臺灣高雄地方法院103年度簡字第16號

臺灣高雄地方法院行政訴訟判決　　　　　 103年度簡字第16號

　　　　　　　　　　　　　　　　　 103年12月17日辯論終結

原告

義合營造有限公司

代表人

陳翠芸

訴訟代理人

施秉慧律師

訴訟代理人

焦文城律師

訴訟代理人

顏雅嫺律師

被告

高雄市政府原住民事務委員會

代表人

谷縱‧喀勒芳安

訴訟代理人

沈志祥律師

上列當事人間返還押標金事件，原告不服高雄市政府中華民國102 年11月18日102 申32號採購申訴審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件原告起訴時，被告代表人為范織欽，惟訴訟進行中變更為谷縱‧喀勒芳安。茲據被告新任代表人具狀於103 年10月1 日聲請承受訴訟，核無不合，應予准許，先予敘明。

二、事實概要：原告參與被告機關辦理「桃源鄉寶山村藤枝舊部落災修工程」採購案（下稱系爭採購案），因原告公司實際負責人陳俊生經本院96年度訴字第2226號刑事判決認定有觸犯政府採購法第87條第4 項之意圖影響決標價格及獲取不當利益，而以協議之合意，使廠商不為投標及不為價格之競爭罪，處有期徒刑7 月減為有期徒刑3 月又15日，得易科罰金。因原告公司實際負責人陳俊生前揭犯行屬影響採購公正之違反法令行為，案經監察院審計部高雄市審計處以102 年5月8 日審高市五字第0000000000號函通知被告，被告遂依政府採購法第31條第2 項第2 款、第8 款、第101 條第1 項第1 款、第2 款之規定，以102 年5 月29日高市原民建字第00000000000 號函（下稱原處分）請求原告繳回押標金新臺幣（下同）322,000 元，並將刊登政府採購公報。原告不服，提出異議，未獲被告變更，提起申訴，經審議決定撤銷原處分有關將刊登政府採購公報之處分及該部分之異議處理結果，其餘部分駁回。原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張：

㈠按102 年度高等行政法院法律座談會提案十之決議內容為：「『追繳』押標金之法律性質為管制性不利處分，且為公法上財產請求權，有行政程序法第131 條時效消滅規定之適用。」，並於說明中記載：「追繳押標金之規定，係屬公法上的請求權，依行政程序法第131 條1 項規定：『公法上請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。』惟上開時效應自何時起算，行政程序法並未規定，即應類推適用民法第128 條之規定，依該條前段規定：『消滅時效，自請求權可行使時起算。』，是追繳押標金之請求權時效，即應自請求權可行使時起算（最高行政法院101 年度判字第787號判決意旨參照）。因此追繳押標金為公法上請求權，應適用行政程序法第131 條第1 項之5 年期間之規定。」。再按最高行政法院102 年11月份第1 次庭長法官聯席會議決議：「一、依政府採購法第30條第1 項本文、第31條第1 項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2 項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131 條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法第31條第2 項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。末按最高行政法院101 年度判字第679 號判決略以：「…民法第128 條規定，消滅時效自請求權可行使時起算，所謂請求權可行使時，係指權利人行使其請求權，客觀上無法律上之障礙而言，原則上不以請求權人知悉其權利存在為必要，而債權如未定清償期者，債權人既得隨時請求清償（民法第315 條參照），是此項請求權自債權成立時即可行使，其消滅時效應自債權成立時起算（最高法院28年上字第1760號判例參照）。準此法理，廠商有政府採購法第31條第2 項各款情形之一，且其所繳納之押標金已發還者，機關既即時取得追繳的權利，並得隨時請求繳還，其消滅時效自應從該追繳權利成立時起算。故本件上訴人於93年6 月29日參加系爭採購案之投標時，縱使有「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，且已領回其所繳納之押標金，因被上訴人得隨時請求繳還，並不以該行為經第一審法院判決有罪為必要，其請求權時效亦應自該追繳權利成立時即押標金之發還日起算。原審未查明系爭押標金追繳權利的成立日期，以正確計算其請求權時效何時屆滿，卻以被上訴人係因雲林地院第一審有罪判決時（99年2 月12日）始發現上訴人有影響採購公正之違反法令行為，而認系爭押標金追繳處分的作成尚未逾行政程序法第131 條規定之5 年時效，容有未洽。…」。

㈡系爭採購案係於93年12月23日開標，而系爭採購案原告並未得標，故於當時原告之押標金即已發還，又依前開最高行政法院101 年度判字第679 內容可知，追繳押標金之起算時點應自該追繳權利成立時即押標金之發還日起算，是以，本件縱認被告有向原告追繳押標金之權利，則其起算點亦應自93年12月23日起算，復因追繳押標金之時效為5 年，故於98年12月23日即已完成，亦即於98年12月23日之後，被告之請求權已時效完成，自不得再對原告追繳押標金，此乃當然之理。退步言之，縱採公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間之見解，則於檢調機關於偵查中曾要求被告提供「高雄縣原住民鄉發包工程決標一覽表」，並作為檢察官起訴書所附證據使用，復參酌追繳押標金並不以該行為經第一審法院判決有罪為必要，而得隨時請求返還，故於檢調機關向被告函調相關發包工程決標一覽表時，被告即得向原告追繳押標金，故縱以起訴狀完成之日起算，則被告追繳押標金時效亦已於101 年5 月4 日完成，自不得於102 年5 月29日發函向原告追繳。又依上開最高行政法院102 年11月份第1 次庭長法官聯席會議決議可知，追繳押標金之時效起算點為可合理期待機關得為追繳時起算，亦即不以行政機關明知為追繳押標金要件，既係如此，則依高雄地方法院檢察署95年度偵字第10694 號、第19428 號起訴書之記載可知，同案被告除原告義合公司外，尚有曾擔任高雄縣桃源鄉鄉長、財建課技士等2 人，復參行政管理上，改制前高雄縣原住民鄉皆係由高雄縣原民局所管理監督，故被告下轄單位之首長及公職人員被起訴一事，自難諉為不知，從而，被告至遲於原告遭起訴時，亦處可合理期待得為追繳押標金，故被告主張需以「知悉」為裁罰要件，自無理由。再者，縱使地檢署於起訴時、法院於判決時，未通知被告，則被告亦得函詢地檢署，甚或請求地檢署給予起訴書繕本或向地檢署追蹤偵查結果，故本件縱然被告未曾取得起訴書，則亦無礙其可合理期待被告為追繳押標金。

㈢如法院認定本件有行政罰，除主張時效外，並同主張有一罪不二罰之適用。綜上所述，本件請求追繳押標金之時效已完成，原處分係屬違法之行政處分，爰依法提起本件行政訴訟，並聲明：原處分及訴願決定（即審議判斷）關於追繳押標金部分均撤銷。

四、被告則以：被告於93年間決標之後，將押標金發還予原告時，並不知悉原告有政府採購法第31條第2 項第8 款之行為，自難以此時點合理期待被告對原告行使公法上追繳押標金請求權。退萬步言，縱檢察官曾經調閱文件或被告收受起訴書，遭調閱之標案不代表確有違法事實，且原告負責人於偵查階段階否認犯罪，縱使被告收受起訴書，仍無法達一般人無懷疑之確信即收受起訴書便認定原告負責人犯罪。又偵查不公開，無從知悉偵查中之案情，且原告又未曾收受起訴書或起訴後之一審判決書，故無從得知原告有違反本法第31條第2 項各款規定之行為，被告係遲至接獲監察院審計部高雄審計室102 年5 月8 日審高巿五字第0000000000號函之通知，始知悉原告之犯罪事實，並於102 年5 月29日作成處分，原處分押標金之請求未罹於時效，且追繳押標金之性質並非行政罰，故未違反一罪不二罰之原則等語，資為抗辯，並答辯聲明：原告之訴駁回。

五、本件如事實概要欄所載之事實，除下列爭執要點外，餘有原處分書、訴願決定書、監察院審計部高雄市審計處以102 年5 月8 日審高市五字第0000000000號函在卷可稽，並有本院96年度訴字第2226號刑事判決、高雄市政府原住民事務委員會102 年8 月8 日高市原民建字第00000000000 號函附於審議決定卷可佐，堪信屬實。本件爭執要旨在於：被告請求原告返還押標金是否已罹於時效？本件是否違反一罪不二罰之原則？

六、本院之判斷：

（一）按政府採購法第31條第2 項第8 款規定「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……八其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」、第87條第4 項規定：「……意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者，處六月以上五年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。」。又以下須知及函釋核乃執行母法（政府採購法）之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關適用之即無違誤：(1)系爭採購案投標須知引述：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」、(2)行政院公共工程委員會（下稱工程會）89年1 月19日（89）工企字第00000000號函釋：「如貴會發現該三家廠商……或其人員涉犯有本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳。」。( 3)工程會93年11月1 日工程企字第00000000000 號函釋：「說明二、旨揭函釋之說明二係為通案適用原則，本會89年1 月19日( 89) 工程企字第00000000號函( 公開於本會網站) 說明二之後段，併請注意。」，是以投標廠商實際負責人倘有因違反政府採購法第87條之規定受有罪之判決者，即該當同法第31條第2 項第8 款之違章行為，合先敘明。

（二）經查，所謂「公法上請求權」，係指權利義務主體相互間，基於公法上法律關係，一方向他方請求為特定給付之權利。本件原告並未得標，雙方尚未成立私法契約，依二階段理論，原告與被告間關於是否追繳押標金之事件，應屬公法之法律關係，是以被告向原告追繳押標金，係屬公法上之請求，並非裁罰性質之行政處分，原告主張被告予以裁處，違反一罪不二罰之規定云云，於法不合，不足採信。

（三）次查，關於公法上請求權之消滅時效，應適用行政程序法第131 條第1 項「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。」及第2 項「公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」之規定，此有102 年度高等行政法院法律座談會提案十決議研討結果及行政院公共工程委員會101 年3 月7 日工程企字第00000000000 號函可參。至於公法上請求權之消滅時效起算點為何，行政程序法雖未有明文規定，然參酌最高行政法院102 年度判字第234 號之判決意旨，公法上請求權消滅時效，其時效起算應以「可合理期待權利人為請求時」起算，即行政機關知悉廠商之犯罪事實內容時起算。本件被告於93年12月23日決標之後，將押標金發還予原告時，並不知悉原告有本法第31條第2 項第8 款之行為，自難以此時點期待被告對原告行使公法上追繳押標金請求權。縱檢察官曾經調閱文件，然遭調閱之標案不代表確有違法事實，且原告實際負責人於偵查階段皆否認犯罪，縱使被告收受起訴書，仍無法達一般人無懷疑之確信即收受起訴書便認定原告負責人犯罪。此外偵查程序並不公開，被告無從知悉偵查中之案情，亦未曾收受起訴書或起訴後之一審判決書等情，業據被告辯稱在卷，經核無誤，故被告確實無從得知原告有違反本法第31條第2 項規定之行為，是以被告辯稱被告遲至接獲監察院審計部高雄審計室102 年5 月8 日審高巿五字第0000000000號函之通知，始知悉原告之犯罪事實一節堪予採信，從而被告於102 年5 月29日作成追繳押標金之處分，並未罹於5 年之消滅時效。原告主張被告追繳押標金已罹於5 年之消滅時效云云，與事實不符，不足採信。

（四）綜上所述，原告實際負責人陳俊生因有違反政府採購法第87條第4 項之行為，經法院判決有罪在案，被告依前揭改制前高雄縣政府原住民工程採購投標須知第9 條第8 款及政府採購法第31條第2 項第8 款之規定，以原處分向原告追繳押標金32萬2,000 元於法有據，高雄市政府採購申訴審議委員會判斷就此部分申訴駁回，亦無不當，原告訴請撤銷就追繳押標金部分之原處分及審議判斷，為無理由，應予駁回。

據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。