臺灣高雄地方法院95年度交聲字第312號

臺灣高雄地方法院交通事件裁定　　　　 95年度交聲字第312號

原處分機關　高雄市政府

代表人

癸○○

異議人

己○○

即受處分人

子○○

即受處分人

丑○○

即受處分人

卯○○

即受處分人

戊○○

即受處分人

丁○○

即受處分人

寅○○

即受處分人

庚○○

即受處分人

辛○○

即受處分人

丙○○

即受處分人

壬○○

即受處分人

甲○○

上列異議人

共同代理人　乙○○　住臺北縣三

上列異議人因違反道路交通管理處罰條例案件，對高雄市政府所為如附表所示之處分，聲明異議，本院裁定如下：

主文

理由

一、本件異議意旨略以：緣異議人即受處分人己○○等12人，均係阿羅哈客運股份有限公司（下稱阿羅哈公司）所僱用之司機，分別自民國94年11月25日起，駕駛如附件所示之營業大客車，在臺北市○○路○段52號、54號前，遭臺北市政府警察局以「不緊靠道路右側臨時停車」、「在設有禁止臨時停車標線處所臨時停車」為由，各依道路交通管理處罰條例第55條第1 項第3 款、第4 款規定，舉發違規，並經高雄市政府裁決在案。然查：異議人等係本於汽車運輸業管理規則第40條「依營運路線許可證所核定之路線行駛」規定為之，且依高雄市政府核發之營運許可證上之路線停車上下乘客，並無違規事實，其理由詳述如下：

①臺北市政府交通局自認已依汽車運輸業管理規則第37條第1項第4 款規定辦理，卻忽略同條第2 項「有爭議應報請上級機關核定」之規定，顯已越權及違反依法行政原則：

⑴按「經同意之營運路線及設站地點，當地政府如因實際需要得予以調整變更，並應函請該管公路主管機關辦理」、「前項各款，如發生爭議，報請上級機關核定之」。另按「核定：指上級政府或主管機關，對於下級政府或機關所陳報之事項，加以審查，並作成決定，以完成該事項之法定效力之謂」，汽車運輸業管理規則第37條第l 項第4 款、同條第2 項及地方制度法第2 條第4 款分別定有明文。由汽車運輸業管理規第37條第l 項第4 款及同條第2 項之條文意旨觀察，可知立法者並非認為當地政府有絕對調整之權，初步仍須先請該管之公路主管機關即高雄市政府表示意見，倘高雄市政府對本案有爭執，則報請交通部「核定」。如此，不僅可取得雙方政府間之平衡，亦可將業者及旅客間之損害減至最小。

⑵再查，高雄市政府於94年l2月29日即以高市府交三字第0940065826號函明確表示：「且阿羅哈客運公司營運路線許可證所登載往返站『台北市承德站』乙節，本府從未核復同意變更，該公司亦從未提出申辦，本府既未完成阿羅哈公司營運路線許可證變更作業，該公司『台北市承德站』係合法設站上下客」等語，可知高雄市政府迄於94年12月29日，猶以上開函文確認阿羅哈公司臺北市承德站，未經依法辦理變更程序，仍屬合法設置得以上下乘客之場站，認為阿羅哈公司在「台北市承德站」係合法上下乘客在案。

⑶上開函文復徵高雄市政府對臺北市政府交通局撤銷阿羅哈公司臺北市承德站及調整營運路線乙事，顯有爭執。依上開汽車運輸業管理規則第37條第2 項「前項各款，如發生爭議，報請上級機關核定之」之規定可知，有爭議之雙方此時應先暫停，將本案交由共同上級機關即交通部「核定」才是。況高雄市政府於94年l2月29日高市府交三字第0940065826號函文末亦表示「今貴府交通局與阿羅哈客運公司業已呈尖銳對峙情勢，甚而嚴重損及廣大民眾基本運輸權益，本府實不樂見此非理性解決方式，謹請貴府審依回歸汽車運輸業管理規則第37條規定，共同尋求交通部解疑核定」等語，請求臺北市政府共同尋求交通部核定，惟臺北市政府交通局根本不理會高雄市政府之要求，仍蠻橫強行依己意行事，無視高雄市政府請求依法定程序，即按汽車運輸業管理規則第37條第2項「發生爭議報請上級機關核定」規定之要求，逕行恣意妄為，顯已逾越及違反依法行政原則，依行政程序法第111 條第6 款「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者」之規定，臺北市政府交通局撤銷阿羅哈公司臺北市政府承德站及調整營運路線之公告，顯屬無效。且據中國時報所載，交通部路政司副司長尹承蓬亦曾表示：「臺北市政府要求阿羅哈公司取消承德路設站，臺北市政府應該與阿羅哈公司協調，取得共識後再報阿羅哈總公司所在地的高雄市交通局，完成營運路線及設站地點變更程序。」、「臺北市政府交通局未依程序處理阿羅哈設站問題，逕自在阿羅哈設站地點劃設紅色禁停標線，執法正當性有問題」等語，肯認異議人等之見解。

㈡臺北市政府交通局94年8 月2 日之北市交二字第09433236500 號函，雖曾向交通部申請路線調整暨撤站，惟交通部僅同意路線調整試辦，並未同意撤站，且該部亦未收受臺北市政府正式之核定申請，依地方制度法第2 條第4 款規定，臺北市○○○○○路線之調整及站位之撤除，時至今日仍未具實質之法定效力。

①按臺北市交通局於94年8 月2 日以北市交二字第09433236500 號函交通部，以國道客運台北總站啟用為由，申請「試辦」49條國道客運路線市境行駛動線調整事宜，文中註明須待國道客運台北總站營運4-5 個月後，再呈報交通部辦理「正式」之路線調整。而交通部則於94年9 月7 日以交路字第0940048071號函，指示依公路總局意見，按汽車運輸業管理規則第37條第l 項第4 款規定辦理。

②復按阿羅哈公司對臺北市承德站之設置，存有信賴處分存續之利益，臺北市政府交通局公告「撤銷」阿羅哈公司臺北市承德站，亦須依法定要件及程序為之，非得恣意妄為。而交通部僅同意臺北市○○○○○路線行駛，而非核定各業者得將總站遷進D1轉運站。今臺北市政府交通局雖函文交通部申請核定路線調整試辦及站位調整，惟交通部僅同意試辨行駛動線調整，而非同意得撤站，臺北市政府交通局在未經交通部正式核定之前，即擅自強迫業者遷移站位，足徵北市交通局越權違法在案。

③復查，臺北市政府交通局於呈報交通部之函文中，既已特別註明以試行方式辦理路線調整，待營運後4-5 個月，路線調整定案後，再行辦理正式路線調整。從而，交通部覆函亦僅同意臺北市政府交通局「試辦」調整49條國道客運路線市境行駛動線事宜，而「試辦絕非等於正式核定」，本案臺北市政府交通局之函文中，亦註明須待國道客運台北總站營運4-5 個月後，再呈報交通部辦理正式之路線調整。因試辦之成果係交通部是否同意正式核定之重要參考依據，惟臺北市政府交通局未待4-5 個月營運期間屆滿，亦未呈報交通部取得正式核准，竟將阿羅哈公司合法設置之臺北市承德站，逕於94年11月4 日以北市交二字第094 35032901號公告撤銷，實於法有違。異議人上開見解核與交通部路政司副司長尹承蓬公開表示：「交通部當初同意台北市試辦申請，並非『核定』業者設站地點改變的申請，交通部當時也強調，北市交通局必須依照汽車運輸業管理規則循法律作業程序辦理」等語相符。

④再查，「試辦絕非等於正式核定」之見解，可揆諸阿羅哈公司91年間遭台中區監理所舉發「未依核定路線行駛，擅自行駛上安路上安國小前路線」案，交通部函復高雄市政府交通局之理由中即可得出。按阿羅哈公司臺中區○○○路線，因當地民眾向臺中市政府陳情夜間吵雜，要求變更行駛路線，其後經相關單位會勘後，會勘結論略以「變更行駛之路線較原核定路線對交通衝擊小，應可全天候實施，惟為周全計畫宜試辦3 個月，期滿無不良反映即可正式實施」等語，但仍遭臺中區監理所舉發「未依核定路線行駛，擅自行駛上安路上安國小前路線」，案經阿羅哈公司申訴後，高雄市監理處援引交通部函覆高雄市政府交通局函，略以「臺北市政府交通局9l年7 月9 日函阿羅哈客運公司內容僅載明『決定該兩條國道客運路線試辦全天行駛3 個月』，並未敘明試辦期滿至正式實施之程序、條件。是以，對外發生行政處分效力者，僅得試辦3 個月之部分，無其他核定正式實施變更路線之有效行政處分存在，並不因試辦期滿不良反應，其行政處分即當然變更為正式實施」，故以阿羅哈公司車輛行駛於臺中市○○○路線，雖無不良反應，惟欲變更路線者，仍應依汽車運輪業管規則之規定，向公路主管機關辦理變更為由，仍認阿羅哈公司違規事實明確，裁罰處分應予維持等語，足徵交通部認為「試辦絕非等於正式核定」。從而，臺北市政府交通局94年8 月2 日北市交二字第09433236500 號函中並未敘明試辦期滿至正式實施之程序、條件，依前揭交通部之意見，對外發生行政處分效力者，僅試辦部份而已，在交通部未正式核定前，其試辦調整路線不會變更為正式調整，更遑論臺北市政府交通局無待試辦期滿即公告正式撤銷阿羅哈公司之臺北市承德站，臺北市政府交通局所為應屬於法無據。另依地方制度法第2 條第4 款規定，在交通部正式核定前，台北市○○○○○路線之調整及站位之撤除，時至今日仍未具法定效力，異議人等依上開營運許可證所核可之路線行駛並於上下客站臨時停車上下旅客，要難謂與法有違。阿羅哈公司臺北市承德站，乃合法申請並經各相關單位會勘同意所設立場站，屬合法之授益處分。然臺北市政府交通局卻「撤銷」而非「廢止」阿羅哈公司台北市承德站，適法上亦有不當，並此敘明。

㈢退而言之，在高雄市政府正式變更阿羅哈公司營運許可證之路線前，異議人等係應遵循臺北市政府上開廢止授益處分之命令，亦或高雄市政府原先營運路線許可證所核定之路線行駛之命令，始不構成「擅自變更行駛路線」之違法？或得成為阻卻違反道路交通管理處罰條例規定之事由？

①臺北市政府交通局主張依汽車運輸業管理規則第37條第l項第4 款前段規定，得調整阿羅哈公司市境內行駛動線，然同規則第40條卻規定「公路汽車客運業班車，應依『營運路線許可證』核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站位上下客」。查本案高雄市政府於95年l 月9 日始同意調整阿羅哈公司營運路線，有問題者為，到底阿羅哈公司自94年ll月l6日起至95年l 月8 日間，應遵循何機關之命令始不構成違法？倘由前揭汽車運輸業管理規則第37條第1 項第4 款、第2 項及同法第40條之規定觀察，第40條規定之明確性較諸第37條為高，應可肯認立法者亦認為公路汽客運業班車行駛道路，仍以營運路線許可證所核可之路線為最高指導原則。

②交通部亦同意上開見解，肯認公路汽車客運業班車行駛路線調整變更之權為高雄市政府之權責。此觀諸交通部交訴字第0950025305之訴願決定書稱：「汽車運輸業管理規則第37條第1 項第4 款規定，公路汽車客運業營運班車在市區○○路線及設站地點，經同意之營運路線及設站地點，公路主管機關如因當地政府之實際需要得予調整變更」等語即可得知。綜上所述，異議人等於附件所示時、地，臨時停車上下旅客，係在高雄市政府正式調整行駛路線前，亦即異議人等係依原營運路線許可證所核可之路線行駛停車，異議人等當得阻卻違法，爰依法請求撤銷如附表所示之裁決處分等語。

二、經查：

㈠按「行政處分者，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而直接對外發生法律效果之單方行政行為」、「前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同」，行政程序法第92條定有明文。本件臺北市政府交通局於94年11月4 日以北市交字第09435032901 號公告「『臺北車站週邊國道客運及公路客運路線設站管制區』範圍內長途客運站位撤銷」事宜。公告事項為：①管制區範圍為臺北市○○○○路以西、南京東路以南、中華路及塔城街以東、衡陽路、襄陽路及青島西路以北（含上列各路段）；②管制對象為符合汽車運輸業管理規則第4 條第1 項第1 款第1 目所訂公路汽車客運業屬國道者（國道客運路線）或同規則第4條第1 項第1 款之公路客運路線，且其營業里程達50公里者；③管制措施為管制區○○設路側站位均撤銷，於管制區範圍內未設站之路線，不得行經管制區；④本案自94年11月16日起實施，倘有違反前揭規定之情事，依公路法規定處分等情，有該公告附卷足憑。準此，因該公告內容所訂事項，為臺北市政府交通局單方所為決定，且對外直接發生法律效果，雖相對人並未特定，但依前開管制對象內容，仍可得確定其範圍，性質應為行政機關就公法事件所為之一般行政處分甚明。

㈡臺北市政府交通局是否有權為前開一般處分？按直轄市道路及交通之規劃、營運及管理，係屬直轄市自治事項，地方制度法第18條第10款第1 、2 目定有明文。又為維護道路交通安全與暢通，公路或警察機關於必要時，得指定某線道路或某線道路區段，禁止或限制車輛、行人通行；中央及省市公路主管機關為促進汽車運輸業健全發展，維護營運秩序或增進公共利益，得發布命令採取必要之措施；另公路汽車客運業經同意之營運路線及設站地點，當地政府如因實際需要，得予調整變更，道路交通管理處罰條例第5 條第1 款、汽車運輸業管理規則第20條、第37條第1 項第4 款亦分別定有明文。是以，直轄市○○○○○路機關，基於道路及交通之規劃、營運及管理係其自治事項，為維持道路交通安全與暢通，促進汽車運輸業健全發展，維護營運秩序或增進公共利益，自可指定某線道路區段，禁止或限制車輛通行；調整變更公路汽車客運業經同意之營運路線及設站地點。從而，臺北市政府交通局為落實推動城際客運轉運站政策，減少大客車於臺北市市區道路繞行，及於路側密集設站衍生之交通問題，基於維護營運秩序、維持道路交通安全與暢通，增進公共利益之需要（詳前公告內容），乃於臺北車站週邊國道客運及公路客運路線設站管制區，並於該範圍內，將長途客運站位廢止，應屬適法。

㈢又「經同意之營運路線及設站地點，當地政府如因實際需要得予以調整變更，並應函請該管公路主管機關辦理」、「前項各款，如發生爭議，報請上級機關核定之」，汽車運輸業管理規則第37條第l 項第4 款、同條第2 項固定有明文。惟所謂「應函請該管公路主管機關辦理」、「如發生爭議，報請上級機關核定之」之意義，尚有究明之必要。爰審酌：

①公路法第3 條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府」。而經營國道、省、縣（市鄉等公路汽車客運業者，應備具籌備申請書，向中央公路主管機關申請，復為公路法第37條第1 項第1 款、汽車運輸業管理規則第4 條第1 項第1 款所明文規定。另直轄市○○○路汽車客運之管理及處罰，由交通部委辦直轄市政府辦理，汽車運輸管理規則第139 條之1 第3 項亦有明文。準此，經營國道、省、縣（市鄉等公路汽車客運業者之公路主管機關，雖為交通部，惟因交通部已將直轄市○○○路汽車客運之管理及處罰，委辦直轄市政府辦理，是關於國道汽車客運之營運路線、設站地點等營運管理事項，事實上已交通部委辦直轄市政府辦理。而直轄市政府受委辦處理國道汽車客運營運路線、設站地點等事項時，事實上係以自己機關名義為之，並非以交通部名義為之；且參照訴願法第9 條之規定，受委辦機關處理委辦事項所為之行政處分，係受委辦機關之行政處分，並非委辦機關之行政處分，如對該行政處分不服，應向受委辦機關之上級機關為之，並非向委辦機關之上級機關為之。從而，基於實際處理委辦業務之情況，及行政處分、救濟之名義性，本院認汽車運輸業管理規則第37條第l 項第4 款「並應函請該管公路主管機關辦理」規定，應係指函請該管直轄市政府辦理。因此，本件異議人所屬阿羅哈公司，係經營國道公路汽車客運業者，有高雄市政府核發之營運路線許可證附卷可證，則阿羅哈公司經同意之營運路線及設站地點，臺北市政府如因實際需要須予以調整變更時，當應函請高雄市政府辦理甚明。

②臺北市道路及交通之規劃、營運及管理，係屬臺北市自治事項，為確保地方分權之行使，及對地方自治權之尊重，臺北市政府基於因地制宜，就前開事項所為之處分及措施，其他機關原則上應予尊重，不得干涉。因此，汽車運輸業管理規則第37條第1 項第1 款、第4 款關於「其行經市區○○路線及設站地點，基於維護當地交通秩序之需要，應予當地政府協議定之」、「經同意之營運路線及設站地點，當地政府如因實際需要得予以調整變更」之規定，無非係基於對地方自治權尊重，主管機關雖有權核定經營路線、設站地點，但仍應兼顧地方自治權之行使。是在此前提下，臺北市政府交通局於94年11月4 日以北市交字第09435032901 號公告「『臺北車站週邊國道客運及公路客運路線設站管制區』範圍內長途客運站位撤銷」事宜後，雖應函請高雄市政府辦理，但函請辦理之目的，係因臺北市政府已依自治權劃定道路管制區，在管制區之範圍內，禁止阿羅哈公司所屬客車行經該路，連帶影響阿羅哈公司經核准之營運路線及設站地點，故函請高雄市政府注意變更原許可證記載之事項，並非臺北市政府交通局為前開公告後，尚須取得高雄市政府之同意，始發生公告管制之效力。

③再者，異議人雖提出高雄市政府94年l2月29日高市府交三字第0940065826號函，而該函文明確表示：「且阿羅哈客運公司營運路線許可證所登載往返站『台北市承德站』乙節，本府從未核復同意變更，該公司亦從未提出申辦，本府既未完成阿羅哈公司營運路線許可證變更作業，該公司『台北市承德站』係合法設站上下客」等語，資以證明本件有汽車運輸業管理規則第37條第2 項規定之適用，因發生爭議，應經由交通部核定。惟臺北市政府交通局於94年11月4 日為前開公告之前，高雄市政府交通局曾於94年9 月12日以以高市交三字第0940032412號函，函請阿羅哈公司依臺北市政府核定行駛動線及設位營運。嗣臺北市政府交通局於94年11月4 日發布公告之後，高雄市政府交通局於收受臺北市政府交通局94年11月23日北市交二字第09435240700 號「國道客運臺北總站路線調整事宜，業於94年11月16日起實施，惠請協助辦理許可證加註事宜」函文後，即於94年11月28日以高市交三字第0940043686號函文，要求阿羅哈公司向高雄市監理處申辦許可證加註事宜之事實，有高雄市政府95年6 月19日高市府交三字第0950029802號函及所附函件附卷可參。職此之故，因臺北市政府交通局於94年11月4 日為前開公告前後，高雄市政府均逕依臺北市政府交通局函文，要求阿羅哈公司比照辦理，並未提出異議，亦未發生爭議之情事，自不得因嗣後阿羅哈公司與臺北市政府發生爭執，高雄市政府交通局乃據以函文要求臺北市政府交通局審酌汽車運輸業管理規則第37條第2 項之規定，即認本件有該條項所稱之「爭議」存在，應由交通部核定。況本院依職權函請交通部就此問題釋示，該部亦認本件尚無涉及汽車運輸業管理規則第37條第2 項，發生爭議報請上級機關核定之情事，有交通部95年6 月27日交路字第0950038303號函附卷足憑。從而，異議人此部分之論述，容有誤會。

㈣另臺北市政府交通局為落實推動城際客運轉運站政策，減少大客車於臺北市市區道路繞行，及於路側密集設站衍生之交通問題，基於維護營運秩序、維持道路交通安全與暢通，增進公共利益之需要，乃參酌相關規定，於臺北車站週邊國道客運及公路客運路線設站管制區，並於該範圍內，將長途客運站位廢止，係基於自治權之行使，尚屬適法，已如前述。而觀之前開公告內容，已具體指明於94年11月16日實施；況參照汽車運輸業管理規則第37條第1 項第4 款之規定及前開說明，該公告或臺北市政府劃設管制區，管制車輛出入之處分及措施，本無須經高雄市政府同意，且本件亦無發生爭議，須經交通部核定之情事。是異議人以交通部僅同意路線調整試辦，並未同意撤站，且該部亦未收受臺北市政府正式之核定申請為由，認依地方制度法第2 條第4 款規定，臺北市○○○○路線之調整及站位之撤除，時至今日仍未具實質之法定效力，同有誤會。

㈤按公路汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站位上下客，汽車運輸業管理規則第40條固定有明文。惟臺北市政府交通局已於94年11月4 日公告「『臺北車站週邊國道客運及公路客運路線設站管制區』範圍內長途客運站位撤銷」事宜，並公告自94年11月16日起實施。因該公告係臺北市政府交通局基於自治權所為之一般處分，而阿羅哈公司既為該公告管制對象，自有服從之義務，即自94年11月16日起，不得再於管制區範圍內設站，營運路線亦有限制。再者，高雄市政府雖於95年l 月9 日，始依前開公告內容，調整阿羅哈公司營運路線、設站地點，但前開公告內容發生效力，原不須經高雄市政府同意，在臺北市政府交通局公告生效之時，阿羅哈公司原營運許可路線即應同時受到限制，不得因高雄市政府遲至95年1 月9 日始於營業許可證上加註該事項，即認在此之前，阿羅哈公司按照原許可證所載營運路線行駛、設站上下客，係屬合法。是異議人等此部分之陳述，亦有誤會。

㈥標線之設置目的，在於提供車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅及促進交通安全；標線之設置，由主管機關依其管轄辦理之；所稱主管機關，指公路主管機關、市區道路主管機關及警察機關，為道路交通標誌標線號誌設置規則第2 條、第4 條第1 項、第5 條所明定。再者，汽車駕駛人，在設有禁止臨時停車標線處所臨時停車或不緊靠道路右側停車者，處新臺幣300 元以上600元以下罰鍰，處罰條例第55條第1 項第3 款、第4 款亦有明文。本件依前開公告內容，阿羅哈公司自94年11月16日起，即不得於臺北市○○路○段52號、54號等處設站上下客，是異議人等既不爭執分別自94年11月25日起，駕駛如附件所示之營業大客車，在臺北市○○路○段52號、54號前，「不緊靠道路右側臨時停車」、「在設有禁止臨時停車標線處所臨時停車」之事實，則原處分機關依首揭規定裁罰異議人等，於法自屬有據。從而，本件異議為無理由，應予駁回。

三、據上論斷，應依道路交通案件處理法第19條，裁定如主文。