臺灣苗栗地方法院101年度苗簡字第447號

臺灣苗栗地方法院民事裁定　　　　　　101年度苗簡字第447號

原告

行政院勞工委員會職業訓練局

法定代理人

林三貴

訴訟代理人

侯水深律師

訴訟代理人

王詠卉律師

訴訟代理人

陳榮光律師

被告

王耀生

被告

張莉苓

被告

張裕郎

上一人訴訟代理人

劉繼蔚律師

　　　　　　宋國鼎律師

　　　　　　李宣毅律師

上列當事人間請求清償借款事件，本院裁定如下：

主文

理由

一、原告主張：被告張裕郎依據「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，邀同被告王耀生、張莉苓擔任連帶保證人，於民國87年10月22日與原告簽立「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」（下稱系爭契約），向原告借款新臺幣（下同）521,238 元，並約定借款期間自87年10月29日起至93年10月29日止，共6 年，還款方式自借款日起算，第二年起依年金法，於每月29日向原告按月平均攤付本息；自借款日起算，第一年免計付利息，第二年起按年利率百分三計息；如遲延還本付息時，自約定攤付日起，逾期在6 個月以內部分，按約定利率百分之十，逾期超過6 個月部分，按約定利率百分之二十計付違約金。詎被告張裕郎截至89年1 月29日僅清償部分借款，尚積欠本金496,989 元及利息、違約金迄未清償，爰依系爭契約約定，請求被告連帶給付上開本金及利息、違約金等語。被告則略以：本院就本件訴訟並無受理訴訟權限，應由行政法院審判，爰聲請裁定移送行政法院等語，資為抗辯。

二、按普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院；當事人就普通法院有無受理訴訟權限有爭執者，普通法院應先為裁定，民事訴訟法第31條之2 第2 項、第3 項定有明文。復按公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟；人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟；因公法上契約發生之給付，亦同，行政訴訟法第2 條、第8 條第1項分別定有明文。

三、按公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之，但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限，行政程序法第135 條定有明文。本件系爭契約締結之際，現行規範行政契約之行政程序法雖尚未制定，惟行政契約之概念早在行政程序法制定之前即已存在，大法官釋字第348 解釋即明示醫學系公費契約屬於行政契約，行政程序法關於行政契約之規定僅係確認大法官解釋意旨，故仍有辨明本件系爭契約屬性之先決問題，合先敘明。復依照大法官釋字第533 號解釋，發展出私法契約和行政契約之區別標準，首須契約之一造為代表行政主體之機關，其次，凡行政主體與私人締約，其約定內容亦即所謂契約標的，有下列四者之一時，即認定其為行政契約：㈠作為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替，㈡約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者，㈢約定內容涉及人民公法上權益或義務者，㈣約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。若因給付內容屬於「中性」，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付之目的為斷，例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者，均屬之。至於締約雙方主觀願望，並不能作為識別契約屬性之依據，因為行政機關在不違反依法行政之前提下，雖有選擇行為方式之自由，然一旦選定之後，行為究屬單方或雙方，適用公法或私法，則屬客觀判斷之問題，由此而衍生之審判權之歸屬事項，尤非當事人之合意所能變更（大法官釋字第533 號解釋協同意見書意旨參照）。又按契約之公私法性質，係客觀判斷之，而非依當事人之主觀意思定之（最高行政法院99年度判字第786 號判決意旨參照）。且行政機關之就公法或私法手段之「形式選擇自由」，仍應探究訂約背後是否確實存在公益上任務及追求特定公益上目的，並受權責相符原則、依法行政原則、比例原則所限制，並非憑行政機關一己之意任意選擇採用何等手段。從而，應從契約標的、契約目的與契約主體加以綜合判斷本件系爭契約之屬性，非以形式外觀定之。

四、經查：

㈠本件系爭契約之訂立，係依據行政院勞工委員會訂頒之「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，該要點第1 點指出依據第6 條第2 項規定辦理，目的為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活。修正前就業服務第24條則規定：「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業：一、負擔家計婦女。二、中高齡者。三、殘障者。四、原住民。五、生活扶助戶中有工作能力者。六、其他經中央主管機關認為有必要者。前項計畫應定期檢討，落實其成效。」；修正前「就業安定基金收支保管及運用辦法」第6 條第2 項規定：「本基金之用途如左：二、加強實施就業安定、就業促進事項。」。「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」援引「就業服務法」與「就業安定基金收支保管及運用辦法」資為與相對人訂立系爭契約之依據，「就業服務法」與「就業安定基金收支保管及運用辦法」均以行政主管機關為規範主體，非任何私人得以適用，核屬公法法規，據此訂頒之具體「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」規範行政機關與相對人之公法上法律關係，目的係為促進就業安定，負有公行政任務，而非私人目的，性質上為公法上行政規則，亦屬公法法規。從而，本件系爭契約雖具民法消費借貸契約之外觀形式，究其實質契約標的，仍屬公法法規具體化之權利義務關係。

㈡本件系爭契約之標的內容為給付和償還貸與金額等條件，屬於中性之金錢給付標的，依前揭大法官釋字第533 號解釋意旨，仍須進一步探究契約目的及契約主體，從給付義務之目的與契約整體性質認定之。本件締結系爭契約之行政主體為原告即行政院勞工委員會下屬之中央行政機關職業訓練局，並非私人華南銀行，預算來自具公益性質之就業安定基金。再依「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」第2 點、第3 點分別訂定：「二、目的：為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活，特訂定本要點」；「三、適用對象：具中華民國國籍，曾在同一民營事業單位工作一年以上，因該事業單位於民國85年1 月1 日以後關廠歇業而失業之勞工，未依法領取法定資遣費、退休金，且未請領輔導就業獎助者。」，適用對象僅限於85年1 月1 日以後關廠歇業而失業之勞工，且因雇主未依法足額提撥準備金，導致未能領取資遣費、退休金之勞工，足徵該要點在特定時空下針對一定適用對象措施性地訂定，由行政主機單方擬具要點及貸款契約，統一處置，不無消弭當時抗爭活動進行、安撫失業勞工、解消國家怠於監督雇主責任之可能意圖與作用，具有高權介入及補償之公法意涵。且觀諸該要點第5 點貸款用途部分「本貸款限於關廠歇業失業勞工尋求工作機會或與就業有關之用途」、第6 點貸款金額部分「貸款金額最高為新臺幣100 萬元整，惟每人貸款金額不得超過雇主積欠之法定資遣費或退休金之金額」，質言之，本件系爭契約係據「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」訂立，故約定之貸款金額、年限等，無非係依前開要點之條件所設定，非經兩造磋商洽談，核定金額標準亦與勞工個人之財務狀況無涉，勞工因其年資、薪資對應到資遣費、退休金比例之不同，異其可得貸領之金額，實由原告高權決定數額；此與勞工個人之財務狀況、債信無涉，明顯有別於重視債信評估及追償可能性之民事消費借貸契約，與私法契約崇尚之市場競爭、契約自由價值色彩，顯有不同。綜合契約目的及契約主體，從給付義務之目的與契約整體性質認定之，足徵行政機關基於平息抗爭、國家補償勞工之特定公益目的，援引「就業服務法」、「就業安定基金收支保管及運用辦法」公法法規，於「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」中明白揭示「協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活」之公共目的，作為締結系爭契約之準據；原告再基於前開公法法規，單方高權決定核貸與否與數額，被告僅以借款人身分附和系爭契約之成立，所形成實現上對下之具體權利義務關係，當屬公法上權利義務關係無訛。

㈢至於原告主張援引大法官解釋釋字第595 號勞工保險局與雇主間歸墊債權所生之私法爭執，認本件亦屬私法契約云云，惟該法律關係與本件系爭契約之締結對象、目的、過程、內容，核非相當，難以比照援用。又原告主張系爭契約訂有借款期限、違約賠償額之預定等約定，非公法上之賠償、代償或補償關係云云，契約外觀固為消費借貸之形式，惟仍應探究契約實質目的究為公法契約或私法契約，作前揭綜合考量，非單以消費借貸契約之外觀形式即認定屬於私法契約。另原告主張依要點審核資格為公法關係，締約則為私法消費借貸關係云云，惟本件系爭契約就「必要之點」即貸款金額部分，亦難將「核准」與「締約」作出二階段區分，顯具高權介入之公法屬性，一脈相承於準據之公法法規，非容許行政機關任意選擇形式遁入私法，逸脫公法上之行政任務。故原告前揭主張，不足憑採。

五、綜上所述，本件屬於公法上爭議，應提起行政訴訟，揆諸首揭規定，爰將本件移送至有審判權之法院。

六、據上論結，依民事訴訟法第31條之2第2項，裁定如主文。