臺灣新北地方法院行政訴訟判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　 105年12月22日辯論終結

原告

財政部國有財產局北區分署

代表人

黃偉政（分署長）

訴訟代理人

吳嘉榮律師

被告

新北市政府環境保護局

代表人

劉和然（局長）

訴訟代理人

陳俊揚

　　　　　　王坤源

　　　　　　張秋香

上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服新北市政府中華民國105 年7 月25日新北府訴決字第0000000000號訴願決定（案號：0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告為坐落新北市○○區○○段000 ○000 地號土地（下稱系爭土地）之管理人，被告於民國（下同）103 年6 月19日派員巡查，發現系爭土地遭堆置垃圾及營建廢棄物，為維護市容整潔、改善市民居住環境，遂以103 年6 月20日北環衛樹字第0000000000號函，通知至系爭土地之管理人、所有人應於103 年6 月30日前清理。嗣原告於103 年6 月27日以台財產北管字第00000000000 號函申請展期清理，被告乃於103 年7 月3 日以北衛環樹字第0000000000號函同意展延至103 年7 月15日前完成改善。惟迨103 年7 月22日，被告所屬人員至現場稽查，發現逾期仍未清除完成改善，認原告已違反廢棄物清理法第11條第1 款之規定，爰依同法第50條第1 款規定，以105 年5 月9 日新北環稽字第0000000000號裁處書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）l,200 元罰鍰（法定最低罰鍰金額）。原告不服提起訴願遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）緣系爭土地為原告與訴外人陳國政、陳國欽、陳國鍊、陳麗錦、陳國豐、連勝時及新北市政府教育局所共有，其中原告管有應有部分60分之2 ，係於96年10月19日以「抵繳稅款」為原因登記中華民國所有，有土地登記薄謄本可稽。又系爭土地於登記為國有前，即遭訴外人李運峰、洪錫餘、黃捷裕、賈莉燕、江謙和、盧銀鳳、賈莉琴、胡蓉敏、蔡玉鳳、陳奕安、周淑嬌、陳周月嬌、呂魏菊、呂春良、呂秋貴、蔡宗義、白淑貞、高春菊、邱燕萍、魏天基、李鄭月雲、魏貴汝、陳春生、賈國誠、賈林淑貞、賈元照、吳阿枝、吳鴻爵、陳莉玲、吳正一、賴粉、陳忠義、陳忠堅、廖月鴻即羅漢果文創工作室等34人（下稱訴外人李運峰等34人）無權占用搭建房屋及地上工作物，而發生爭議，經訴外人即共有地主陳國豐、陳國欽、陳國政、陳國鍊、連勝時等5 人（下稱訴外人陳國豐等5 人）起訴請求拆屋還地結果，業經臺灣新北地方法院100 年度重訴字第435 號、臺灣高等法院102 年度上字第348 號及最高法院民事102 年度台上字第1878號判決訴外人李運峰等34人應拆屋還地確定在案，惟渠等於強制執行期間，依執行法院之限期裁行命令自行拆屋後，卻將拆屋所賸廢木材、廢塑膠、廢家具、廢地毯、電線及垃圾等廢棄物留置於系爭土地現場；嗣經被告稽查發現上情，遂以103 年1 月3 日北環衛樹字第0000000000號函，限期原告於103 年1 月13日完成清理，惟原告為研議後續處理方式，乃以103 年1 月9 日台財產北管字第00000000000 號函請被告及其他共有地主即訴外人陳國豐等5 人到場會勘，其會勘情形確認為「……又土地所有權人之一陳國欽君因826 、831 地號土地因遭建物占用，向法院提出拆屋還地，法院並限期占用人於103 年3 月初前拆除完成，營建廢棄物係因占用人自行拆除占用建物後所遺留。」，而會勘結論則為「考量本案尚在訴訟程序應不可擅自移除地上物，又法院限期103年3 月初，營建廢棄物堆置易造成他人誤以為可於此處堆置垃圾，為防止遭傾倒垃圾，請先由陳君於103 年1 月28日前將土地周邊設置簡易圍籬……」，有103 年1 月16日會勘紀錄可稽。嗣無權占用人即訴外人李運峰等34人於拆除地上房屋後，仍將營建廢棄物堆置於系爭土地上，被告遂以103 年6 月20日北環衛樹字第0000000000號函，通知原告及其他共有人限期103 年6 月30日前完成清理外，另以103 年7 月3 日北環衛樹字第0000000000號函復其他共有地主，並於說明二、記載：「本局權衡旨揭地點所堆置廢棄物共有土地持分者眾，且台端陳述相關住戶搬遷物品出入困境及作業困難。是以，本局同意聯名所請案由展期至103 年7 月15日前完成改善。」，但經被告複查結果，再以103 年8 月11日北環稽字第0000000000號函限期原告及其他共有地主於103 年9 月10日前完成改善及陳述意見，而原告亦分別以103 年8 月13日台財產北管字第00000000000 號及104 年2 月11日台財產北管字第00000000000號函陳述意見，略以：「系爭土地上原違占建物拆除後遺留之廢磚瓦，…應由該建物所有人、管理人或使用人負責拆除…」云云，均不為被告所採，仍以105 年5 月9 日新北環稽字第0000000000號函附新北環稽字第00-000-000000 號裁處書，處以1,200 元罰鍰。

（二）查原告對於上開罰鍰裁處不服提起訴願，又經新北市政府105 年7 月25日新北府訴決字第0000000000號訴願決定（案號：0000000000號）駁回，原告接獲上開訴願決定後，細繹決定理由，發現其認事用法，與廢棄物清理法第11條所定要件不符，而有提起本件訴訟救濟之必要。

（三）程序上說明：

1、按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4 條第1 項項定有明文。

2、本件被告就原告所管理系爭土地上堆置廢棄物，係依廢棄物清理法第11條第1 款及第50條第1 款規定，以逾期清除而處以罰鍰，經原告就罰鍰之處分，提起訴願後，原告自得依行政訴訟法第4 條第1 項規定，提起本件撤銷訴訟，法理至明。

（四）實體上之陳述：

1、按一般廢棄物，係土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除；另建築物拆除後所遺留者，由原所有人、管理人或使用人清除，廢棄物清理法第11條第1 款及第5 款分別定有明文。

2、次按廢棄物清理法第11條第1 款規定，係課予土地或建築物所有人、管理人或使用人，負擔清除其管理土地上一般廢棄物之社會義務，此行政法上義務係就該土地或建築物有實際管領力之人課與狀態責任，並非因所有人、管理人或使用人對危害發生間有因果關係而承擔責任，除係因不可抗力或無期待之可能原因外，苟有違反之狀態即應負責（請參照法務部100 年11月14日法律字第0000000000號函示意見）。亦即，僅需事實上之狀態存在，該土地或建築物之所有人、管理人或使用人即負有清除之義務，惟行政機關於違法裁罰時，於同一法條中，應選擇行為責任優先於狀態責任，同屬狀態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰，否則置直接應負責任之人免受處分，而處分次要責任之人，顯非法律之所平（請參照行政院環境保護署96年6 月6 日環署廢字第0000000000號函示意見）。

3、依上（一）、（二）所述，足見一般廢棄物之清理，以其發生原因及管領力定其優先清理責任，是建築物拆除後所遺留者，以建築物所有人或管理人負有優先清除責任外，並以行為責任優先於狀態責任，同屬狀態責任，則有直接管領力者，優先於無直接管領力者，而受處罰，觀之高雄高等行政法院93年度訴字第830 號判決要旨至明。

4、查系爭土地經被告稽查結果，其上固堆置有廢木材、廢塑膠、廢家具、廢地毯、電線及垃圾等廢棄物，惟上開木材、塑膠、家具及地毯等，乃原占用人即訴外人李運峰等34人拆除地上建物後，所留置之原建築材料及供生活起居使用之家具用品，姑不問該等物件是否尚有利用之價值，仍屬原始起造人所有（請參照最高法院81年度台上字第2653號判決要旨），僅訴外人李運峰等34人具有處分權利，並非原告或其他共有地主得擅自清理處分，法理至明。退步言之，即令訴外人李運峰等34人已不再利用或使用上開木材、塑膠、家具及地毯等，而得視為廢棄物，惟該等廢棄物仍屬訴外人李運峰等34人拆除占建房屋所遺留之物件，依廢棄物清理法第11條第5 款規定，應由建物原所有人、管理人或使用人負清除之責任，要無疑義。詎被告完全未察系爭土地上堆置之木材、塑膠、家具及地毯等物件，均為單獨之物權客體，原告並無處分清理之權限，以及上開拆屋所遺留之物件，依法應由訴外人李運峰等34人負責清除之責任，即遽處以原告逾期清除罰鍰，即有違背廢棄物清理法第11條第5 款之規定，至為明顯。

5、再退步言之，即令訴外人李運峰等34人拆除占建房屋所留之木材、塑膠、家具及地毯等物件，應連同其他地上堆置之垃圾、電線及家用塑膠，均視為一般廢棄物，惟原告於被告稽查伊始，即以103 年1 月9 日台財產北管字第00000000000 號函請被告及其他共有地主即訴外人陳國豐等5人到場會勘，其會勘情形，一致確認「826 、831 地號土地因遭建物占用，向法院提出拆屋還地，法院並限期占用人於103 年3 月初前拆除完成，營建廢棄物係因占用人自行拆除占用建物後所遺留。」，嗣經被告複查結果，再以103 年8 月13日台財產北管字第00000000000 號及104 年2 月11日台財產北管字第00000000000 號函陳述意見表示： 「826 、831 地號土地上原違占建物拆除後遺留之廢磚瓦，…應由該建物所有人、管理人或使用人負責拆除…」，此亦為被告所明知之事實，惟被告於明知遺留上開廢木材、廢塑膠、廢家具、廢地毯、電線及垃圾等廢棄物之行為人，確為訴外人李運峰等34人之情形下，徒以上開營建廢棄物及一般廢棄物係置放於系爭土地上，即遽認原告有清理之責任，忽視占建房屋之管領力及其行為責任之優先順序，其處分有不適用廢棄物清理法第11條第5 款規定及適用第11條第1 款規定不當之違法，至為灼然。

（五）綜上所陳，原處分及訴願決定違背法令至為明顯，請判決如訴之聲明。

（六）原告並聲明：

1、訴願決定及原處分均撤銷。

2、訴訟費用由被告負擔。

三、被告則答辯:

（一）按廢棄物清理法第11條第1 款規定，一般廢棄物之清除應依土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。同法第50條第1 款規定：「有下列情形之一者，處1,200 元以上6,000 元以下罰鍰。不依第11條第1款至第7 款規定清除一般廢棄物。…」。另依本局處理民眾違反廢棄物清理法（一般廢棄物）案件裁罰基準第2 點規定：「違反本法者，依附表之裁量基準依法裁處。」其罰鍰金額依附表計算方式計算。」暨附表第五項次規定（如下表）：┌──────────────────────────────────┐│ 民眾違反廢棄物清理法裁量額度裁罰準則附表 │├─┬─────┬────┬─────┬──┬──────┬─────┤│項│違反法條 │裁罰法條│違反事實 │違規│罰鍰上、下限│裁罰基準 ││次│ │ │ │情節│（新臺幣） │（新臺幣）│├─┼──┬──┼────┼─────┼──┼──────┼─────┤│五│第11│第1 │第50條 │其他違反廢│ │1,200 元 │1,200元 ││ │條 │、2 │ │棄物清理法│ │-6,000 元 │ ││ │ │、3 │ │第11條規定│ │ │ ││ │ │、4 │ │，且不屬項│ │ │ ││ │ │、7 │ │次一到項次│ │ │ ││ │ │款 │ │四違反事實│ │ │ ││ │ │ │ │之條件 │ │ │ │└─┴──┴──┴────┴─────┴──┴──────┴─────┘

（二）查本件原告於103 年6 月19日發現本市○○區○○段000○000 地號，致空地堆置一般廢棄物（廢木材、廢塑膠、廢家具、廢地毯、電線及垃圾包），遂於103 年6 月20日以北環衛樹字第0000000000號函通知該地號土地管理人，限期其於同年6 月30日前將土地上之廢棄物清理完成。限期屆滿後，被告於同年7 月22日派員前往複查，該土地上之廢棄物，仍未清理完成，此有稽查紀錄影本附卷可稽，撥諸首揭法條規定，被告依法告發處分，洵屬有據。

（三）依原告訴訟理由，答辯分述如下：

1、原告稱依行政院環境保護署102 年9 月11日環署廢字第0000000000號函所示，「……廢棄物清理法第11條第1 款規定，無論是否在指定清除地區內之一般廢棄物，僅需事實上之狀態存在，該土地或建物之管理人、管理人或使用人即負有清除之義務，惟行政機關於違法裁罰時，...行為責任優先於狀態責任，……有直接管領力優先於無直接管領力者；……，行政機關於裁罰時，應行使裁量權，……，即屬裁量濫用之違法……。」。查系爭土地管理人暨原告已多次就地上營建廢棄物等，向原處分機關表示涉訴訟及該廢棄物係占用人（行為責任人）拆除地上物所遺留，應由原占用人自行清除，惟原處分機關......。惟查本局103 年1 月3 日北環衛樹字第0000000000號函及所附照片，證明系爭土地違反廢棄物清理法第11條第1 款規定，為事實上之狀態存在，且具有直接管領力者為土地管理人。系爭土地遭人棄置廢棄物，並非僅限於原地上物拆除所遺留之廢棄物；係因原告未善盡土地維護管理人之責，致系爭土地遭人棄置廢棄物，嚴重影響公共衛生。土地管理人本應對系爭土地善盡管理義務，以維護生活環境品質。本案辦理過程中，被告已考量系爭土地持有者眾，訴訟及環境維護困難的需求，多次展延清理時限，並一再申明系爭土地共有人之清理義務，惟原告不思儘速協同系爭土地共有人研議改善，一再函復系爭土地上廢棄物非其應處理之權責，最終系爭土地之廢棄物仍未清理完成，原告實難免卻違法之責。另原告提及依法務部100 年3 月25日法檢字第0000000000號函示，「……公告限期移除方式，係屬行政行為，……難以片面之公告而逕將他人所有之物視為無主物，……。況且，若可查之占用人，應透過民事途徑請求返還或排除之，若在無法依據情形下，以公告方式逕予處理，……。」，系爭土地上營建廢棄物等，係占用人拆除地上物所遺留，屬有主物，依前述法務部函釋，原告非主管機關並無公權力，無法依公告方式逕予處理，另「被告迄未究明原告是否有逕予清除地上物之期待可能性，逕以原告惟裁罰對象，有違行政程序法第9 條及第10條規定之原則」云云。殊不知，原告違反廢棄物清理法第11條第1 款規定，主因為系爭土地荒廢無人管理，任意遭人棄置廢棄物，影響公共衛生，與地上物拆除所遺留之廢磚塊、廢瓦礫及廢水泥塊等（即營建剩餘土石方）無關，更遑論有主物或無主物，皆是推託之詞。查103 年1 月28日台財產北管字第00000000000 號函送103 年1 月16日會勘結論，原告只需稍許積極作為，清理系爭土地之廢棄物，並做好適當防制措施，善盡土地管理人之責，便無違反廢棄物清理法第11條第1 款之虞，有本局104 年4 月13日複查照片為證，已改善完成，故被告所為裁處並無違背行政程序法第9 條及第10條規定。

2、另原告又稱接獲上開訴願決定後，細繹決定理由，發現其認真用法，與廢棄物清理第11條規定要件不符…云云。惟觀該訴願決定書內容並無原告所指陳之點，應屬誤解，不足採憑。

3、故原告「系爭土地上原違占建物拆除後遺留之廢磚瓦，…應由建物所有人、管理人或使用人負責拆除…」云云。惟查土地所有人或管理人依廢棄物清理法負有清除一般廢棄物，維護其所有土地公共衛生之義務，此一義務不因係由個別之土地共有人所為而免除，原告責成占用人自行清除，仍難影響該違規行為之成立；又拆屋還地之民事訴訟與會勘結論，為私權爭議及所有權人間之協議，尚難據此免除原告清除之義務，是原告上開主張，被告以法定罰鍰最低額對原告予以裁罰，並無不合。

4、按行政院環境保護署（下稱環保署）97年6 月12日環署廢字第0000000000號函釋：「一、本案土地或建築物所有權之共有如違反廢棄物清理法第11條規定之清理義務，其清理義務分別存在於每一位共有人，主管機關本應依廢棄物清理法第50條第1 款規定罰鍰額度對每一位違反清理義務之共有人分別處相同之處罰，並無涉及行政權行使權行使過當問題…」，容有誤解。本案自103 年1 月3 日起便一再要求該土地共同所有人或管理人，清理土地上所棄置之廢棄物，惟始終未完全清理；原告執意認為非其應處理之權責，本局只能於103 年7 月22日再次派員前往稽查，查獲當時該地號土地上仍遺留大量廢棄物，確實未清除完成，影響公共衛生甚矩，依廢棄物清理法第11條第1 款規定，告發各土地所有人或管理人，並無不妥，被告據此告發，洵屬有據。

（四）綜上所述，本件原告之訴為無理由。

（五）被告並聲明：

1、原告之訴駁回。

2、訴訟費用由原告負擔。

四、本件原告為系爭土地之管理人，被告於103 年6 月19日派員巡查，發現系爭土地遭堆置垃圾及營建廢棄物，為維護市容整潔、改善市民居住環境，遂以103 年6 月20日北環衛樹字第0000000000號函，通知至系爭土地之管理人、所有人應於103 年6 月30日前清理。嗣原告於103 年6 月27日以台財產北管字第00000000000 號函申請展期清理，被告乃於103 年7 月3 日以北衛環樹字第0000000000號函同意展延至103 年7 月15日前完成改善。嗣被告以其所屬人員於103 年7 月22日至現場稽查後，認逾期仍未清除完成改善，乃以原告違反廢棄物清理法第11條第1 款規定，爰依同法第50條第1 款規定，以原處分裁處原告l,200 元罰鍰（法定最低罰鍰金額）等情，業為二造所不爭執，且有原告103 年6 月27日台財產北管字第00000000000 號函影本1 紙、被告103 年7 月3 日以北衛環樹字第0000000000號函影本1 紙、原處分影本1 紙、新北市政府環境保護局（103 年7 月22日）稽查紀錄影本1 份〈含照片9 幀〉、土地建物查詢資料影本2 份、被告103 年6 月20日北環衛樹字第0000000000號函影本1 紙、新北市政府環境保護局樹林區清潔隊巡查實況拍照紀錄表1 紙（見訴願卷第31頁、第32頁、第53頁、第82頁至第91頁、第96頁、第97頁）附卷可稽，是此一事實自堪認定；則二造之爭點厥係：於被告所屬人員於103 年6 月19日、103 年7 月22日為稽查時，系爭土地上是否存有應由原告負擔清除義務之一般廢棄物？

五、本院之判斷：

（一）按「本法所稱廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物：由家戶或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物。二、事業廢棄物：

（一）有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。

（二）一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。」、「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣( 市) 環境保護局及鄉( 鎮、市) 公所。」、「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。五、建築物拆除後所遺留者，由原所有人、管理人或使用人清除。」、「有下列情形之一者，處新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第十一條第一款至第七款規定清除一般廢棄物。」、「本法所定行政罰，由執行機關處罰之。」，廢棄物清理法第2 條第1 項、第5 條第1 項、第11條第1 款、第5 款、第50條第1 款、第63條前段分別定有明文；次按干涉行政上之義務人有「行為責任」及「狀態責任」二類。所謂「行為責任」係指因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險之義務；而「狀態責任」則係以對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，科予排除危險、回復安全之義務。至干涉行政上之責任人為何，則應依法律規定之意旨認定之。因土地所有人、管理人、使用人即便非違章行為人，也未同意他人於其管領之土地上傾倒廢棄物，但其既得享土地使用之利益，即應負擔社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任；再按「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」，行政罰法第7 條第2 項亦有明定。

（二）經查：

1、由103 年1 月16日之系爭土之地現場照片（見訴願卷第98頁）以觀，足見現場有堆積一般廢棄物及拆除建築物所留之廢磚塊，而部分一般廢棄物係堆置於拆除建築物所留之廢磚塊上方，另由103 年1 月28日之系爭土地現場照片（見訴願卷第115 頁）加以比對，可知業已清除部分之一般廢棄物；復與前揭103 年6 月19日、103 年7 月22日之系爭土地現場照片加以比較，顯見於系爭土地內前後所棄置之一般廢棄物之樣貌核屬有異，是自難認於被告所屬人員於103 年6 月19日、103 年7 月22日為稽查時，系爭土地上所存有之一般廢棄物均屬建築物拆除後所遺留者。

2、又本件原告所管理之系爭土地上既存有非屬建築物拆除後所遺留之一般廢棄物，則依前揭廢棄物清理法第11條第1款之規定，系爭土地之管理人即負有清除之行政法上義務（狀態責任）無疑，自不因系爭土地容有部分一般廢棄物屬建築物拆除所遺留者（例如：廢墟內之廢家俱、廢磚塊堆中之廢木板）即得一概皆謂應依廢棄物清理法第11條第5 款規定而由該建築物之原所有人、管理人或使用人負責清除，是原告執之而主張「行為責任」優先於「狀態責任」，並質疑原處分之合法性云云，亦非有據。

3、至於依原處分之「違規事實」欄所載一般廢棄物內容，固然存有將拆除建築物所遺留之物仍予列入之疑慮；惟本件所裁處之罰鍰金額已屬法定最低額，且客觀上亦不因之而涉及有無減輕或免除其處罰之事由，故基於訴訟經濟之考量，仍應認尚不影響原處分及訴願決定之合法性，合予敘明。

六、綜上所述，原告起訴所為主張核無足採，被告以原告為系爭土地之管理人，因其上有一般廢棄物未予清除而違反廢棄物清理法第11條第1 款規定，爰依同法第50條第1 款規定，以原處分裁處原告l,200 元罰鍰（法定最低罰鍰金額），揆諸前開規定及說明，應屬適法，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，故無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第98條1 項前段，判決如主文。