臺灣新北地方法院100年度訴字第2380號

臺灣板橋地方法院民事判決　　　　　　 100年度訴字第2380號

原告

張勝雄

被告

石桂榕

上列當事人間請求損害賠償事件，經本院於民國101 年6 月18日言詞辯論終結，判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序事項：

一、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加，但被告同意者；請求之基礎事實同一者；不甚礙被告之防禦及訴訟之終結者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。民事訴訟法第255 條第1 項第1 、2 、7 款、第2 項定有明文。查本件原告起訴時係列「新北市政府社會局」為被告（見本院卷㈠第3 頁）並於同份民國100 年9 月16日民事起訴狀上另列熊碧芳為「承辦人」，後於101 年2 月26日原告另提出民事聲請狀記載「新北市政府」、「曾湘芸承辦人」為被告，嗣又於101 年3月12日本院言詞辯論期日當庭陳明：「我只有要告新北市政府社會局，其餘當庭撤回：於101 年2 月26日我的書狀上所寫的新北市政府、朱立倫、李麗圳、曾湘芸以及100 年9 月16日我在起訴狀上所寫的承辦人熊碧芳等人，均非本件被告。」等語明確在卷（見本院卷㈡第110 頁背面筆錄），基上，足認本件原告起訴之對象僅為「新北市政府社會局」。後原告於101 年4 月12日提出民事聲明狀及民事聲請追加起訴狀上復又記載「朱立倫」、「李麗圳」、「石桂榕」、「曾湘芸」為被告（見本院卷㈣第1 、4 頁），然同日又另提出民事聲請撤回狀陳明「撤回本件關於新北市政府法定代理人朱立倫及新北市政府社會局法定代理人李麗圳等部分之起訴。」（見本院卷㈣第8 頁），並於101 年4 月16日又提出民事聲請追加起訴狀增列「李鴻源」為被告（見本院卷㈣第21頁），末於101 年4 月20日本院言詞辯論期日則改而當庭陳明：「我要撤回對新北市政府社會局之起訴。並追加新北市市長朱立倫、社會局局長李麗圳、老人福利科科長石桂榕為被告。我當庭撤回在書狀上所寫對於曾湘芸（承辦人）起訴的部分。」等語明確在卷（見本院卷㈣第65頁筆錄），而原告撤回對新北市政府社會局起訴部分，業經被告當庭表示同意，與法並無不合；至原告追加朱立倫、李麗圳為被告部分，則均未經被告同意，且經核其請求之基礎事實並不相同，復有礙於被告之防禦及訴訟之終結，揆諸首揭規定，原告此部分所為訴之追加，與法不合，不應准許；另原告追加石桂榕為被告部分，查被告石桂榕於其訴之追加並無異議，且進行本案之言詞辯論，揆諸首揭法條，自應視為同意原告此部分之追加而應予准許。

二、又原告於上開庭期後，另於101 年4 月23日提出民事聲請更正狀，增列「新北市政府」、「新北市政府社會局」、「李鴻源（內政部）」為被告（見本院卷㈣第69、76頁），旋又於101 年5 月26日提出民事陳報狀、101 年6 月8 日提出民事言詞辯論狀，改列「朱立倫」、「李麗圳」、「石桂榕」為被告（見本院卷㈣第87、158 頁），後又於101 年6 月18日本院言詞辯論期日當庭陳明：我後來想一想，覺得我不告朱立倫不行，公務員沒有錢賠償，要告朱立倫他才能有辦法賠償。我的請求權為民法第188 條。程序上則依民事訴訟法第255 條第2 款，我要追加市長朱立倫、局長李麗圳為被告等語在卷（見本院卷㈣第180 頁背面筆錄），是核其此部分追加，為被告所當庭表示不同意，且請求之基礎事實並不相同，復有礙於被告之防禦及訴訟之終結，揆諸首揭規定，原告此部分所為訴之追加，與法不合，不應准許。

貳、實體事項：

一、原告起訴主張：

㈠、緣原告前係馥園設計工程有限公司之負責人，因八八水災，導致生活陷入困境，於98年12月6 日，原告前往新北市政府社會局老人福利科申請送餐服務，當時之承辦人為訴外人熊碧芳（已離職），惟訴外人熊碧芳竟未盡善良管理人之注意義務，將原告之前開申請案轉介給訴外人淡水區關懷弱勢協會（下稱系爭關懷協會）處理，承辦人此種轉介行為，於法無據，因為承辦人既然明知新北市三重區公所之送餐服務一週有14個便當，早上還有送麵包，伊卻將原告轉介到一個一週只有兩個便當，也沒有送麵包之機構，顯見承辦人之處理不當。雖然原告是住在淡水區，但是既然都是屬於新北市政府，怎麼可以待遇不一樣。更何況，系爭關懷協會送餐一段時間後，竟於100 年之歲末圍爐餐會刻意不通知原告到場用餐及領取紅包，經原告檢舉、申訴後，更於100 年2 月18日後終止了對原告的送餐服務。原告主張依老人福利法第18條第7 款規定：「為提高家庭照顧老人之意願及能力，提升老人在社區生活之自主性，直轄市、縣（市）主管機關應自行或結合民間資源提供下列社區式服務：餐飲服務。」，顯見政府有免費供餐予老人之義務，不管該老人是否身體健康，被告不能推說經費不足或原告並非失能老人云云而拒絕免費供餐予原告。另老人福利法第17條第7 款規定：「為協助失能之居家老人得到所需之連續性照顧，直轄市、縣（市）主管機關應自行或結合民間資源提供下列居家式服務：餐飲服務。」，這條才是對失能老人的規定，被告以該條文拒絕原告之送餐服務申請，用錯法條，於法無據。上開轉介行為，嚴重侵害原告的權益，而轉介的函文最後是身為老人福利科科長之被告決行的，被告故意違背法令轉介原告送餐服務之申請，顯係違背其公務員應執行之職務，損害原告之權益，故被告應依民法第186 條第1 項前段對原告負侵權行為損害賠償責任，並賠償原告精神慰撫金新臺幣（下同）300萬元等語。

㈡、聲明：被告應賠償原告300 萬元（見本院卷㈡第110 頁背面筆錄）。

二、被告則答辯以：

㈠、新北市政府是在99年12月25日才進行改制的，改制之前，三重市公所擁有自己的經費，所以送餐服務的福利較好，而當時的淡水鎮根本沒有經費，所以並沒有公家的送餐服務，只能藉由私人機構之淡水區關懷弱勢協會、結合民間資源盡量做好送餐服務之福利措施，因此會產生改制後雖均屬新北市政府，但各區福利內容仍有不同之情形，這是礙於財政經費有限，短時間內各區狀況仍不免會有不同。而原告住居所在淡水區，被告依實際情形轉介至鄰近其住居所之系爭關懷協會，如此方能就近送餐，並無任何不法或不當。由於淡水鎮根本沒有編列送餐服務的經費，所以根本沒有提供送餐服務，因此所有的類似申請案件，被告都是一律轉介給系爭關懷協會，並沒有特定的內規或依據。何況，原告於98年12月6日申請送餐服務，被告轉介後，被告旋即於98年12月11日函請系爭關懷協會協助關懷訪視原告，也有建議原告可去申請老人生活津貼，原告因此還獲得津貼補助，後來系爭關懷協會也有決定從99年1 月1 日起每週供餐兩次予原告，一直送到100 年2 月間，當時因100 年1 月29日之歲末圍爐餐會，原告未獲邀請，便多次檢舉系爭關懷協會，系爭關懷協會才會於100 年2 月18日決定終止對原告的送餐服務。

㈡、系爭關懷協會是純粹的私人機構、民間資源，並無任何公家經費，亦未受市政府指示行政或委託辦理任何公共事務，故系爭關懷協會是否准予或終止送餐服務，新北市政府均無權過問。之前系爭關懷協會會准予給原告送餐一年許，那是系爭關懷協會自行決定，與被告無關，亦與所謂法律規定的要件無關，因為該協會是私人團體。另外，至100 年年底後，淡水區才有了公家經費的送餐服務，但依據內政部97年1 月25日頒佈的「失能老人接受長期照顧服務補助辦法」第2、3條規定以及100 年新北市政府社會局依據該內政部法規所自行訂定的自治規則（實施計畫），免費的送餐服務僅限於失智、失能之老人才能申請，因目前經費不足，尚未開放讓不具失智、失能狀況之老人申請免費的送餐服務，故原告目前根本並不符合申請免費送餐服務之資格。老人福利法第18條是針對一般老人所為規定，政府可以結合民間資源或自行辦理，至於第17條則是針對失能老人的送餐服務做規定。但老人福利法第18條是視政府的財政狀況或民間捐款辦理，並不是一定會有的福利措施。

㈢、侵權行為損害賠償應以實際上受有損害為成立要件，倘無損害，即不發生賠償問題，且損害與結果間需具有因果關係，本件被告並無任何故意或過失不法行為，或違背職務之行為，也有轉達原告請求送餐服務之申請，原告應無任何權利受到損害。何況，原告並未舉證證明其有受到精神損害高達300 萬元之情，亦未舉證證明被告有何故意過失行為。原告之訴，顯無理由等語。

㈣、聲明：請求駁回原告之訴。

三、本院得心證之理由：

㈠、按關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。此有司法院釋字第443 號解釋理由可資參照。依上揭釋字第443 號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間（最高行政法院99年度判字第194 號判決意旨參照）。次按老人福利法第1 條規定，制定該法係為維護老人尊嚴與健康，安定老人生活，保障老人權益，增進老人福利；關於各級政府老人福利之經費來源則為：按年編列之老人福利預算。會福利基金。私人或團體捐贈。其他收入，此觀同法第6 條規定亦明，由此可知，關於老人福利之措施及內容，自屬給付行政措施殆無疑義。從而，政府機關對於老人福利法中規定之各項福利措施是否執行、如何執行、給予福利之程度如何等項，自應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，並酌量當時之社會經濟狀況、政府財政收支情形，予以妥適評估後執行，就此應有行政機關整體性考量之自由形成空間，尚難遽謂一經人民申請，行政機關即有全數給予福利措施之必然，故本件原告主張依老人福利法第18條第7 款規定，新北市政府有免費供餐飲予老人之義務，對於原告之申請，被告不得拒絕或轉介云云，尚非有據。被告抗辯因政府經費有限，並依據內政部97年1 月25日頒佈的「失能老人接受長期照顧服務補助辦法」第2 、3 條規定以及100年度新北市政府補助民間單位辦理失能長者營養餐飲服務實施計畫，新北市政府免費的送餐服務僅限於失智、失能老人才能申請，目前尚未開放讓未失智失能老人申請免費的送餐服務乙節，揆諸首揭最高行政法院判決，則尚難認係違法之給付行政措施。次查，被告另抗辯99年12月25日新北市政府改制前，因各區鎮經費不同且不足，當時淡水鎮根本沒有經費，故所有的類似申請案件，都是一律轉介給系爭關懷協會等語，本院審酌原告目前之住居所確實位在新北市淡水區，原告既係申請免費之送餐服務，依理自需就近發送，從而，本件被告轉介原告之申請案至系爭淡水區關懷弱勢協會，亦與情理無違。原告另主張就其申請送餐服務案，被告依法不得轉介云云，然按觀諸老人福利法第17、18條皆有明文規定，直轄市、縣（市）主管機關除自行辦理福利事項外，亦得結合民間資源辦理，由此足徵被告轉介之舉，尚難逕謂為故意違背職務之行為。

㈡、又按「公務員因故意違背對於第三人應執行之職務，致第三人受損害者，負賠償責任。其因過失者，以被害人不能依他項方法受賠償時為限，負其責任。前項情形，如被害人得依法律上之救濟方法，除去其損害，而因故意或過失不為之者，公務員不負賠償責任。」民法第186 條固有明文。惟按民法第186 條第2 項所謂法律上之救濟方法，不以法律明文規定之救濟方法為限，又同法第186 條第1 項所謂第三人之權利，係指私法上之權利而言，不包括公法上之權利在內（最高法院71年度台再字第55號判決意旨參照）。末按當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，民事訴訟法第277 條前段定有明文。又民事訴訟如係由原告主張權利者，應先由原告負舉證之責，若原告先不能舉證，以證實自己主張之事實為真實，則被告就其抗辯事實即令不能舉證，或其所舉證據尚有疵累，亦應駁回原告之請求，最高法院17年上字第917 號判例意旨可資參照。查本件原告不論是依據老人福利法第18條或內政部97年1 月25日頒佈的「失能老人接受長期照顧服務補助辦法」或「100 年度新北市政府補助民間單位辦理失能長者營養餐飲服務實施計畫」而向新北市政府社會局老人福利科申請送餐服務，核均屬原告公法上之權利，並非私法上之權利，揆諸首揭說明，自與民法第186 條第1 項規定之要件不合。此外，原告復未舉證證明被告有何故意違背職務之行為，基上，原告依據民法第186 條第1 項前段之規定，請求被告賠償，恐非適法。

四、綜上所述，原告主張被告故意違背應執行之職務，侵害原告申請送餐服務之權益，而依民法第186 條第1 項前段規定，請求被告賠償精神慰撫金300 萬元，為無理由，應予駁回。

五、本件判決事證基礎已臻明確，兩造其餘主張、陳述及所提證據暨攻擊、防禦方法，經本院審酌後，認與判決結果均無影響，爰不一一論述，併予敘明。

六、結論：原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。