臺中高等行政法院判決

101年5月10日辯論終結

原告

經濟部加工出口區管理處臺中分處

代表人

黃文宗

訴訟代理人

李育錚 律師

訴訟代理人

林志鍵 律師

被告

臺中市政府

代表人

胡志強

訴訟代理人

張訓嘉 律師

　張世昌

上列當事人間因土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國100年10月7日環署法字第1000049055號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告為經濟部臺中加工出口區之管理單位，前經被告所屬環境保護局執行「臺中市舊社里及鄰近地區地下水含氯有機物調查與應變工作計畫」（以下簡稱調查與應變工作計畫），調查結果於99年8月11日測得加工出口區區內監測井MW-2之三氯乙烯為0.0712毫克/公升（mg/L）、監測井MW-3之三氯乙烯為0.155毫克/公升（mg/L）、四氯乙烯為0.0553毫克/公升（mg/L）、99年9月21日測得監測井MW-3之三氯乙烯為0.114毫克/公升（mg/L）、四氯乙烯為0.073毫克/公升（mg/L），均超過第二類地下水污染管制標準【三氯乙烯－0.050毫克/公升（mg/L）、四氯乙烯－0.050毫克/公升（mg/L）】，被告乃依土壤及地下水污染整治法（以下簡稱土污法）第12條規定，於100年5月17日以府授環水字第1000086826號函附100年5月10日府授環水字第1000067417號公告臺中市○○區○區段第0216-0000、000000000地號等2筆土地為地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。原告不服，提起訴願遭決定駁回，而提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠按土污法第12條第1、2項規定，各主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址進行查證後，發現土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準，且土壤污染或地下水污染來源明確者，始得依據土污法第12條第2項公告為控制場址；若污染來源不明，則依據土污法第27條第1項公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，而非將其公告為控制場址。

㈡本件被告之系爭處分，係依據調查與應變工作計畫報告內容認定本件之污染源來自臺中加工出口區內作為處分之基礎，進而依土污法第12條第2項以系爭處分公告系爭場址為控制場址。被告並以100年5月12日中市環水字第1000029549號函所附之「臺中市潭子區及北屯區地下水受含氯有機溶劑污染源認定資料」認定之。以下以污染源認定資料為基礎說明被告認定臺中加工出口區為污染源之謬誤。

⒈綜觀污染源認定資料之內容係依下述之理由認定：⑴臺中加工出口區北測上游並無污染源；⑵依據各監測井檢測之數值，含氯烯類物質濃度之趨勢為臺中加工出口區南側往下游遞減；及⑶監測井在豐水期時氯烯類之含量升高，顯示臺中加工出口區井點上層土壤中存有氯烯類之純相或殘留相，經大量降雨或雨水逕流而逐漸淋溶至地下水中。

⒉惟查，依據臺中加工出口區北側周界之PW-43及PW-44之抽水井檢測結果、被告之調查結果以及臺中加工出口區北側周圍之工廠設置及水流分布之情形，均已測得含氯有機物，顯然無法完全排除來自加工區北側上游污染源之情形，同時被告所屬環保局「臺中市潭子區、北屯區地下水含氯有機物調查及查證工作計畫」投標須知第五條「計畫執行數量表」以觀，其計畫之項目包含「進行工廠含氯有機物使用情形調查60場」、「監測井地下水採樣48組」，可知被告所屬環保局亦已合理懷疑臺中加工出口區外圍工廠以及上游可能具有污染之來源，始透過上開計劃進行進一步之調查及查證，顯見被告目前並無法排除有臺中加工出口區外圍工廠以及上游污染來源之可能，自亦無法確認臺中加工出口區即為本件之污染源。另觀臺中加工出口區周圍水流之情形，有牛稠分流以暗溝方式流經臺中加工出口區東北側周界至東南側周界，及四張犁支流沿臺中加工出口區北側周及西側周界沿線環繞，上開牛稠分流及四張犁支流均可能匯集多處臺中加工出口區北側外圍工廠所排放廢水而流經臺中加工出口區。污染源認定資料僅以BMW-10一座背景監測井之檢測結果即排除本件有來自於臺中加工出口區北側上游污染源之可能，實有粗率速斷之違誤。

⒊含氯烯類物質濃度之趨勢並非均呈現臺中加工出口區南側往下游遞減，且影響氯烯類物質濃度含量之因素眾多，臺中加工出口區周圍污染源情況亦甚為複雜，在未釐清確認相關因素之前，實難斷定臺中加工出口區即為本件之污染源。

⒋末查，豐水期氯烯類含量升高之事實，並無法證明臺中加工出口區土壤含水層存有氯烯類物質之事，且本件實缺乏直接證據及合理之間接分析以確定臺中加工出口區即為污染源。

㈢「臺中加工出口區地球物理-地電阻探測調查結果報告」（以下簡稱「地電阻報告」）僅係間接性之地下環境探測，被告仍應進一步進行直接性之採樣及查證始得確認污染之來源，又訴願決定亦係以上開調查與應變工作計畫報告之結論及地電阻報告認定臺中加工出口區為本件污染來源而維持系爭處分。

㈣依據被告99年1月至99年9月於臺中加工區之採樣分析，污染濃度多呈現上下震盪趨勢。於是可知臺中加工出口區之污染濃度多在管制值上下變化，與臺中加工出口區外圍污染情形相似，並未發現臺中加工出口區內有污染源持續溶解或污染團持續逼近之情形，實難以認定臺中加工出口區確為本件污染之來源。

㈤臺中加工區周圍地區可能產生污染之來源眾多，地下水抽取之情形亦甚為普遍，導致污染分佈情形相當複雜。原告於「目的事業主管機關檢測土壤及地下水備查作業辦法」公告前即已自行檢測及設置監測井（MW-2、MW-3）並主動誠實提報污染實況，未料被告卻在未進一步以客觀科學之調查方法取得直接或合理推論之間接證據以具體確認污染來源前，僅透過少數民井或監測井所檢測之數據即驟下臺中加工出口區為污染源之結論，已屬輕率，且其認定臺中加工出口區為污染源之說明亦有上述之謬誤。又地電阻報告僅係間接性之探測，被告負有進一步進行直接性之採樣與查證之義務，然被告從未提出相關之直接性證據以證明污染源來自於臺中加工出口區。被告據其認定為公告臺中加工出口區為控制場址之系爭處分，不僅限制原告從事公告列管之行為；且臺中加工出口區受公告為控制場址，將導致各方可能將舊社里及鄰近地區之污染皆歸咎於原告，使原告須面臨龐大之壓力。更甚者，在未有足夠事證下，即逕認臺中加工出口區為污染源，由原告承擔污染結果之相關責任，未詳加追究污染行為人或污染責任人之責任而使渠等無須負擔應負之責，有失公平。

㈥依據土污法第12條第1、2項、第27條第1項及同法施行細則第8條規定，主管機關處理土壤及地下水污染之事件時，主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址進行查證後，若尚有未能確認污染來源，此時僅能依土污法第27條第1項規定公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，而不得逕依土污法第12條第2項公告控制場址。本件疑似因工業所造成之土壤及地下水污染之情形中，主管機關若未能具體確認造成污染來源之工廠，僅得依土污法第27條第1項規定公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項；僅於主管機關自始即能具體確認造成污染來源之工廠時，或主管機關於依土污法第27條第1項規定公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項後進行進一步之調查而能具體確認造成污染來源之工廠時，主管機關始得依土污法第12條第2項公告該工廠所坐落之土地為污染控制場址。系爭土地係臺中加○○○區○○道路用地，其上並無任何工廠設施，根本不可能有任何產生污染物質之情事，被告身為主管機關，理應進一步詳加調查污染來源究竟為臺中加工出口區外或臺中加工出口區內何一工廠所致，待釐清後始能依土污法第12條第2項公告該等工廠所坐落之土地為污染控制場址。

㈦被告主張系爭場址經檢驗確有三氯乙烯、四氯乙烯污染超標之情事即屬污染來源明確之解釋，土污法第12條第2項與第27條第1項區分「污染來源是否明確」而異其處理方式之規定將無任何實益，土污法第27條之規定亦將形同具文：按主管機關是否得依土污法第12條第2項規定公告控制場址，抑或僅得依土污法第27條第1項規定公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，關鍵之前提要件在於「污染來源是否明確」；而所謂「污染來源明確」，應係指依相關查證或調查之結果，可判斷或確認造成地下水污染之物質其來源確實存在於特定場址中。蓋因必須確認污染物質之來源確實存在於該場址，則公告其為控制場址並進行相關控制污染之措施，始能真正達到「控制」污染之目的；若污染物質之來源並非存在於該場址，縱公告其為控制場址並進行相關控制污染之措施，然因污染來源位於他處，仍將持續造成污染之情形，並無法達成控制污染之效果。此即土污法之所以區別「污染來源是否明確」之情形，而分別規定第12條第2項「公告控制場址」及第27條第1項「公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項」兩者不同處理方式之原因。被告辯稱系爭場址經檢驗確有三氯乙烯、四氯乙烯污染超標之事，即可認屬污染來源明確之情形，其邏輯無非為「只要發現地下水有超標之污染物質，即屬污染來源明確」；然所謂「地下水污染」，即係指地下水含有超過標準之污染物質，若依被告之邏輯，豈非所有發現有地下水污染之事件皆屬污染來源明確之情形？如此一來，土污法第27條豈有適用之餘地？豈非形同具文？立法上又何須區分污染來源明確與否而有第12條及第27條之不同規定？被告之主張顯不合理。又原告所主張者，係指被告必須能證明系爭場址確實為持續造成污染之來源，始得依土污法第12條第2項公告為控制場址，而在工業污染之情形中，通常即為必須能確認系爭場址上確實存在有會持續產生污染物質之工廠或設施等；至於實際從事或造成污染行為之污染行為人為何，則屬另外需經調查釐清法律責任之事項，並非必須釐清應負最終責任之污染行為人為何後始得公告為控制場址。被告謂原告之意為須待污染行為人釐清後始得公告為控制場址云云，實屬誤解。

㈧被告應具體舉證證明系爭場址上確有使用三氯乙烯等氯烯類物質，且本件地下水污染之來源亦確實為系爭場址上所使用之三氯乙烯等氯烯類物質所致，始得認定系爭場址確為污染來源而公告其為控制場址：被告於101年2月8日現場勘驗時謂「臺中市議會第1屆第5次臨時會水湳經貿園區、漢翔公司、潭子加工公司、北屯區等地下水污染現況及改善情形專案補充報告」第14頁指出原告園區內保勝光學於91年至98年間使用三氯乙烯總量計176公噸，可見園區使用造成污染應無疑義云云。惟查，對於如三氯乙烯等有毒化學物質之管控，係屬環保主管機關之職責，任何廠商輸入、使用、貯存以及廢棄此類有毒化學物質前，皆須先向環保主管機關申請取得許可、登記或申請取得核可後，始得依相關規定運作之，環保主管機關則應保存相關之文件或紀錄。故被告若主張原告園區內保勝光學之工廠有使用三氯乙烯等氯烯類物質之情形，自應具體提出相關之文件或紀錄等以實其說，合先敘明。縱若保勝光學於91年至98年間有使用三氯乙烯總量計176公噸之情形，惟被告身為主管機關，對於本件污染之來源，自應負調查及舉證之責，故被告應舉證證明系爭場址上確有使用三氯乙烯等氯烯類物質，且本件地下水污染之來源亦確實為系爭場址上所使用之三氯乙烯等氯烯類物質所致，始得認定系爭場址確為污染來源而公告其為控制場址。保勝光學之工廠若確有於91年至98年間輸入、使用、貯存以及廢棄三氯乙烯等之情形，其運作自係已向環保主管機關申請取得許可、登記或申請取得核可，並由環保主管機關負責監督管理之。然保勝光學之工廠運作三氯乙烯之過程是否有違法輸入、使用、貯存或廢棄等進而導致任何污染？又觀原告園區內廠商之地理位置，位於系爭場址上之MW-2及MW-3監測井於園區內之周圍並無任何使用三氯乙烯等氯烯類物質之工廠，而保勝光學之工廠距離系爭場址與MW-2及MW-3監測井至少已有三條道路以上之遙，則保勝光學之工廠使用三氯乙烯與被告認定系爭場址為持續造成污染來源之關連性為何？又保勝光學至遲自99年起即已停止使用三氯乙烯，此亦為被告所自承，且原告園區內之其他廠商自99年起亦已無使用三氯乙烯等氯烯類物質之情形。然被告所主張者係91年至98年保勝光學有使用三氯乙烯之情形，而本件係於原告園區內之所有廠商皆停止使用三氯乙烯等氯烯類物質後，於99年8月在MW-2及MW-3監測井始檢驗出超標之三氯乙烯等氯烯類物質。則保勝光學之工廠於98年以前使用三氯乙烯與被告認定系爭場址於99年間成為持續造成污染之污染來源之關連性為何？上開事項皆應由被告具體舉證證明之。然被告未盡其調查舉證之責，僅謂保勝光學之工廠於91年至98年間有使用三氯乙烯之事，卻未能指出保勝光學之工廠有何違法使用導致本件污染之處，又率爾以距離保勝光學之工廠停止使用三氯乙烯後有相當時日之檢測結果，斷定保勝光學之工廠於其製程中所使用之三氯乙烯即為本件污染物質之來源，更何況，退萬步言，縱認保勝光學之工廠於其製程中所使用之三氯乙烯確為本件污染物質之來源，則如前所述，被告理應公告保勝光學工廠所在地號之土地為控制場址，始能真正達成控制污染之目的及效果，至於系爭場址縱有三氯乙烯、四氯乙烯污染超標情事，亦僅應公告劃定為地下水受污染使用限制地區，是以被告所為原處分自難謂無違誤之情事。

㈨事實上，相關事證已顯示本件之污染來源無法排除來自於原告園區外之可能，且根據原告園區內歷次採樣之數值變化，亦未發現有污染源持續溶解或污染團持續逼近之情形，實難遽以確認系爭場址即為本件之污染來源：查，原告於MW-2及MW-3監測井檢測出超標之氯烯類物質後，已於原告園區內新設五座監測井，其中一座監測井MW-8係設置於原告園區東北側周界處。原告於100年8月5日針對MW-8監測井進行採樣分析時，測得含有三氯乙烯及其相關降解產物，故實無法排除確有來自原告園區以外北方之污染來源。又觀緊鄰MW-2及MW-3監測井南側位於原告園區以外有多家金屬製品、機械設備製造之工廠，渠等於製程中皆可能使用含氯之有機溶劑，故MW-2及MW-3監測井檢測出超標之氯烯類物質，亦無法排除係來自於原告園區外該等工廠之污染所致。另衡諸MW-2及MW-3監測井之歷次採樣分析，污染濃度多在管制值上下變化，並未發現有污染源持續溶解或污染團持續逼近之情形。再再顯示本件之污染來源相當複雜，且有相當之可能係來自於原告園區以外之工廠所致，尚難遽認原告園區內之工廠即為本件污染之來源，應屬污染來源不明之情形，被告自不得逕依土污法第12條第2項公告原告園區內之系爭場址為控制場址。

㈩依據土污法之規範，主管機關於發現場址地下水污染物濃度達地下水污染管制標準時，即可依土污法第15條採取應變必要措施以減輕污染危害或避免污染擴大；而場址一經公告為控制場址或整治場址，該場址之土地使用人、管理人或所有人即成為「污染土地關係人」，必須承擔相關之法律責任及義務，而嚴重影響其權益；是以，主管機關於公告控制場址或整治場址前，自應善盡調查及舉證之責任，嚴格審核是否符合該等處分之要件，否則無異於強加人民法律上所無之義務：依土污法第12條第1、2及3項、第15條第1項、第27條第1項之規定，說明相關污染場址之判定如下：當各級主管機關依土污法第12條第1項規定進行場址查證時，若發現場址地下水污染物濃度達地下水污染管制標準：1.若污染來源明確時，地方主管機關應公告該場址為控制場址，若經初步評估後認定該場址有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，應報請中央主管機關審核後，由中央主管機關公告為整治場址；2.若污染來源不明確者，地方主管機關應公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項。然不論係依第12條公告為控制場址或整治場址，或依第27條公告使用限制地區及限制事項，主管機關皆得依據土污法第15條採取應變必要措施以減輕污染危害或避免污染擴大。但若係公告為控制場址或整治場址，於污染行為人或潛在污染責任人不明時，污染土地關係人（即公告為控制場址或整治場址時，非屬污染行為人之土地使用人、管理人或所有人）即可能需依土污法第13條或第14條負有相關之控制或整治責任，縱事後污染土地關係人並非不得向污染行為人或潛在污染責任人求償，然此時相關法律責任及義務之風險實已轉嫁由污染土地關係人承擔，因而嚴重影響其權益。是以，主管機關於發現場址地下水污染物濃度達地下水污染管制標準時，即可依土污法第15條採取應變必要措施以減輕污染危害或避免污染擴大，然而一旦公告為控制場址或整治場址時將對於該場址之土地使用人、管理或所有人課以相當之法律責任及義務，故於公告為控制場址或整治場址前，主管機關自應善盡調查及舉證之責任，嚴格審核是否符合該等處分之要件，否則無異於主管機關推卸責任之便宜行事，強加人民法律上所無之義務。依據土污法施行細則第8條之規定，被告必須舉證證明系爭場址確實存在產生地下水污染物之「來源物質」或確實為產生地下水污染物之「來源位置」，始得認定系爭場址即為造成其他場址發現地下水污染現象之「污染來源」，而有別於其他場址僅需公告為地下水受污染使用限制地區，必須進一步將系爭場址依土污法第12條第2項公告為控制場址：按依土污法第12條公告為控制場址或依土污法第27條公告為使用限制地區，其前提皆為主管機關查證後，發現地下水污染物濃度達地下水污染管制標準，亦即確認於該場址有特定之污染物超出管制標準後，再視是否屬於「污染來源明確」之情形，而進一步依土污法第12條公告為控制場址，或者僅需依第27條公告為使用限制地區，而異其處理，已如前述。而所謂「污染來源明確」，依據土污法施行細則第8條之規定為：「本法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。」亦即必須得以判斷或確認於該場址存在有一特定物質，而該物質會持續產生或溶解出地下水污染物，始得認為該物質係產生地下水污染物之「來源物質」；或者雖未能發現產生地下水污染物之來源物質，但至少得以判斷或確認於其他場址發現之地下水污染物係從該場址透過地下水流動而產生，始得認為該位置為產生地下水污染物之「來源位置」。在本件中，被告僅證明MW-2及MW-3監測井曾經（並非持續）檢測出超過管制標準之地下水污染物，惟證明曾經檢測出超標之地下水污染物，僅符合土污法第12條及第27條「發現地下水污染物濃度達地下水污染管制標準」之共同前提要件；被告至今仍未能舉證證明系爭場址上存在有何特定物質，且該物質會持續產生或溶解出地下水污染物，而得視為產生地下水污染物之來源物質；亦未能舉證證明其他場址發現之地下水污染物係從系爭場址透過地下水流動而產生，而得視為產生地下水污染物之來源位置等事，要難遽認本件即屬污染來源明確而得公告系爭場址為控制場址之情形。被告雖屢屢辯稱土污法施行細則第8條之定義，僅以地下水污染之物質或位置等資訊得以判斷或確認者，即為已足云云。惟依據下列之理由，被告之主張顯不可採：1、查土污法施行細則第8條之文字為「可判斷或確認『造成』『地下水污染』之『物質』或『位置』等資訊」，其規範重點在於必須要能判斷或確認「造成」地下水污染之特定物質或位置，簡言之，地下水污染僅為客觀之結果，必須進一步判斷或確認其發生原因加以控制，已如前述；並非如被告之主張「以地下水受污染之物質或位置等資訊得以判斷或確認者即為已足」。被告之主張顯係曲解法規文字，將「產生地下水污染物之特定物質」或「造成污染物質之位置」混淆等同為「地下水污染物」或「受污染之位置」，解釋上與土污法施行細則第8條之文義顯有未合。2、再者，土污法之所以區別「污染來源是否明確」之情形，而分別規定第12條第2項「公告控制場址」及第27條第1項「公告劃定地下水受污染使用限制地區」之處理方式，係因必須確認產生地下水污染物之來源確實存在於該場址，公告其為控制場址並進行相關控制污染之措施，始能真正達到「控制」污染之目的；若地下水污染物之來源並非存在於該場址，縱公告其為控制場址並進行相關控制污染之措施，然因污染來源位於他處，仍將持續造成污染之情形，並無法達成控制污染之效果。被告所謂僅需確認地下水污染物及其所在位置即屬污染來源明確之解釋，顯與土污法相關之規範目的相悖。3、且依據被告之解釋，系爭場址經檢驗確有三氯乙烯、四氯乙烯污染超標之事，即可認屬污染來源明確之情形，其邏輯無非為「只要發現地下水有超標之污染物，即屬污染來源明確」；然「場址地下水污染物濃度達地下水污染管制標準」係土污法第12條及第27條共同之前提要件，所謂「地下水污染」，即係指地下水含有超過管制標準之污染物，若依被告之邏輯，豈非所有發現有地下水污染超標之事件皆屬污染來源明確之情形而應逕依土污法第12條公告為控制場址？如此一來，土污法第27條豈有適用之餘地？豈非形同具文？立法上又何須區分污染來源明確與否而分別適用第12條及第27條之不同規定？被告之主張顯不合理。此觀諸環保主管機關實務上於許多地下水污染之案例中，雖已確認地下水污染物及其所在位置，但並非如被告之主張逕依土污法第12條公告為控制場址，而係依土污法第27條公告為使用限制地區，益可證之。縱認土污法施行細則第8條應如被告所主張者以為解釋（惟原告否認之），然依據上開之理由，若土污法施行細則第8條之定義確為只要能判斷或確認「地下水污染物及其所在位置」，而毋庸判斷或確認「造成地下水污染之來源物質或來源位置」，即屬「污染來源明確」之情形，則其規定不僅於文義解釋上脫溢母法即土污法所定「污染『來源』明確」之字義範圍，目的解釋上亦已悖離母法即土污法將明確屬於污染來源之場址有別於一般使用限制地區而進一步公告為控制場址進行控制始有意義及效果之規範目的，甚且於體系解釋上將造成母法即土污法第27條遭架空而形同具文之弊，再再皆與母法即土污法有所牴觸，應認違反法律保留原則而為無效。至被告雖主張原告關於污染來源之解釋已涉及「污染行為人」認定之問題，對於土污法施行細則第8條之定義有所誤解云云，然事實上原告所主張者，係指被告必須能舉證證明系爭場址確實存在有產生地下水污染物之「來源物質」或確實為產生地下水污染物之「來源位置」，始得認定系爭場址確為造成地下水污染之來源而依土污法第12條第2項公告為控制場址；至於實際從事或造成污染行為之污染行為人為何，則屬另外需經調查釐清法律責任之事項，原告並非主張必須釐清應負最終法律責任之污染行為人為何後始得公告為控制場址。被告謂原告之意為須待污染行為人釐清後始得公告為控制場址云云，實屬誤解。原告園區附近地區污染來源確實相當複雜，亦無法排除係由牛稠分流及四張犁支流帶來原告園區外北側地區污染之可能：被告主張地表水下滲速度相當緩慢，每日下滲速度約僅0.1至10公分，以潭子地區地下含水層深達70、80公尺而言，牛稠分流及四張犁支流地表排水下滲導致地下水受到污染之機會根本幾無可能。又倘若污染真係透過牛稠分流及四張犁支流從北側帶往南側，則污染濃度最大值應係在加工出口區以南、潭秀國中及潭子運動公園處，然檢驗結果卻係加工區內南側之MW-2及MW-3兩口井之污染濃度最高，位於加工區下游之潭秀國中、潭子運動公園污染濃度皆低於加工出口區內，由此可顯示污染應係來自加工區內云云。惟查，依據「臺灣地區地下水觀測井網整體計畫」於原告園區鄰近地區之兩處地質鑽探資料（鑽至150公尺）顯示，除地表下0至2或3公尺屬於坋土質砂，其下均為滲透性良好的礫石為主，若有地表水或降雨之助等（含牛稠分流、四張犁支流甚或廢污水等），在不完整或破損之鋪面下造成之入滲水均容易受重力影響而往下移動，被告所謂入滲水下滲速度約僅0.1至10公分實無所據。又原告園區附近地區自80、90年起即開始有使用氯烯類物質之情形，即使保守評估入滲速度僅有極其緩慢之每日2公分，80、90年起至今已有10至20年，入滲深度已達約73至146公尺，被告所謂牛稠分流及四張犁支流地表排水下滲幾無可能導致地下水受到污染，亦屬無稽。又被告指稱係因原告園區內工廠使用氯烯類物質造成本件之污染，然一般工廠於相關製程中可能處理到含有氯烯類物質之處均係位在地表附近（如廢水處理設施或收集容器等）；若如被告所謂地表排水幾無入滲地下水之可能，為何被告一方面表示牛稠分流及四張犁支流之地表排水幾乎不可能滲入地下水，但另一方面卻又主張原告園區內之工廠於地表之排水可能滲入地下水造成污染？被告說法明顯矛盾，亦可證其所謂牛稠分流及四張犁支流地表排水不可能下滲導致地下水污染之不可採。再者，被告以倘若污染真係透過牛稠分流及四張犁支流從北側帶往南側，則污染濃度最大值應係在原告園區以南、潭秀國中及潭子運動公園處，然檢驗結果卻係原告園區南側之MW-2及MW-3監測井污染濃度最高往南遞減，而否認牛稠分流及四張犁支流可能帶來污染之可能性。惟觀原告原證8於99年5月針對MW-2及MW-3監測井之檢測結果，確實顯示在原告園區以南、潭秀國中及潭子運動公園處測得濃度之最大值，並非皆呈現原告園區南側之MW-2及MW-3監測井污染濃度最高往南遞減之情形。是以，原告園區附近地區污染來源確實相當複雜，亦無法排除係由牛稠分流及四張犁支流帶來原告園區外北側地區污染之可能。因此，在未進一步具體查證之前，實難逕謂原告園區之系爭場址即為污染來源。一般非依監測井設置規範所設置之抽水井，其檢測數據僅能作為評估附近區域是否發生污染情形之參考，絕對不宜與上下游之其他抽水井進行比對而作為推論污染來源之依據：被告辯稱PW-43及PW-44抽水井所採得三氯乙烯及四氯乙烯之含量遠低於管制標準0.05 mg/L，與MW-2及MW-3監測井所測得之三氯乙烯及四氯乙烯污染之濃度相比甚微，原告園區東北側測出地下水含有三氯乙烯之兩家廠商其污染含量亦十分輕微，故不可能為污染之來源。PW-43及PW-44抽水井之所以測得三氯乙烯及四氯乙烯污染，不排除係因原告園區內過度抽取地下水，導致地下水水流產生逆流而影響監測結果云云。惟查，環保署針對監測井之設置制定有「地下水水質監測井設置規範」，符合該規範設置之監測井所取得之水樣，其檢測結果始具有代表性。至於一般之抽水井，由於在抽水泵浦汲水過程時污染物會大量稀釋與揮發，或抽取出之地下水靜置於水塔中其所含之有機物亦容易揮發逸散；加諸一般抽水井之井管半徑或井篩長度比起地下水水質監測井更大或更深（因抽水井之目的為取得「足夠水量」使用，故井篩口徑通常較大也必須涵蓋大範圍之含水層厚度；反之，監測井之目的為取得「代表性水樣」，井篩口徑通常較小也僅涵蓋特定含水層之範圍），因此一般抽水井中所含之污染物濃度也極容易與其他乾淨之地下水混合而稀釋（詳言之，即使在不考慮任何揮發逸散作用之情形下，同樣井篩長度之抽水井相較於監測井，稀釋倍數將與兩者口徑相除之平方成正比，例如口徑8吋之抽水井其水樣所測得之濃度可能會比口徑2吋監測井其水樣所測得之濃度稀釋至少16倍）。因此即使抽水井鄰近於污染區域，其水樣所測得之污染濃度經常會有極大之濃度變異甚或難以偵測出污染物，因此一般抽水井其水樣之污染濃度原則上僅能用於評估附近區域是否發生污染之情形，絕對不宜與上下游之其他水井作濃度梯度高低之比對（蓋因不同水井其濃度揮發、逸散及混合稀釋之程度均不相同，或者水井之大小與抽水之深度亦可能差距甚遠）。此乃調查地下水污染之基本常識，被告實無法諉為不知，故其上開主張顯係混淆視聽之說詞。且承上所述，因一般抽水井水樣所測出之污染濃度往往較低，故只要測出有污染物之含量，即使輕微，均不能忽視其附近區域之地下水可能已遭受污染之事實；因此原告所提出PW-43及PW-44抽水井已測出氯烯類含量之數據，已相當程度顯現原告園區外北側上游可能有其他污染來源之事實，不容被告怠忽其查證之責而逕認原告園區之系爭場址即為污染來源。又若如被告所稱PW-43及PW-44抽水井之所以測得三氯乙烯及四氯乙烯污染，不排除係因原告園區內過度抽取地下水，導致地下水水流產生逆流而影響監測結果。惟原告園區南側以外緊鄰多家金屬製品、機械設備製造之工廠，渠等於製程中皆可能使用含氯之有機溶劑，依照被告之邏輯，反足證明事實上MW-2及MW-3監測井有相當之可能係因原告園區南側外圍之上開工廠所產生之污染物因抽水逆流而致檢測出相關污染物。益可證本件污染來源複雜，無法排除污染來源係來自於原告園區以外之可能性。有關抽水影響範圍必須進行嚴謹之地下水水位長期監測或相關試驗（如示蹤劑試驗），方能評估出可能之抽水影響範圍，絕非被告可逕自猜測推論解釋之事。一般實務上係以污染物溶解度之1％作為認定是否存在污染源之依據，本件MW-2及MW-3監測井歷次監測數據皆遠低於氯烯類物質溶解度之1%，亦皆僅於管制標準上下略為變動，並無存在有污染來源之事證：被告於101年3月20日準備程序開庭時又謂：三氯乙烯進入地下水後，該物質會有沉澱之特性，所應控制整治者並非場址上之工廠等，有時甚至為位於另地之工廠不法排放或棄置至場址上，故所整治者係受污染之地下水，並非使用該物質之工廠等云云。惟查，三氯乙烯比重約1.47大於水之比重，故可能會受重力影響往下移動，惟其黏滯度僅0.566cp而小於水之黏滯度，故比起水更容易於土壤孔隙中穿梭移動，基於此一特性，三氯乙烯一旦洩漏，即容易於地下水中移動分佈。雖其於移動過程可能會受到土壤毛細作用之影響而卡鎖於土壤之孔隙中，形成所謂之「不可移動相」或「殘餘相」。惟「不可移動相」或「殘餘相」會持續溶解而污染地下水，實務上係以污染物溶解度之1％作為認定是否存在污染源之依據。就三氯乙烯而言，其飽和溶解度為1,100 mg/L，1％即為11mg/L。然MW-2監測井歷次檢測數據其三氯乙烯之濃度為0.0189至0.0712 mg/L，僅為溶解度之0.0017-0.0065％，而MW-3監測井歷次檢測數據其三氯乙烯之濃度為0.0296-0.155mg/L，僅為溶解度之0.0027-0.014％，故實難認定系爭場址即為污染來源。又MW-2及MW-3監測井歷次監測數據顯示僅於管制標準上下略為變動，縱有超過管制標準亦僅為略為超過之情形，並無污染源持續溶解或污染團持續逼近之情況，被告逕認系爭場址屬污染來源明確之情形而公告為控制場址，顯屬違誤。綜上所陳，被告僅憑系爭場址發現有地下水污染物濃度超過管制標準情事，未能判斷或確認系爭場址為地下水污染之來源，逕將系爭場址公告為控制場址，亦即認定原告為污染土地關係人，顯與土污法第12條、第27條及其施行細則第8條之規範意旨相牴觸，並強加原告法律上所無之義務，而嚴重影響原告之合法權益等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：

㈠按「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣(市)主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址」土壤及地下水污染整治法第12條第1項及第2項定有明文。

㈡復按「本法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊」土污法施行細則第8條定有明文。是依本條就「地下水污染來源明確」所為之定義，僅以地下水污染之物質或位置等資訊得以判斷或確認者，即為已足。至於系爭場址之污染行為人是否已查明、導致污染結果之其他原因為何（污染物質以外之原因，如由何一工廠之何項製程所產生之污染），與污染來源是否明確並無關聯，亦不構成系爭場址是否應公告為控制、整治場址之要件，合先敘明。

㈢查系爭處分之作成，係依據「99臺中市舊社里及鄰近地區地下水含氯有機物調查與應變工作計畫」調查結果，於99年8月11日檢驗出被告所轄土地上之監測井MW-2與MW-3有三氯乙烯及四氯乙烯污染超標之情事，其中監測井MW-2檢測出三氯乙烯含量為0.0712mg/L、監測井MW-3檢測出三氯乙烯含量為0.155mg/L及四氯乙烯為0.0553mg/L。被告另於99年9月21日再次進行檢測確認結果，仍於監測井MW-3檢測出三氯乙烯含量為0.114mg/L及四氯乙烯含量為0.073mg/L，均超過第二類地下水污染管制標準（0.05mg/L）。依此調查結果之證據判斷，確認造成地下水污染之物質為三氯乙烯及四氯乙烯，所在位置為臺中加工出口區管轄土地即MW-2及MW-3所在之臺中市○○區○區段000000000、000000000地號兩筆地號之土地，且被告前後並已分別於99年8月11日及99年9月21日再次進行檢驗，確認該處污染超標之事實，並非屬一時性之污染，而係確實持續遭受三氯乙烯及四氯乙烯之污染，其污染來源明確且逾管制標準，是就造成地下水污染之物質或位置等資訊已足以判斷及確認，已符合地下水污染來源明確之定義。故被告依據上開規定，於100年5月10日以府授環水字第1000067417號函公告臺中市○○區○區段000000000、000000000地號為地下水污染控制場址，本件處分並無不當。

㈣有關原告主張加工出口區之地下水很可能亦有遭受外來之污染，且無法證實下游污染與加工區周界之污染有關，地下水污染源及外圍污染均須進一步調查釐清污染責任，是無從明確認定污染源確係來自臺中加工出口區內云云。惟依「99臺中市舊社里及鄰近地區地下水含氯有機物調查與應變工作計畫」、「臺中市潭子區及北屯區地下水受含氯有機溶劑污染源認定資料」及行政院環保署辦理高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第一期）有關臺中加工出口區地球物理─地電阻探測調查結果報告等資料，均顯示本件地下水污染確係來自臺中加工出口區內無誤：

⒈臺中加工出口區正北面（地下水脈上游）加工區外之背景監測井於歷次（含豐水及枯水期）監測中均未發現含氯有機物污染，因此可確實排除該地區上游污染造成區內地下水污染的可能性。從99年8月（豐水期）採樣檢測讀值可發現，各類型含氯有機物濃度加總值自臺中加工出口區內2口監測井達最高值起算，往南漸次降低，且各下游監測井測得污染物種比例大致與區內相同，可證實區內之地下確有含氯有機物污染地下水情形持續存在。

⒉查被告所屬環保局執行之「臺中市舊社里及鄰近地區地下水含氯有機物調查與應變工作計畫」，該計畫第十章結論與建議：「10.1本計畫結論二、標準監測井設置結果：．．．⑴可疑污染源區域：就目前民井檢測數據、舊社與潭子之地理位置、污染潛勢工廠分佈與地下水流向梯度等關係，推估最有可能的污染源區域為潭子加工出口區」（第10-1頁）「四、監測井地下水水質檢測結果：2.潭子加工出口區自設監測井三氯乙烯含量最高：其中加工區東南側邊界MW-2之TCE含量約在0.02-0.07mg/L、西南側邊界MW-3之TCE含量約在0.05-0.2mg/L。這個區域的TCE含量普遍高於其他下游監測井約一至二個冪次，且DCE（最高0.023mg/ L）與cisDCE（最高0.098mg/L）含量亦高於其他下游監測井，初步依溶解相濃度梯度與降解趨勢判斷，即可能已逼近污染源地區。由上游北面背景井與加工區南面監測井的檢驗結果，也顯示出潭子加工出口區各座水井內的氯烯類污染物來源，很有可能來自加工區本身。」（第10-3頁）「九、綜合結論：由本計畫民井、工廠、監測井、數值模擬等多項調查結果，初步綜合判斷潭子加工出口區應為下游潭子鄉與北屯區地下水受到氯烯類污染的可能源頭之一」（第10-5頁）。復查行政院環保署辦理高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第一期）有關臺中加工出口區地球物理─地電阻探測調查結果報告中指出100年4月15日於臺中加工出區內所做地球物理探測結果，亦顯示污染來源位於加工出口區地面下，是依上開資料顯示，本件地下水污染原因物質係持續存在於臺中加○○○區○區段000000000、000000000地號之地下水中，亦即其地下水污染確實持續存在於系爭場址。原告空言否認，自無足採。

⒊又本件地下水污染案下游地區潭子國小、潭秀國中及潭子運動公園業因同源污染物之事實而受控制場址之公告，後已將初步評估報告提報環保署，並進而將受污染場址公告為地下水污染整治場址。被告係對原告轄內MW-2及MW-3監測井所在土地（臺中市○○區○區段000000000、000000000地號）公告為地下水污染控制場址，而非公告「臺中加工出口區為控制場址」之處分，且污染行為人及潛在污染責任人尚未認定，原告為臺中加工出口區之管理單位亦為本地下水污染之污染土地關係人應本政府一體保障民眾用水安全，而非罔顧地下水污染事實，企圖透過訴願及訴訟來否定污染來源事實及控制場址公告。核其陳述尚無理由，被告依法處分並無不當。

⒋又查三氯乙烯與四氯乙烯為環保署訂定之法規命令「列管毒性化學物質及其運作管理事項」所列管的毒性化學物質，本即不應在民眾使用的地下水中出現。原告訴稱「．．．三氯乙烯或四氯乙烯乃地下水中常見之污染物，並遍及各類業別．．．」云云，擬藉此卸免責任，殊非可取。查位於臺中加工出口區地下水脈下游百餘公尺的潭秀國中、潭子國小、潭子運動公園為被告潭子區孩童出入活動頻繁之處，校內或園內亦無申請操作三氯乙烯等毒性化學物質的實驗室，被告在調查過程於其校內或園內水井及監測井地下水中所檢測出的三氯乙烯、四氯乙烯及二氯乙烯等物質，與其地下水脈上游近百公尺的臺中加工出口區土地上之兩口監測井MW-2及MW-3所檢測出的污染物質一致。誠如上述三氯乙烯等含氯污染物為公告之毒性化學物質，於乾淨的地下水中出現，猶如指紋一般明顯，被告乃基於調查結果，而依土污法規定於100年5月10日以府授環水字第1000067417號函公告臺中市○○區○區段000000000、000000000地號為地下水污染控制場址，被告行政處分依法有據，並無不當。

⒌此外，三氯乙烯、四氯乙烯等含氯有機污染物，因其特殊物理化學特性，如三氯乙烯比重為水的1.464倍，在大多數情況下，三氯乙烯在水中分解速度很慢，當釋放到土壤中，會快速揮發掉。緣此，檢視環保署目前列管之地下水受三氯乙烯污染的控制場址或整治場址，共有27處污染場址公告列管中，其中有25處場址在調查過程不易由土壤樣品中找到相關污染物，主要原因即上述提及之三氯乙烯在土壤中的高揮發特性，而該物質溶於地下水後仍可採集到超過第二類地下水污染管制標準的濃度，是各縣市政府仍依法公告為地下水污染控制場址或整治場址或公告劃定地下水受污染使用限制地區與限制事項等，以保護國土資源及民眾用水之安全，併此敘明。

㈤原告另主張臺中加工出口區周圍水流複雜，有牛稠分流以暗溝方式流經臺中加工出口區東北側周界至東南側周界，及四張犁支流沿加工出口區北側及西側周界沿線環繞，且加工出口區北側周界之PW-43及PW-44之抽水井檢測結果亦曾檢驗出三氯乙烯及二氯乙烯之污染，上開兩支流恐匯集加工出口區北側外圍工廠所排放廢水而流經臺中加工出口區云云。惟：

⒈原告所指之「暗溝」在水文中係屬於地表水，而地表水與地下水事實上係分屬不同的脈絡，地表水雖可能因地表具滲透性（如未鋪設水泥、柏油或其他不透水材質）而向下滲透至含水層，然下滲速度相當緩慢，且另一方面亦會受到水流沖刷曝氣之影響，會將地表水中所含有之揮發性有機物（污染物三氯乙烯及四氯乙烯等）蒸散至大氣中；復加上牛稠分流及四張犁支流之暗溝均鋪設有混凝土隔離，是更排除其下滲影響之可能。退萬步言，倘若污染真係透過牛稠分流及四張犁支流將北側污染帶往南側，則污染濃度最大值應係在加工出口區以南、潭秀國中及潭子運動公園處，而非在加工出口區內，蓋該處始為上開兩支流下游交匯之處。然而依被告之檢驗結果，卻是加工出口區內南側之MW-2及MW-3兩口井之污染濃度最高，位於加工區下游之潭秀國中、潭子運動公園污染濃度皆低於加工出口區內，並呈現自然階梯狀下降，由此可顯示污染應係源自於加工出口區內，而非如原告所稱係來自於加工出口區外之北側。

⒉又原告雖持原證2主張加工出口區北側周界之PW-43及PW-44之抽水井檢測結果亦曾檢驗出三氯乙烯及四氯乙烯之污染，及依原證3之被告100年5月18日「潭子、北屯區地下水遭含氯有機物污染辦理情形報告」主張被告自己亦曾懷疑加工出口區北側上游可能有污染源之情形。惟查：原證2中於抽水井PW-43及PW-44所採得三氯乙烯及四氯乙烯之含量（PW-44三氯乙烯含量0.00416mg/L，四氯乙烯含量0.00267mg/L；PW-43三氯乙烯含量0.00388mg/L，四氯乙烯含量0.00162mg/L）係遠低於管制標準0.05mg/L，且亦低於飲用水管制標準0.005mg/L之管制標準，與本件加工出口區內南側監測井MW-2及MW-3所測得之三氯乙烯及四氯乙烯污染超標的含量相比可說是微乎其微。又查被告100年5月18日「潭子、北屯區地下水遭含氯有機物污染辦理情形報告」雖曾提及加工出口區東北邊之2家廠家（矽品中山廠及陸茗機械公司）所涉地下水井之地下水質雖曾驗出三氯乙烯，惟該等污染含量亦十分輕微，不僅未超過污染管制標準，亦未超過飲用水管制標準。因之，根本不可能如原告所主張，是透過水流將北側污染帶往南側，蓋此已悖於論理及經驗法則。就PW-43及PW-44之抽水井其曾測得輕微之三氯乙烯及四氯乙烯污染之可能解釋，不排除係因潭子加口出口區內過度抽取地下水，而導致原來地勢北高南低、由北向南流之地下水水流產生些微逆流而影響監測結果，然此部分實與污染來源明確並無相關，僅補充解釋以供鈞院參考。

㈥此外，原告主張本件處分在未有足夠事證之情形下，即逕認臺中加工出口區為污染源，由原告承擔污染結果之相關責任，不啻於未詳加追究污染行為人及污染責任人之責任而使渠等無須負擔應負之責，有失公平云云。惟查：

⒈系爭處分僅係公告系爭場址為污染控制場址，並未言及原告為污染行為人之事，是原告就此所爭執者，實非系爭處分之內容。而被告所屬環保局100年5月12日致原告之函文，稱潭秀國中、潭子國小與潭子運動公園等地下水含氯有機溶劑超出管制標準之污染源主要來自原告區內，係依據「臺中市潭子區及北屯區地下水受含氯有機溶劑污染源認定資料」，並無違誤。

⒉又在被告尚未認定污染行為人以前，原告之地位至多僅屬土污法第2條第19款之污染土地關係人，依第15條主管機關得命污染土地關係人採取相關之應變必要措施，以減輕污染危害或避免污染擴大。然該等措施僅屬「應變必要措施」，重在於緊急將現存之污染作初步應變必要之控制、避免再行擴大，以減輕污染所造成的危害，此與污染行為人應負之污染控制及整治責任有異。是本件並非如原告所稱，僅將污染責任逕命原告負擔。

⒊查控制場址公告之目的，係為使民眾週知，避免他人因不知系爭控制場址存在而受到損害，是原告稱該控制場址之公告將間接為污染行為人或潛在污染責任人解套，容有誤會。原告身為臺中加工出口區之管理機關，理應盡力協同被告追查出轄區內不肖污染廠商，由其負擔最終之污染責任，而非是枉顧有地下水污染之事實，以訴願或行政訴訟途徑否認污染來源事實及控制場址公告之合法性。

㈦又原告多次主張，所謂地下水污染來源明確，係指主管機關應要能「具體確認造成污染來源之工廠」，或「確認系爭場址上確實存在有會持續產生污染物質之工廠或設施等」，始得依土污法第12條第2項公告該工廠所坐落之土地為污染控制場址；否則僅得依土污法第27條第1項規定公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項云云。惟查：

⒈按「本法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊」土污法施行細則第8條定有明文。則依本條就「地下水污染來源明確」所為之定義，僅以地下水污染之物質或位置等資訊得以判斷或確認者，即為已足。是原告解釋污染來源明確，是必須要能「具體確認造成污染之工廠」為何，然此已進一步涉及「污染行為人」之認定問題，尚與「污染來源明確」之認定無關。原告之主張已逸脫法律之解釋且悖離條文之規範目的，要無所據，實係對土污法所定之污染來源明確有所誤解。

⒉次按「十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物。」、「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於六個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）政府主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請延展，並以一次為限。污染行為人或潛在污染責任人不明或不擬訂污染控制計畫時，直轄市、縣（市）主管機關得視財務狀況及場址實際狀況，採適當措施改善；污染土地關係人得於直轄市、縣（市）主管機關採適當改善措施前，擬訂污染控制計畫，並準用前項規定辦理。」土污法第2條第15款及第13條定有明文。是主管機關本可在污染行為人尚未明確的情況下，依土污法第12條依調查結果公告污染場址為土壤、地下水污染控制場址，否則同法第13條第2項規定豈非成具文。

⒊查污染場址之公告事涉國民健康之維護，以及避免或減輕污染之持續或擴大之目的，是倘主管機關於查證時確認場址地下水污染來源明確、污染濃度超過管制標準者，即應依法將污染場址公告為污染控制場址，並依土污法進行後續相關之行政管制及作為，否則恐有行政怠惰，甚至是國家賠償的問題（倘有第三人因主管機關之不作為而因此遭受損害者）。至於污染行為人之搜尋與認定，主要是立基於土污法中「污染者付費」之原則，於認定實際造成污染之主體後，主管機關可依法命其就所造成之污染負控制及整治責任，是「污染行為人之認定」與「污染控制場址之公告」乃係基於不同之考量，此所以土污法第12條第2項亦未將「污染行為人之認定」列為污染控制場址公告之要件。本件原告主張主管機關應「具體確認造成污染來源之工廠」方符合污染來源明確之要件，惟此實為污染行為人認定之問題，殊與污染來源明確無涉，原告之主張顯係混淆「污染行為人明確」與「污染來源明確」二者之差異，殊無足採。

⒋另地下水污染控制場址之公告，依土污法第12條第2項之規定，係以場址地下水污染來源明確，且污染物濃度達管制標準作為判斷依據，而與污染工廠所坐落土地無涉，是原告主張必須要「確認系爭場址上確實存在有會持續產生污染物質之工廠或設施等」，實有重大誤會。蓋所須控制及整治者係土地下方之地下水污染，而非土地上所坐落之工廠或設施，此觀本件潭子加工出口區下游地區潭子國小、潭秀國中及潭子運動公園亦可明瞭，查該地區皆未設有任何工廠或工業設施，校內或園內亦無申請操作三氯乙烯等毒性化學物質的實驗室，卻因同源污染物事實而受控制場址之公告，後更已進一步公告為地下水污染整治場址，可證污染場址之公告，所著眼者係土壤或地下水受污染之事實，而非土地上之利用型態。此外，就潭子加工出口區下游等受其污染影響之地區的控制及整治場址公告，原告皆未有任何意見，僅就系爭控制場址公告卻罔顧地下水受污染之事實，一再曲解條文文義，並認為被告應依土污法第27條公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項辦理即可，而不應依法行政公告為控制場址，此實非同為行政機關應有之思維。

⒌本件被告確已在查證後，發現原告所轄土地上之監測井MW-2及MW-3有污染濃度超標之事實，並於99年9月21日再次檢驗，確認該處污染超標之事實，並非屬一時性之污染，而係確實持續遭受三氯乙烯及四氯乙烯持續存在之污染，是就其地下水污染之物質或位置等資訊已足以判斷及確認，被告始依法將該兩口監測井所坐落之土地公告為污染控制場址，並未擴張或延伸至其他地號之土地，於法並無違誤。

㈧綜上所述，原處分認事用法並無不當，原告起訴意旨指摘原處分之違法均無可採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點：本案污染來源是否明確在臺中加工出口區內？抑或在臺中加工出口區外？被告依土污法第12條第2項規定公告系爭土地為土壤污染控制場址，是否適法？經查：

㈠按「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣(市)主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址」、「各級主管機關依第12條第1項規定進行場址查證時，如場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者，直轄市、縣（市）主管機關應公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，依第15條規定採取應變必要措施，並準用第25條規定辦理。」、「本法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊」土壤及地下水污染整治法第12條第1項、第2項、第27條第1項、土壤及地下水污染整治法施行細則第8條分別定有明文。是依上開規定就「地下水污染來源明確」所為之定義，僅以地下水污染之物質或位置等資訊得以判斷或確認者，即為已足。至於系爭場址之污染行為人是否已查明、導致污染結果之其他原因為何（污染物質以外之原因，如由何一工廠之何項製程所產生之污染），與污染來源是否明確並無關聯，亦不構成系爭場址是否應公告為控制、整治場址之要件。

㈡本件被告係依據「99臺中市舊社里及鄰近地區地下水含氯有機物調查與應變工作計畫」調查結果，於99年8月11日檢驗出被告所轄土地上之監測井MW-2與MW-3有三氯乙烯及四氯乙烯污染超標之情事，其中監測井MW-2檢測出三氯乙烯含量為0.0712mg/L、監測井MW-3檢測出三氯乙烯含量為0.155mg/L及四氯乙烯為0.0553mg/L。被告另於99年9月21日再次進行檢測確認結果，仍於監測井MW-3檢測出三氯乙烯含量為0.114mg/L及四氯乙烯含量為0.073mg/L，均超過第二類地下水污染管制標準（0.05mg/L）。依此調查結果之證據判斷，確認造成地下水污染之物質為三氯乙烯及四氯乙烯，所在位置為臺中加工出口區管轄土地即MW-2及MW-3所在之臺中市○○區○區段000000000、000000000地號兩筆地號之土地（見本院卷98頁至第107頁勘驗筆錄、現場略圖及照片），且被告前後並已分別於99年8月11日及99年9月21日再次進行檢驗，確認該處污染超標之事實，並非屬一時性之污染，而係確實持續遭受三氯乙烯及四氯乙烯之污染，其污染來源明確且逾管制標準，認就造成地下水污染之物質或位置等資訊已足以判斷及確認，已符合地下水污染來源明確之定義，而於100年5月10日以府授環水字第1000 067417號函公告臺中市○○區○區段000000000、000000000地號為地下水污染控制場址，揆諸前揭規定及說明，被告處分並無違誤。

㈢原告雖起訴為上開之主張，惟查：

⒈有關原告主張加工出口區之地下水很可能亦有遭受外來之污染，且無法證實下游污染與加工區周界之污染有關，地下水污染源及外圍污染均須進一步調查釐清污染責任，無從明確認定污染源確係來自臺中加工出口區內部分。查：

⑴依「99臺中市舊社里及鄰近地區地下水含氯有機物調查與應變工作計畫」、「臺中市潭子區及北屯區地下水受含氯有機溶劑污染源認定資料」及行政院環保署辦理高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第一期）有關臺中加工出口區地球物理─地電阻探測調查結果報告等資料（見原處分卷所附光碟、訴願卷第46頁至第63頁、第125頁至第142頁、第185頁至第194頁），均顯示本件地下水污染確係來自臺中加工出口區內無誤。

⑵臺中加工出口區正北面（地下水脈上游）加工區外之背景監測井於歷次（含豐水及枯水期）監測中均未發現含氯有機物污染，因此可確實排除該地區上游污染造成區內地下水污染的可能性。從99年8月（豐水期）採樣檢測讀值可發現，各類型含氯有機物濃度加總值自臺中加工出口區內2口監測井達最高值起算，往南漸次降低，且各下游監測井測得污染物種比例大致與區內相同，可證實區內之地下確有含氯有機物污染地下水情形持續存在。

⑶被告所屬環保局執行之「臺中市舊社里及鄰近地區地下水含氯有機物調查與應變工作計畫」，該計畫第十章結論與建議：「10.1本計畫結論二、標準監測井設置結果：．．．⑴可疑污染源區域：就目前民井檢測數據、舊社與潭子之地理位置、污染潛勢工廠分佈與地下水流向梯度等關係，推估最有可能的污染源區域為潭子加工出口區」、「四、監測井地下水水質檢測結果：2.潭子加工出口區自設監測井三氯乙烯含量最高：其中加工區東南側邊界MW-2之TCE含量約在0.02-0.07mg/L、西南側邊界MW-3之TCE含量約在0.05-0.2mg/L。這個區域的TCE含量普遍高於其他下游監測井約一至二個冪次，且DCE（最高0.023mg / L）與cisDCE（最高0.098m g/L）含量亦高於其他下游監測井，初步依溶解相濃度梯度與降解趨勢判斷，即可能已逼近污染源地區。由上游北面背景井與加工區南面監測井的檢驗結果，也顯示出潭子加工出口區各座水井內的氯烯類污染物來源，很有可能來自加工區本身。」「九、綜合結論：由本計畫民井、工廠、監測井、數值模擬等多項調查結果，初步綜合判斷潭子加工出口區應為下游潭子鄉與北屯區地下水受到氯烯類污染的可能源頭之一」（見訴願卷第202頁至第209頁）。而行政院環保署辦理高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第一期）有關臺中加工出口區地球物理─地電阻探測調查結果報告中指出100年4月15日於臺中加工出區內所做地球物理探測結果，亦顯示污染來源位於加工出口區地面下（見訴願卷第190頁至第194頁），是依上開資料顯示，本件地下水污染原因物質係持續存在於臺中加○○○區○區段000000 000、000000000地號之地下水中，亦即其地下水污染確實持續存在於系爭場址。

⑷又本件地下水污染案下游地區潭子國小、潭秀國中及潭子運動公園業因同源污染物之事實而受控制場址之公告（見原處分卷內公告），後已將初步評估報告提報環保署，並進而將受污染場址公告為地下水污染整治場址。被告係對原告轄內MW-2及MW-3監測井所在土地（臺中市○○區○區段00000000 0、0000000 00地號）公告為地下水污染控制場址（見原處分卷內臺中市政府100年5月10日府授環水字第1000067417號公告），而非公告「臺中加工出口區為控制場址」之處分，且污染行為人及潛在污染責任人尚未認定，被告依法處分並無不合。

⑸又三氯乙烯與四氯乙烯為環保署訂定之法規命令「列管毒性化學物質及其運作管理事項」所列管的毒性化學物質（見原處分卷內列管毒性化學物質及其運作管理事項），本即不應在民眾使用的地下水中出現。原告主張「．．．三氯乙烯或四氯乙烯乃地下水中常見之污染物，並遍及各類業別．．．」云云，擬藉此卸免責任，自非可取。況位於臺中加工出口區地下水脈下游百餘公尺的潭秀國中、潭子國小、潭子運動公園為被告潭子區孩童出入活動頻繁之處，校內或園內亦無申請操作三氯乙烯等毒性化學物質的實驗室，被告在調查過程於其校內或園內水井及監測井地下水中所檢測出的三氯乙烯、四氯乙烯及二氯乙烯等物質，與其地下水脈上游近百公尺的臺中加工出口區土地上之兩口監測井MW-2及MW-3所檢測出的污染物質一致。誠如上述三氯乙烯等含氯污染物為公告之毒性化學物質，於乾淨的地下水中出現，被告基於調查結果，而依土污法規定於100年5月10日以府授環水字第10 00067417號函公告臺中市○○區○區段000000000、00000 0000地號為地下水污染控制場址，被告之處分依法有據，並無違誤。

⒉原告另主張臺中加工出口區周圍水流複雜，有牛稠分流以暗溝方式流經臺中加工出口區東北側周界至東南側周界，及四張犁支流沿加工出口區北側及西側周界沿線環繞，且加工出口區北側周界之PW-43及PW-44之抽水井檢測結果亦曾檢驗出三氯乙烯及二氯乙烯之污染，上開兩支流恐匯集加工出口區北側外圍工廠所排放廢水而流經臺中加工出口區部分。查：

⑴原告所指之「暗溝」在水文中係屬於地表水，而地表水與地下水事實上係分屬不同的脈絡，地表水雖可能因地表具滲透性（如未鋪設水泥、柏油或其他不透水材質）而向下滲透至含水層，然下滲速度相當緩慢，且另一方面亦會受到水流沖刷曝氣之影響，會將地表水中所含有之揮發性有機物（污染物三氯乙烯及四氯乙烯等）蒸散至大氣中；復加上牛稠分流及四張犁支流之暗溝均鋪設有混凝土隔離，是更排除其下滲影響之可能。若污染真係透過牛稠分流及四張犁支流將北側污染帶往南側，則污染濃度最大值應係在加工出口區以南、潭秀國中及潭子運動公園處，而非在加工出口區內，蓋該處始為上開兩支流下游交匯之處。然而依被告之檢驗結果，係加工出口區內南側之MW-2及MW-3兩口井之污染濃度最高（見訴願卷185頁至第189頁），位於加工區下游之潭秀國中、潭子運動公園污染濃度皆低於加工出口區內，並呈現自然階梯狀下降，此見污染應係源自於加工出口區內，而非如原告所稱係來自於加工出口區外之北側。

⑵又原告雖主張加工出口區北側周界之PW-43及PW-44之抽水井檢測結果亦曾檢驗出三氯乙烯及四氯乙烯之污染，及依被告100年5月18日「潭子、北屯區地下水遭含氯有機物污染辦理情形報告」（見訴願卷第57頁至第63頁、第136頁至第142頁）主張被告自己亦曾懷疑加工出口區北側上游可能有污染源之情形。然查於抽水井PW-4 3及PW-44所採得三氯乙烯及四氯乙烯之含量（PW-44三氯乙烯含量0.00416mg/L，四氯乙烯含量0.0026 7mg/L；PW-43三氯乙烯含量0.00388mg/L，四氯乙烯含量0.00162mg/L）係遠低於管制標準0.05mg/L，且亦低於飲用水管制標準0.005mg/L之管制標準，與本件加工出口區內南側監測井MW-2及MW-3所測得之三氯乙烯及四氯乙烯污染超標的含量相比可說是微乎其微。又被告100 年5月18日「潭子、北屯區地下水遭含氯有機物污染辦理情形報告」雖曾提及加工出口區東北邊之2家廠家（矽品中山廠及陸茗機械公司）所涉地下水井之地下水質雖曾驗出三氯乙烯，惟該等污染含量亦十分輕微，不僅未超過污染管制標準，亦未超過飲用水管制標準。因之，根本不可能如原告所主張，是透過水流將北側污染帶往南側，蓋此已悖於論理及經驗法則。就PW-43及PW-44之抽水井其曾測得輕微之三氯乙烯及四氯乙烯污染之可能解釋，不排除係因潭子加口出口區內過度抽取地下水，而導致原來地勢北高南低、由北向南流之地下水水流產生些微逆流而影響監測結果，然此部分實與污染來源明確並無相關。

⒊原告另主張本件處分在未有足夠事證之情形下，即逕認臺中加工出口區為污染源，由原告承擔污染結果之相關責任，不啻於未詳加追究污染行為人及污染責任人之責任而使渠等無須負擔應負之責，有失公平云云。惟查：

⑴系爭處分僅係公告系爭場址為污染控制場址，並未言及原告為污染行為人之事，是原告就此所爭執者，實非系爭處分之內容。而被告所屬環保局100年5月12日致原告之函文，稱潭秀國中、潭子國小與潭子運動公園等地下水含氯有機溶劑超出管制標準之污染源主要來自原告區內，係依據「臺中市潭子區及北屯區地下水受含氯有機溶劑污染源認定資料」（見訴願卷第46頁至第56頁），並無違誤。

⑵又在被告尚未認定污染行為人以前，原告之地位至多僅屬土污法第2條第19款之污染土地關係人，依第15條主管機關得命污染土地關係人採取相關之應變必要措施，以減輕污染危害或避免污染擴大。然該等措施僅屬「應變必要措施」，重在於緊急將現存之污染作初步應變必要之控制、避免再行擴大，以減輕污染所造成的危害，此與污染行為人應負之污染控制及整治責任有異。是原告主張僅將污染責任逕命原告負擔，並非可採。

⑶再控制場址公告之目的，係為使民眾週知，避免他人因不知系爭控制場址存在而受到損害，是原告稱該控制場址之公告將間接為污染行為人或潛在污染責任人解套，顯有誤會。

⒋至原告主張，所謂地下水污染來源明確，係指主管機關應要能「具體確認造成污染來源之工廠」，或「確認系爭場址上確實存在有會持續產生污染物質之工廠或設施等」，始得依土污法第12條第2項公告該工廠所坐落之土地為污染控制場址；否則僅得依土污法第27條第1項規定公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項部分。查：

⑴按「本法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊」土污法施行細則第8條定有明文。則依本條就「地下水污染來源明確」所為之定義，僅以地下水污染之物質或位置等資訊得以判斷或確認者，即為已足，已如前述。是原告解釋污染來源明確，是必須要能「具體確認造成污染之工廠」為何，然此已進一步涉及「污染行為人」之認定問題，尚與「污染來源明確」之認定無關。原告之主張已逸脫法律之解釋且悖離條文之規範目的，實係對土污法所定之污染來源明確有所誤解，原告此部分主張亦非可採。

⑵次按「十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物。」、「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於六個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）政府主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請延展，並以一次為限。污染行為人或潛在污染責任人不明或不擬訂污染控制計畫時，直轄市、縣（市）主管機關得視財務狀況及場址實際狀況，採適當措施改善；污染土地關係人得於直轄市、縣（市）主管機關採適當改善措施前，擬訂污染控制計畫，並準用前項規定辦理。」為土污法第2條第15款及第13條所規定。是主管機關本可在污染行為人尚未明確的情況下，依土污法第12條依調查結果公告污染場址為土壤、地下水污染控制場址，否則同法第13條第2項規定豈非成具文。

⑶再污染場址之公告事涉國民健康之維護，以及避免或減輕污染之持續或擴大之目的，是倘主管機關於查證時確認場址地下水污染來源明確、污染濃度超過管制標準者，即應依法將污染場址公告為污染控制場址，並依土污法進行後續相關之行政管制及作為，至於污染行為人之搜尋與認定，主要是立基於土污法中「污染者付費」之原則，於認定實際造成污染之主體後，主管機關可依法命其就所造成之污染負控制及整治責任，是「污染行為人之認定」與「污染控制場址之公告」乃係基於不同之考量，此所以土污法第12條第2項亦未將「污染行為人之認定」列為污染控制場址公告之要件。本件原告主張主管機關應「具體確認造成污染來源之工廠」方符合污染來源明確之要件，惟此實為污染行為人認定之問題，與污染來源是否明確無涉，原告之主張顯係混淆「污染行為人明確」與「污染來源明確」二者之差異，亦無足採。

⑷另地下水污染控制場址之公告，依土污法第12條第2項之規定，係以場址地下水污染來源明確，且污染物濃度達管制標準作為判斷依據，而與污染工廠所坐落土地無涉，原告主張必須要「確認系爭場址上確實存在有會持續產生污染物質之工廠或設施等」，亦有誤解。蓋所須控制及整治者係土地下方之地下水污染，而非土地上所坐落之工廠或設施，此觀本件潭子加工出口區下游地區潭子國小、潭秀國中及潭子運動公園亦可明瞭，查該地區皆未設有任何工廠或工業設施，校內或園內亦無申請操作三氯乙烯等毒性化學物質的實驗室，卻因同源污染物事實而受控制場址之公告，後更已進一步公告為地下水污染整治場址，可證污染場址之公告，所著眼者係土壤或地下水受污染之事實，而非土地上之利用型態。

⑸本件係經被告查證後，發現原告所轄土地上之監測井MW-2及MW-3有污染濃度超標之事實，並於99年9月21日再次檢驗，確認該處污染超標之事實，並非屬一時性之污染，而係確實持續遭受三氯乙烯及四氯乙烯持續存在之污染，是就其地下水污染之物質或位置等資訊已足以判斷及確認，被告始依法將該兩口監測井所坐落之土地公告為污染控制場址，並未擴張或延伸至其他地號之土地，於法並無違誤。

五、綜上所述，原告所訴均非可採，本件被告係依被告所屬環境保護局執行「臺中市舊社里及鄰近地區地下水含氯有機物調查與應變工作計畫」，調查結果於99年8月11日測得加工出口區區內監測井MW-2之三氯乙烯為0.0712毫克/公升（mg/L）、監測井MW-3之三氯乙烯為0.155毫克/公升（mg/L）、四氯乙烯為0.0553毫克/公升（mg/L）、99年9月21日測得監測井MW-3之三氯乙烯為0.114毫克/公升（mg/L）、四氯乙烯為0.073毫克/公升（mg/L），均超過第二類地下水污染管制標準【三氯乙烯－0.050毫克/公升（mg/L）、四氯乙烯－0.050毫克/公升（mg/L）】，而依土壤及地下水污染整治法第12條規定，於100年5月17日以府授環水字第1000086826號函附100年5月10日府授環水字第1000067417號公告臺中市○○區○區段第0216-0000、000000000地號等2筆土地為地下水污染控制場址，所為處分並無為誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本判決之認定，爰不一一論列。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭