臺中高等行政法院判決

100年7月28日辯論終結

原告

鼎中科技有限公司

代表人

賴建旗

訴訟代理人

蔡慶文 律師

被告

彰化縣政府

代表人

卓伯源

訴訟代理人

林文筆

　蔡佳汝

上列當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國100年1月18日環署訴字第1000006091號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告於彰化縣北斗鎮○○里○○○路235號從事廢塑膠回收再利用作業，為行政院環境保護署依水污染防治法所公告指定之事業，經被告所屬環境保護局（以下簡稱彰化縣環保局）於民國（下同）99年8月12日派員前往稽查，發現原告未領有廢（污）水排放許可證逕行排放廢水於地面水體，違反水污染防治法第14條第1項規定，而依同法第45條第1項暨「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」規定，以99年9月20日府授環水字第0990223623號裁處書裁處原告新臺幣（下同）16萬元罰鍰。原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠原告非本件違反水污染防治法第14條第1項規定之行為人：按「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」改制前行政法院39年判字第2號，著有判例。再「行政罰係對於違反行政法上義務行為所為之制裁，因此，應以有『行政法上義務』為前提要件。而行政罰之處罰構成要件，如依法律或自治條例規定，係以行為人之積極行為為要件者，原則上不能因行為人之消極不作為而符合構成要件。」最高行政法院94年度判字第1178號判決要旨，足資參照。另水污染防治法第14條第1項規定：「事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請，經審查登記，發給排放許可證或簡易排放許可文件後，始得排放廢（污）水。」；「違反第14條第1項，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期仍未補正者，按次處罰。」同法第45條第1項亦有明文。由上開規定可知，水污染防治法對於違規排放廢（污）水於土壤之處罰對象，為積極為違規行為之行為人。查，原告係從事塑膠膜、袋批發、其他批發業、國際貿易等業，有彰化縣政府營利事業登記證可憑，自98年4月設立至今，皆以彰化縣大村鄉○○村○○路○○○巷1號1樓為事業經營所在地，且原告經營上開業務根本勿須排放廢（污）水，則原告何能於彰化縣北斗鎮○○里○○○路235號排放廢（污）水？本事件發生之緣由，乃因原告公司與訴外人蔡忠傑向有業務往來，嗣蔡忠傑欲於彰化縣北斗鎮○○里○○○路235號經營事業，蔡忠傑為使其工廠儘早展開作業，遂與原告商量在其工廠登記手續尚未辦理完成以前，由蔡忠傑向原告借名，即以原告名義先行於上址申請水電，俾蔡忠傑之工廠及早運作。是該坐落彰化縣北斗鎮○○里○○○路235號之廠房及設備等，自始均係由蔡忠傑所使用，原告並非該工廠之實際經營者，未曾使用坐落上址之廠房或設備，對該工廠相關營運或作業情況，亦不清楚。由上足見，被告派員至上開工廠稽查時，系爭廠房及設備係由蔡忠傑使用，是被告於稽查時所發現之「排放廢（污）水」者，並非原告，甚屬顯然。又營利事業登記證出借供他人使用，主管機關對該事業是否予以處罰乃另一問題，不能逕以原告提供前開營業登記證明文件予蔡忠傑使用，即認定原告為本件之違章行為人。

㈡原告非屬水污染防治法第2條第7款規範之「事業」：行政院環境保護署97年5月23日環署水字第970036765A號公告「水污染防治法第2條第7款事業分類及定義」第52項業別「應回收廢棄物回收處理業」，定義為「從事應回收廢棄物回收處理業務，或受託將回收後之應回收廢棄物貯存、清除、破碎、清洗、壓縮、壓製成瓶磚或其他方式處理之事業。」其適用條件為「1.位於自來水水質水量保護區：

(1)設計或實際最大日廢水產生量一○立方公尺(公噸/日)以上者。(2)產生廢水中所含鉛、鎘、汞、砷、六價鉻、銅、氰化物、有機氯劑、有機磷劑、酚類之一，濃度超過放流水標準者。2.非位於自來水水質水量保護區：(1) 設計或實際最大日廢水產生量二○立方公尺(公噸/日)以上者。(2)產生廢水中所含鉛、鎘、汞、砷、六價鉻、銅、氰化物、有機氯劑、有機磷劑、酚類之一，濃度超過放流水標準者。」惟查，原告所有之設備無一合於該「應回收廢棄物回收處理業」使用，則原告焉能從事該業？況被告並未舉證遭裁罰之工廠其「設計或實際最大日廢水產生量」達於「一○立方公尺(公噸/日)以上」或「二○立方公尺(公噸/日)以上」，亦未就該工廠「產生廢水中所含鉛、鎘、汞、砷、六價鉻、銅、氰化物、有機氯劑、有機磷劑、酚類之一，濃度超過放流水標準」舉證以實其說，何能逕謂原告符合上開「應回收廢棄物回收處理業」之「適用條件」而屬水污染防治法規定之「事業」？乃被告未經確實查證，徒憑99年8月12日下午16時許至上開工廠稽查時於該廠區內外發現有所謂回收廢塑膠袋堆置、廠區內有清洗絞碎後廢塑膠之槽體及設施、排水溝廢水云云，遽認原告屬受水污染防治法第2條第7款規範之事業（應回收廢棄物回收處理業），於法自有未合。

㈢關於原處分主文第二項命被處分人（即原告）於99年12月17 日前，檢具已停止排放廢水行為之證明文件或經主管經關許可或其他許可證明文件，向彰化縣環保局報請查驗，屆期仍未補正或完成改善者，將依法執行按次處罰部分，原告已敘明本件原告非本件違反水污染防治法第14條第1項規定之行為人暨原告非屬水污染防治法第2條第7款規範之「事業」，故上開處分顯非適法。

㈣行政院環境保護署訴願決定固謂：「本署97年5月23日環署水字第970036765A號公告『水污染防治法事業分類及定義』公告事項：『一、水污染防治法第2條第7款所稱之．．．其他中央主管機關指定之事業分類、定義：26.廢棄物焚化廠或其他廢棄物處理廠（場）－從事廢棄物處理廠（場）經營管理，並以焚化或其他方式處理廢棄物之公私機構或場所（不含廢棄物掩埋場及應回收廢棄物回收處理業）。』」云云。惟查，上開事業分類、定義第26，係指「以焚化或其他方式處理廢棄物之公私機構或場所」，本件原告並非從事該業別，且被告並未就原告適用該「廢棄物焚化廠或其他廢棄物處理廠(場)」分類舉證以實其說，何能逕謂原告符合上開適用條件而屬水污染防治法規定之「事業」？

㈤按「法令規定之形式，通常有概括規定、列舉規定、例示規定或例示規定加概括規定等方式。概括規定涵蓋較廣，不易遺漏，惟常因語意不確定而生疑義。列舉規定則文義較明確，但易發生掛一漏萬之弊。單以例示規定，除例示規定外如何適用該規定，亦有疑義。為避免上述之弊病，多數法令採例示兼概括規定。以此方式所訂，概括規定係補充例示規定之不足，故概括規定須以類似例示規定之意旨，作為其解釋之根據」最高行政法院94年度判字第77判決要旨，足資參照。經查，行政院環境保護署97年5月23日環署水字第970036765A號公告「水污染防治法事業分類及定義」公告事項明定：「一、水污染防治法第2條第7款所稱之．．．其他中央主管機關指定之事業分類、定義：26.廢棄物焚化廠或其他廢棄物處理廠（場）」，可知上開事業分類、定義第26，係採例示兼概括規定。揆諸前揭最高行政法院94年度判字第77判決要旨，則關於該分類、定義26所稱「其他廢棄物處理廠（場）」，須以類似於該分類所例示之「廢棄物焚化廠」為解釋之根據，且依該分類第26之定義「從事廢棄物處理廠（場）經營管理，並以焚化或其他方式處理廢棄物之公私機構或場所（不含廢棄物掩埋場及應回收廢棄物回收處理業）」觀之，上開分類26所稱「其他廢棄物處理廠（場）」，須以類似於焚化之方式處理廢棄物者，始足當之。再者，依行政院環境保護署95年12月14日環署廢字第0950098458C號令修正發布全文共46條之「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第2條第8款關於「熱處理法」之專用名詞定義，其中㈠焚化法：「只利用高溫燃燒，將事業廢棄物轉變為安定之氣體或物質之處理方法。」則所謂「焚化」應係指藉高溫「燃燒」（化學作用）廢棄物將廢棄物之原化學、物理特性破壞、改變（因與氧氣等化合或結合），使之轉變為安定之氣體或物質而言。是以，前揭分類26之定義所稱其它方式，自應以類似於焚化之方式處理廢棄物，始合於前述規範意旨。本件被告辯稱，其將原告自「水污染防治法事業分類及定義」公告事項之事業分類第52，改認屬事業分類第26，係因99年8月12日被告派員稽查時發現現場有熱融機一台云云，惟該熱融機係蔡忠傑置放於現場，備予出賣之機械設備，並非設置於現場以供生產之用乙節，業經證人蔡忠傑證述甚詳。況熱融機之功用在於將廢棄物（塑膠）熱融後回收再利用，故以熱融機熱融廢棄物（塑膠），並不符「以焚化或其他利用」處理廢棄物之定義。

㈥本件被告起先將原告事業歸於上開事業分類、定義第52（參行政院環境保護署訴願處分卷第30頁），行政院環境保護署訴願決定審議時亦同（參行政院環境保護署訴願處分卷第35頁內頁），直至行政院環境保護署訴願決定書作成時，始於理由欄內載稱原告事業應歸於上開事業分類、定義第26云云。主管機關對於所掌業務居然陌生至此，教人民何所適從等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：

㈠彰化縣環保局自稽查日起，經99年8月23日府授環水字第0990197197號函請原告提出陳述意見書，迄同年99年10月19日原告提出訴願止，並未向彰化環保局提出非違規行為人之說明，另查彰化環保局於99年8月12日稽查時所為之稽查紀錄，因現場人員未提供代表人身分證字號等基本資料，故並未填載原告代表人之身分相關資料，乃原告於事後自行提供身分證影本，彰化縣環保局據此函文原告就違反水污染防治法提出陳述意見及辦理裁處事宜；再者，原告若僅將公司名義借予他人使用，應於事發時，立即提出相關文件或提出陳述佐證，然原告均未對此發表疑議，原告聲稱非行為人應為推托之詞。

㈡原告於99年10月19日所提出之訴願書中稱：「．．．本公司僅代為轉售，並非自行製造提供，故未申請水體許可證；因廠內排水系統年久阻塞，無法排放民生用水．．．」及99年11月16日提出之補充答辯書稱：「１、現場所見機器設備僅是置放性質，並無生產、製造功能，故無事業廢水產生．．．。２、原處分機關於稽查時所見之水，乃訴願人清洗地面之水．．．。」云云，可見原告應為實際行為人。

㈢依行政院環境保護署97年10月30日環署廢字第0970083005號公告之廢棄物應回收項目並不含塑膠袋，原告從事之行業應屬水污染防治法事業類別26.廢棄物焚化廠或其他廢棄物處理廠（場），其適用條件並無水量及水質之限制。

㈣彰化環保局派員於99年8月12日稽查時，○○○區○○○○○○道里北勢寮路235號）發現清洗絞碎後廢塑膠之槽體及設施，並有大量清洗水注入上述處理槽中，且廠區內除清洗絞碎後廢塑膠之槽體及設施及排水溝有廢水外，未發現如原告所稱清洗地面之情事，另於周界外亦發現大量廢水排放於地面水體（清水溪），原告排放製造過程所產生之廢（污）水排放於地面水體，有稽查紀錄及照片可稽屬實，原告未取得水污染防治許可證（文件）逕行排放廢（污）水於地面水體，已違反水污染防治法第14條第1項規定事證明確，被告依法裁處並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點：㈠原告是否為本件違章事件之實質行為人？㈡原告是否屬水污染防治法第2條第7款規範之「事業」？㈢被告所為裁罰處分是否適法？經查：

㈠按「事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請，經審查登記，發給排放許可證或簡易排放許可文件後，始得排放廢（污）水。」、「違反第14條第1項．．．規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正，．．．。」水污染防治法第14條第1項及第45條分別定有明文。又行政院衛生署97年5月23日環署水字第0970036765A號公告「水污染防治法事業分類及定義」公告事項：「

一、水污染防治法第2條第7款所稱之．．．其他中央主管機關指定之事業分類、定義：26.廢棄物焚化廠或其他廢棄物處理廠(場)－從事廢棄物處理廠(場)經營管理，並以焚化或其他方式處理廢棄物之公私機構或場所(不含廢棄物掩埋場及應回收廢棄物回收處理業)。」水污染防治措施及檢測申報管理辦法第3條第1項第1款規定：「事業廢水類別如下：一、作業廢水：指事業於製造、加工、修理、處理、操作、冷卻、沖洗、逆洗、治療、提供服務、畜殖、自然資源開發過程或其他作業時，與人或物直接接觸之廢水。」另本署97年5月13日環署水字第0970033963Ａ號令訂定發布之「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」（以下稱「裁罰準則」）第2條：「違反本法規定者，罰鍰額度應依附表所列情事裁處之。」附表：「項次：二。違反條款：第14條第1項(事業無許可排放廢(污)水)。處罰條款及罰鍰：第45條事業：新臺幣6萬以上60萬元以下。污染源規模或類型(A)：．．．四、屬未經目的事業主管機關合法登記、許可或核准者，18萬元＞A≧12萬元．．．。不符合放流水標準排放或其他污染行為(B)：．．．二、非屬上述各種類型者，6萬元＞B≧2萬元。違規紀錄(C)：C＝自本次違反之日起，往前回溯1年內違反相同條款次數(N)×6萬元(N係指未經撤銷之裁罰次數)。承受水體或環境類型(D)：．．．三、排放廢(污)水非屬上述情形者，4萬元＞D≧2萬元。其他(E)：E≧0。罰鍰計算：事業或污水下水道系統：60萬元≧A+B+C+D＋E≧6萬元．．．。備註：一、違規次數(C)中規定之違反相同條款次數，不包括一行為於本表所定期間內同時違反本法數個規定且未依該相同條款裁罰之違規次數。於本準則施行前違反本法相同條款之次數不列入計算。二、超過放流水標準倍數計算方式為：稽查採樣之檢測值/放流水標準規定之限值=倍數。」

㈡本件原告於彰化縣北斗鎮○○里○○○路235號從事廢塑膠回收再利用作業，為行政院環境保護署依水污染防治法所公告指定之事業，經彰化縣環保局於99年8月12日派員前往稽查，發現原告未領有廢（污）水排放許可證逕行排放廢水於地面水體，此有水逋汙染稽查紀錄、現場照片、被告99年8月23日府授環水字第0990197197號函、送達證書等見影本附原處分卷可稽（見原處分卷第18頁至第25頁），被告乃認原告涉有違反水污染防治法第14條第1項規定，而依同法第45條第1項暨「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」規定，以99年9月20日府授環水字第099022362 3號裁處書裁處原告16萬元罰鍰，揆諸前揭規定，原處分並無違誤。

㈢原告雖為上開主張，然查：

⒈彰化縣環境保護局係於99年8月12日前往稽查，而於99年8月23日即以府授環水字第0990197197號函請原告提出陳述意見書，至同年99年10月19日原告提出訴願止，並未向彰化縣環境保護局提出非違規行為人之說明。

⒉另彰化縣環境保護局於99年8月12日稽查時所為之稽查紀錄，因現場人員未提供代表人身分證字號等基本資料，故並未填載原告代表人之身分相關資料，然原告於事後亦自行提供原告之代表人身分證影本至彰化縣環境保護局，而彰化縣環境保護局據此乃函文原告就違反水污染防治法提出陳述意見及辦理有關裁處事宜。原告若僅將公司名義借予他人使用，於事發時，理應即提出相關文件或提出陳述佐證，然原告均未對此表示意見或疑議，原告主張其非行為人應為卸責之詞。況原告於99年10月19日所提出之訴願書已自承：「訴願人所有之公司於彰化縣北斗鎮○○里○○○路235號，所從事之廢塑膠回收再利用之塑膠粒為他廠製造」，並稱：「本公司僅代為轉售，並非自行製造提供，故未申請水體許可證；因廠內排水系統年久阻塞，無法排放民生用水．．．」及99年11月16日提出之補充答辯書稱：「１、現場所見機器設備僅是置放性質，並無生產、製造功能，故無事業廢水產生．．．。２、原處分機關於稽查時所見之水，乃訴願人清洗地面之水．．．。⒊．．．原告既未產製廢棄物繼而產生事業廢水，即無核領廢(污)水排放許可之必要，且被告未對水質予以檢測，怎可斷定排放廢水於地面水體？」（見訴願卷第18頁及第21頁），原告於本院審理時方聲請傳訊證人蔡忠傑而證稱「彰化縣北斗鎮○○○路235號房屋廠房，係伊租來放貨品、展示商品、10多年機械製造業、倉庫，彰化縣北斗鎮○○○路235號廠區我沒有續約的理由是左右鄰居不好相處，所以沒有在該處繼續作。原告的公司名稱是我廠區裡面的師傅提給環保局的，因為申請電源時，名義上是使用原告公司名稱，師傅不知道現場的設備是我私人的設備。」等情節，核與原告所陳不符，彼此亦有矛盾，並非可取，足證原告應為實際行為人。

⒊依行政院環境保護署97年10月30日環署廢字第0970083005號公告之廢棄物應回收項目並不含塑膠袋，原告從事之行業應屬水污染防治法事業類別26.廢棄物焚化廠或其他廢棄物處理廠（場），其適用條件並無水量及水質之限制。而彰化縣環境保護局派員於99年8月12日稽查時，○○○區○○○○○○道里北勢寮路235號）發現清洗絞碎後廢塑膠之槽體及設施，並有大量清洗水注入上述處理槽中，且廠區內除清洗絞碎後廢塑膠之槽體及設施及排水溝有廢水外，未發現如原告所稱清洗地面之情事，另於周界外亦發現大量廢水排放於地面水體（清水溪），原告排放製造過程所產生之廢（污）水排放於地面水體，此亦有稽查紀錄及照片附於原處分卷可稽（見原處分卷第29頁、第30頁），原告上開主張亦無可採。

五、綜上所述，原告所訴均無可採，本件原告未取得水污染防治許可證（文件）逕行排放廢（污）水於地面水體，已違反水污染防治法第14條第1項規定事證明確，被告依法裁處並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本判決之判斷，爰不一一論列，併予敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭