臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十年度訴字第一一五一號

臺中高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第一一五一號

原告

中港晶華股份有限公司

代表人

甲○○

被告

台中市政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　　　丙○○

右當事人間因環境影響評估法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十年四月

六日八九環署訴字第○○七二三二九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

甲、事實概要：緣原告於台中市○區○○○段九之一、九之二五、十七之五、十七之

六、十七之七、十七之十八地號土地興建中港晶華大樓，業已完成開發計畫及取得使用執照，其後欲將地下一層至九樓樓層之使用用途由原核准之「觀光旅館及辦公室」變更為「百貨商場」，向被告提出「中港晶華Ｂ１至９Ｆ商場部分變更環境影響案差異分析」報告送請審查，並經被告於八十八年九月十日審核通過予以核備在案。依該環境影響差異分析報告承諾事項，原告須按季提報環境監測報告；惟原告自八十九年第一季至八十九年第三季所提送環境監測報告，均未依該分析報告內容施作提報「地質安全監測」項目，違反環境影響評估法第十七條規定，經被告據以裁處新台幣（下同）三十萬元罰鍰，並限期八十九年十二月二十五日前改善完成。原告不服，循序提起行政訴訟。

乙、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。

丙、兩造之陳述：

壹、原告起訴意旨略以：

一、中港晶華大樓基地，根據地質鑽探調查報告，基地之卵礫石層土壤性質其容許承載力大於100t/m以上，為一良好之承載層，而本計劃建築平均荷重約為26.8t/m，應無承載力不足之現象。因此，經評估審核，可興建地上卅二層、地下六層之大型建物，嗣後發生台灣百年來之大地震即九二一地震發生時，並無地層沈陷及地層承受力不足造成建物異常之現象發生，足見大樓使用之基地其地質相當緊密，安全性無庸至疑，縱認建物完工後，將部分樓層之用途變更使用，亦無再做地質完全監測之必要。

二、原告於民國八十八年八月所擬之「中港晶華B1至9F商場部分變更環境影響差異分析」之5.3環境監測計畫內，雖載有「計畫完成後，亦須對區內之地質穩定及地層沈陷進行經常性之監測，由專業人員至現場進行記錄並研判，以便及早進行改善，監測頻率原則上每季乙次，但若有大雨或地震必須額外補充監測」等語，惟大樓基地如上所敘其地質為緊密的卵礫層，又該環境影響差異分析之5.3.2監測內容已明載「針對本計畫各項環境因子可能造成的負面影響行研判，需進行環境監測之項目，於施工階段有水質、空氣品質、營建噪音振動及水土保持地質安全；營運階段必須監測之項目以水質、防災及交通等項目為主。有關監測內容、地點及頻率如表5.3.2-1，監測地點如圖5.3. 2-1」等語。是該商場部分變更案環境影響差異分析已載明在施工階段，始有監測地質安全問題，營運階段必須監測之項目以水質、防災及交通等項目為主，表5.3.2-1之營運期間環境監測計畫表，亦僅列「空氣品質、噪音及振動、水質、交通、防災」等語，須作監測。圖5.3.2-1環境監測地質位置圖所繪及註明之監測項目，亦係以空氣品質、水質、交通、噪音及振動，均未包括地質安全在內。我國並無任何法令規定，在大樓完工後營運期間須作地質安全之監測。是上開地質穩定及地層沈陷進行經常性之監測之記載，係屬贅文。

三、又中港晶華大樓為地上卅二層建物，地下六層之建物，若須作地質安全之監測，不可能採用全面開挖方式。其地質又屬卵礫石層，亦無法用鑽探方式，若用打椿方式，勢必影響鄰地房屋之安全，故在技術上，若欲作地質穩定及地層沈陷進行監測實有困難，並不可行。

四、系爭八十八年八月之「環境影響差異分析」報告第四十一頁之「第四章開發行為或環境保護對策變更後環境差異分析」章節，亦敘明「為能確實掌握本案變更使用後，在營運段各項環境因子受影響之程度，規劃單位將特別針對營運階段作差異分析，以評估原設計內容之合理性，並作為研擬因應對策之參考依據，本案變更使用後對環境因子之影響，主要為空氣品質、水質、廢棄物及交通環境，其他環境因子如日照陰影、風場環境、地質等因子，因未涉及建物外觀變更，因此不受變更內容之影響，本章將針對受影響環境因子進行預測分析」，另第三十八頁後面之摘要表，對於有變更部分，其項目僅列建築用途（B1-9F），計劃人口數，汙水是空氣品質、廢棄物、停車位等並未明列地質安全。再者，當初該變更案環境影響差異分析報告送審時，台中市環境影響評估審查委員會對各項影響環境因子，從未認B1至9F變更為百貨商場使用後，對地質安全有影響而對地質安全方面提出質疑。

五、原告於八十九年七月十五日曾陳情免做上開變更案差異分析報告第5-28頁作地質安全之監測，台中市環境保護局於八十九年八月七日以八九環一字第一九五四四號函復原告謂「本局將諮詢專家意見後再行函復」，足見環境監測計劃是可以變更，原告又於八十九年九月二十五日，依環境影響評估法施行細則第三十七條第一項規定，向台中市環境保護局申請同意准予變更「中港晶華B1至9F商場部分變更影響差異分析」營運期間地質安全監測，惟被告台中市政府並未諮詢專家意見即於八十九年十月六日以八九環一字第一三七一五號函不同意原告該項變更之申請，亦未說明何以在大樓營運期間非做地質安全監測之必要性，未作地質安全監測對地質安全有何影響之理由，僅以空泛言詞駁回原告之申請，令原告難以心服。且行政院環境保護署綜計處亦僅認被告是以主管機關權責作成不同意該項變更申請之結論，至於該項結論是否妥適，即值商榷。

六、綜上，原告申請變系爭環境影響差異分析內有關營運期間地質安全之監測，實有理由，應准予變更。惟被告不僅於八十九年十月六日以八九環一字第一三七一五一號函不同意原告之變更聲請。且在原告對該函之行政處分不服，提起訴願之期間內，即迅速另於八十九年十月二十五日以八九府環一字第一四五五四號函，作出對原告罰款三十萬元並令限期改善，函報查驗之行政處分，顯有違法。

貳、被告答辯意旨略以：

一、原告興建中港晶華大樓，經被告工務局於八十二年一月十三日審查通過該開發案之環境影響說明書後執行開發計畫，並已完成開發於八十七年五月二十八日取得使用執照，其後欲將地下一層至九樓樓層之使用用途由原核准之「觀光旅館及辦公室」變更為「百貨商場」，向被告提出環境影響差異分析報告送請審查，並經被告審核通過予以核備在案。依該環境影響承諾事項，原告須按季提報環境監測報告。原告於八十九年四月十五日提報被告所屬環境保護局之八十九年第一季（八十九年一月至三月）環境監測報告欠缺地質安全監測資料，經該局於八十九年五月一日發函（八九環一字第九九六○號）通知原告提出說明，其後原告所提報之八十九年第二季（八十九年四月至六月）環境監測報告仍未含該項監測資料，嗣原告於八十九年七月十五日向被告所屬環境保護局申請免施作該項監測，亦經局函（八十九年八月七日八九環一字第○一九五四四號）復：「未獲許可免施作前，仍請依規定辦理。」，原告再於同年九月二十五日提出申請免依上述環境影響差異分析報告內容施作「地質安全監測」項目，復經被告以八十九年十月六日八九環一字第一三七一五一號函予以否准，同時通知原告仍應依原環境影響差異分析承諾事項完成監測報告並納入當季（八十九年七月至九月）環境監測報告書，於八十九年十月十四日前將環境監測報告書送交被告所屬環境保護局審查。因原告始終未施作地質安全監測並提報監測資料，被告乃據以裁處新台幣三十萬元罰緩，揆諸首揭法條規定，並無不合。

二、系爭環境影響差異報告書係由原告委託專業顧問公司就開發案特性所歸規畫、撰寫而成，並經被告環評委員會審查數次後通過，其程序可謂相當嚴謹，應無原告所稱贅文之疏失，另原告以該大樓歷九二一地震無異常現象，佐以證明無需進行監測乙語，但環境影響差異分析報告於地質監測之頻率與時機已有規範，且亦強調若有大雨或地震必需額外補充監測，故地震非作為一免施作監測理由。又該大樓基地縱為原告所稱之「卵礫石層」，惟經原告開發完成後，復遭受八十八年九月二十一日大地震，其地質結構是否受到影響不得而知，尚不能僅以該大樓歷經九二一大地震之考驗，大樓未發現異常現象，而推斷其地質未發生任何變化仍舊安全。況原告未曾向被告申報地質安全監測資料，其於前述環境影響差異分析報告既強調「若有大雨或地震必須額外補充監測」，可見地震非可為免施作監測之理由，反而應為其加強監測之要素，藉以確保其營運期間設施結構安全，並瞭解鄰近周圍地區的開發行為所造成之影響，以及時補救，故地質安全監測之施作自有其必要性。又系爭環境影響差異分析報告中之環境監測計畫表與環境監測位置圖固然未含地質安全要項，惟查該報告係以文字說明為主，圖表為輔，施作地質安全監測於該報告，自不能本末倒置主張該文字說明係屬贅文。

三、原告所提富國技術工程股份有限公司專業評估係根據該公司八十一年十月於該基地之地質調查結果所為推論，然該基地開發完成後，復遭受八十八年九月二十一日大地震，其地質結構是否受到影響不得而知，該推論實不足以證明該建物完成後無須作長期沉陷之量測。又原告於八十九年九月二十五日向被告提出申請停止該項監測時，並未見提出國內外文獻或具專業能力之機構、團體所出具評估報告資料供被告機關審查，尚難憑原告單方之說法，而遽以採認原告所稱技術上不可行之理由。況原告製作環境影響差異報告送審，理應詳加考量規劃其承諾要項與日後執行層面之問題，不宜於承諾環境影響評估要項後，卻以執行困難為由推諉責任。

四、按開發單位應依環境影響說明書或評估書所載之內容及審查結論，切實執行，若有違反，即屬可罰。又依前揭行政院環境保護署八十八年十月十四日（八八）環署綜字第○○六五九七○號函釋所示，經主管機關審核通過之環境影響差異分析報告內容，應屬環境影響說明書或評估書之一部份，適用本法第十七條及第二十三條之規定。查原告所提送環境影響差異分析報告，其中承諾施作「環境監測計畫」事項，既經被告於八十八年九月十日審核通過予以核備在案，原告即應切實執行，惟原告認為被告於八十九年十月六日否准其變更申請，旋即於同年十月二十五日處分，時間過於緊迫乙節，被告因原告八十九年四月十五日送交之第一季監測報告（八十九年一月至三月）未含地質安全監測故於八十九年五月一日業函告原告：當季監測報告書應於該季結束後二個星期內送交審查且監測報告未含地質安全監測請其說明，其送審之第二季監測報告（八十九年四月至六月）亦未含該項監測資料，並於同年七月十五日函請免施作該項監測，被告所屬環境保護局於同年八月七日函覆：如未獲許可免施作前仍需依規定辦理，被告再於八十九年九月二十五日來函要求變更差異報告內容免施作該項監測，被告審慎考量各要素後於同年十月六日決否准其變更所請，而其於十月十六日送繳之第三季監測報告（八十九年七月至九月）仍未包含地質安全監測要項，故被告於同年十月二十五日爰依環境影響評估法處分新台幣三十萬元罰鍰，綜觀上述時程，原告業已連續三季違反環境影響評估法第十七條規定，被告於八十九年十月二十五日始予開單處分，用促原告踐行改善，並無違法或不當。

理由

一、按「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」、「開發單位應依環境影響說明書或評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」、「有下列情形之一者，處新台幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並限期改善．．．一、違反第十七條之規定者。」，分別為環境影響評估法第十六條及第十七條及第二十三條第一項第一款所明定。又依同法施行細則第三十七條規定：「開發單位依本法第十六條第一項申請變更環境影響說明書或評估書內容，其涉及環境保護事項之變更，而無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，送主管機關及目的事業主管機關審核。但屬監測計畫者，其變更得檢附變更內容對照表，並敘明理由，送主管機關及目的事業主管機關審核。前項變更未涉及環境保護事項者，應函請主管機關備查。」，復按行政院環境保護署八十八年十月十四日（八八）環署綜字第○○六五九七○號函釋：「．．．經主管機關審核通過之環境影響差異分析報告內容，應屬環境影響說明書或評估書之一部份，適用本法第十七條及第二十三條之規定。」。

二、本件原告訴稱：中港晶華大樓基地，依地質鑽探調查報告，基地之卵礫石層土壤，經評估審核，可興建地上卅二層、地下六層之大型建物，興建後發生台灣百年來之大地震即九二一地震發生時，並無地層沈陷及地層承受力不足造成建物異常之現象發生，原告於八十八年八月所擬之「中港晶華B1至9F商場部分變更環境影響差異分析」之5.3環境監測計畫內，雖載有「計畫完成後，亦須對區內之地質穩定及地層沈陷進行經常性之監測．．．監測頻率原則上每季乙次．．．」，又系爭環境影響差異分析之5.3.2監測內容，載明在施工階段，始有監測地質安全問題，營運階段必須監測為空氣品質、噪音及振動、水質、交通、防災等事項須作監測。均未包括地質安全在內。我國並無任何法令規定，在大樓完工後營運期間須作地質安全之監測。是上開地質穩定及地層沈陷進行經常性之監測之記載，係屬贅文。且該大樓若須作地質穩定及地層沈陷進行監測，技術上實有困難，並不可行。原告於八十九年七月十五日曾陳情免做上開變更案差異分析報告第5-28頁作地質安全之監測，實有理由，應准予變更。惟被告不僅否准，原告對被告此否准變更之處分提起訴願之期間內，即迅速另為本件對原告罰款三十萬元並令限期改善之行政處分，顯有違法等云。

三、經查本件原告興建中港晶華大樓，原經被告工務局審查通過該開發案之環境影響說明書後執行開發計畫，並已完成開發取得使用執照，嗣原告其後欲將地下一層至九樓樓層之使用用途由原核准之「觀光旅館及辦公室」變更為「百貨商場」，於八十八年間向被告提出環境影響差異分析報告送請審查，並經被告於八十八年九月十日審核通過予以核備在案。依原告於八十八年八月所擬之「中港晶華B1至9F商場部分變更環境影響差異分析」之5.3環境監測計畫內，載明「計畫完成後，亦須對區內之地質穩定及地層沈陷進行經常性之監測．．．監測頻率原則上每季乙次．．．」，因原告於八十九年四月十五日提報被告所屬環境保護局之八十九年第一季（八十九年一月至三月）環境監測報告欠缺地質安全監測資料，經被告之環境保護局於八十九年五月一日以八九環一字第九九六○號函通知原告提出說明，其後原告所提報之八十九年第二季（八十九年四月至六月）環境監測報告仍未含該項監測資料，嗣原告固於八十九年七月十五日向被告所屬環境保護局申請免施作該項監測，亦經該局於八十九年八月七日以八九環一字第○一九五四四號函復否准，原告再於同年九月二十五日提出申請免依上述環境影響差異分析報告內容施作「地質安全監測」項目，復經被告以八十九年十月六日八九環一字第一三七一五一號函否准，同時通知原告仍應依原環境影響差異分析承諾事項完成監測報告並納入當季（八十九年七月至九月）環境監測報告書，於八十九年十月十四日前將環境監測報告書送交被告所屬環境保護局審查，均有上開函件影本及系爭環境影響差異分析附卷可佐。因原告始終未施作地質安全監測並提報監測資料，被告乃據以裁處三十萬元罰緩，揆諸首揭規定及行政院環境保護署函釋，並無不合。

四、關於原告所稱系爭環境影響差異分析所載地質穩定及地層沈陷進行經常性之監測之記載，係屬贅文，且技術上並不可行，其於八十九年七月十五日曾陳情被告免做地質監測實有理由，應准予變更乙節。惟依前揭行政院環境保護署八十八年十月十四日（八八）環署綜字第○○六五九七○號函釋所示，經主管機關審核通過之環境影響差異分析報告內容，應屬環境影響說明書或評估書之一部份，適用環境影響評估本法第十七條及第二十三條之規定。此為行政主管機關基於其職權對於其所掌事務予以補充說明，亦無違法律規定及立法意旨，自可適用。而本件原告所提送環境影響差異分析報告，其中承諾施作「環境監測計畫」事項，既經被告於八十八年九月十日審核通過予以核備在案，縱然事後有如原告上開所主張之事由，有應變更之事項，惟於原告依法向主管機關或目的事業主管機關申請核准變更原申請內容之前，原告即應依原承諾事項，切實執行，不得以此為免罰之依據。況依前述原告始終未依系爭環境影響差異分析未施作地質安全監測並提報監測資料，被告多次發函促其執行，而原告業已連續三季未予施作該事項，而違反首揭規定，被告於八十九年十月二十五日始予開單處分，並限期改善，均無違法之處。

五、是本件原處分並無違誤，訴願機關予以維持，亦無不合，原告之訴為無理由，應予駁回。至原告請求本院囑託專業機關中華民國應用地質技師公會鑑定稱系爭環境影響差異分析，以資證明中港晶華大樓並無再作地質穩定及地層沈陷進行經常性之監測之需要乙節，與本件判決結果不生影響，核無必要，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 法 官　沈　應　南

法院書記官　詹靜宜