臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十年度訴字第一三三六號

臺中高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第一三三六號

原告

經濟部工業局全興工業區服務中心

代表人

甲○○

訴訟代理人

丙○○

訴訟代理人

陳昭宜律師

被告

彰化縣政府

代表人

乙○○（縣長）

訴訟代理人

丁○○

右當事人間因水污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十年六月十

八日（九０）環署訴字第００二三二三九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左

︰

主文

事實

一、事實概要：原告為全興工業區○○○○道系統之管理機構，該系統之雨水下水道排放廢水，經被告所屬環境保護局派員於民國（下同）八十九年八月九日、十八日前往採樣，及行政院環境保護署派員於同年月二十八日前往採樣，採樣檢驗結果均未符合放流水標準，被告乃以違反水污染防治法第七條第一項規定，依同法第三十八條規定各處新台幣（下同）六萬元罰鍰，並限期於八十九年十二月十五日前檢具改善完成之證明文件向被告報請查驗。嗣原告於期限屆滿前報請查驗，經被告所屬環境保護局派員於九十年一月九日前往復查，於雨水下水道採樣檢驗結果仍未符合放流水標準，視為未完成改善，再以違反水污染防治法第七條第一項，依同法第三十八條規定按日連續處罰，期間自九十年一月九日起至一月十八日止計十日（處分書編號：六六七０號至六六七九號），各處六萬元罰鍰。且因該系統排放廢水，一年內兩次違反水污染防治法第七條，經被告第二次命限期改善而未完成改善，又經按日連續處罰在案，依「水污染防治法情節重大認定原則」認定為情節重大，被告即以違反水污染防治法第三十八條規定，裁處停工處分（處分書編號：六六八０號），並以九十年二月五日九０彰府環三字第一九三四號函附上開編號六六七０號至六六八０號處分書送達原告。原告不服，提起訴願，遭決定部分駁回，部分不受理，原告遂對遭訴願駁回部分提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：訴願決定駁回部分及原處分均撤銷。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、兩造陳述：

㈠原告主張：

⒈本件被告裁處原告罰鍰及停工處分之依據為水污染防治法第七條、第三十八條之規定，而水污染防治法第三十八條規範之對象為「事業或污水下水道系統排放廢（污）水」。惟本件被告據以處罰之事實係在全興工業區○○○○道口處採樣檢驗而認不符放流水標準，且被告並無說明原告所管理之「污水下水道系統」有如何排放廢水而違反水污染防治法第七條第一項之情形，是被告裁處原告罰鍰並停工，於法不合，茲分述如左：

⑴水污染防治法第七條、第三十八條所規範及處罰之對象，應為事業及污水下水道系統排放未符合放流水標準之廢水於地面水體。原告之污水下水道系統專門處理全興工業區內事業所產生之廢水，待符合水污染防治法所規定之放流水標準後，再由固定之放流口排放於地面水體，原告均依法定程序辦理，不曾有違法排放廢水之情形。

⑵至於該工業區內已納管之廠商將其所產生之廢水違規排放於雨水下水道，則該違規排放廢水之廠商，其行為正係水污染防治法第三十八條所規定「違反第七條第一項」之人，即為水污染防治法所要處罰之對象。

⑶原告為全興工業區管理服務機構，只要一發現工業區內廠商有違規將廢水排放於雨水下水道之行為，即派員尋找污染源，如經查察確實，即報告環保單位及下水道主管機關知悉，並由環保單位對特定違規廠商處罰。此觀行政院環境保護署八十五年六月十八日（八五）環署水字第三一八三六號函關於召開「工業區水污染管制計畫檢討會」之結論，工業區管理機關僅是立於輔助之地位，協助環保單位為清查工作，對於污染行為之稽查處罰仍是環保單位之權責，與工業區管理機關無涉。

⑷就水污染防治法之規定而言，「事業」及「污水下水道系統」同為受規範之對象，即「何人排放污染物，何人即應受處罰」，而何人於何時何地排放何污染物，應受何處罰，環保機關應詳細稽查，本件被告未曾說明原告於何時何地排放何污染物，是被告之處分並不合法。

⒉全興工業區○○○○道，有鄰近之區外工廠、農田、民生、餐廳等廢水，共有四處引道進入本區，且因全興工業區地勢較低，故區外排水溝渠早在工業區開發時即已導入區○○○道系統連接使用，基於工業區外搭排區○○○○○道排水之保安分線及溪底分線之管理，非原告權責，且該區外搭排分線為附近村里及農田之主要排水渠道，為免侵害人民使用該排水道之權利而影響該等人民財產安全及環境衛生，原告無法截斷該區外上游之排水渠道進入工業區內，是環保機關稽查違法排放污染物之行為，應於區內或區外確切查察污染源之所在，方能杜絕污染，不能僅以在張玉姑廟（伸慶宮）門牌旁雨水道匯流處之採樣，而認原告違反水污染防治法。

⒊尤其環保人員於九十年一月九日在張玉姑廟旁雨水道匯流處採樣時，原告亦正進行區○○○道稽查工作，發現區內祥鼎鋁業股份有限公司違規排放廢水於雨水下水道，原告除當場要求停止排放外，並採樣檢驗，並依規定提報下水道主管機關及環保機關，據原告之陳報，被告亦以九十年三月二日九０彰府環三字第二三二五號函處分該公司在案。是環保機關對於「排放污染物之行為人」，應本於職責確切查察，始能確知排放污染物者為何人，其所為之處罰，方能有據，不可為圖方便，率於匯流各區○○○○○道進入承受水體處採樣，即處罰原告。

㈡被告答辯：

⒈依行政院環境保護署八十三年一月二十五日環署水字第四三四八號函釋：「依水污染防治法第二條第十二款污水下水道系統意指公共下水道及專用下水道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最後處置之各種設施。因目前工業區○○○○道實際有收集、傳運廢污水之實，故依水污染防治法第七條之規定，污水下水道系統（含污水下水道及雨水下水道）排放廢（污）水於地面水體應符合放流水標準：：：」，故原告經雨水下水道排放廢水於地面水體，被告依法處分，並無不當。

⒉原告雖主張違規排放廢水之事業，係排放污染物之行為人，亦即為水污染防治法所要裁罰之對象云云。惟按被告已指定原告為下水道機構，負責其建設、管理下水道系統，原告也以八十八年一月十四日全興工管字第八八○○四三號函依下水道法公告全興工業區○○○○○道系統，並公告排水區域，故原告應依同法建設、處理全興工業區○○道系統內之廢污水，並管理排入下水道系統之事業。且依據下水道法第二十二條規定，用戶排水設備須經下水道機構檢驗合格，始得聯接於下水道，故事業於工廠設立及變更前應向服務中心申請納管，經服務中心審核通過同意納管始得設立及變更工廠登記，並於工廠設立及變更完成後，再向服務中心申請聯接使用，經服務中心審核查驗合格後始得將廢水排入污水下水道，審查內容即包含廠區內雨、污水管線及排放口之配置及廢污水產生量。原告既為全興工業區○○○○道之管理機構，依下水道法第八條第一項規定為管理排入下水道系統之事業，既未善盡管理工業區內工廠之責，致區內工廠將廢水違規排放至雨水下水道，即應負違規之責任。

⒊原告每月提報事業廢水未納入之廠商，被告所屬環境保護局皆依法查處，餘非屬水污染防治法管制之事業已請下水道主管機關依下水道法第第二十九條規定命下水道機構代為辦理，所需費用由下水道用戶負擔，負擔之費用若經催告逾期不繳納者，得移法院強制執行。惟原告所報送交環保機關之資料，係便於環保機關之稽查行為，非謂原告即可因此免除管理雨水下水道排放未合格放流水之責。另原告所主張之行政院環境保護署八十五年六月十八日八五環署水第三一八三六號「工業區污染管制計畫檢討會議記錄」，旨在督導地方環境保護機構進行水污染防治稽查業務之執行，難為本件處分有誤之依據。

⒋原告稱：「本件被告自首至尾未曾說明原告於何時何地排放如何之污染物」乙節，被告於九十年二月五日彰府環三字第一九三四號函及處分書（編號：六六七０號至六六八０號）中已載明違規時間地點，且檢附未符合放流水標準之廢水檢驗報告內已提供檢測項目及數據，與原告所稱「未曾說明」之事實不符。又原告稱：「全興工業區內之雨水下水道，有鄰近之區外工廠、農田、民生、餐廳等廢水：：：」乙節，本件原告於八十八年一月十四日以全興工管字第八八００四三號函，依下水道法公告全興工業區○○○○○道系統，並公告排水區域（依據下水道法第二條規定，排水區○○○○道依其計畫排除雨水、家庭污水及事業廢水之地區），排水區域中並未標示有區○鄰○村里○○○○道。又原告主張無法截斷該區外上游之排水渠道進入工業區內等情，核原告依下水道法公告排水區域時，應依法公告確實排水之區域，非為排水區域應排除在外。是本件依水污染防治法及行政院環境保護署八十三年一月二十五日環署水字第四三四八號函規定，污水下水道系統（含污水下水道及雨水下水道）排放廢（污）水於地面水體應符合放流水標準，被告所屬環境保護局依據公告之排水區域於雨水下水道系統進入承受水體之交界點前採樣，並無不當。

理由

一、按「事業、污水下水道系統：：排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」、「事實或污水下水道系統：：排放廢 (污)水違反第七條第一項：：規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業：：。」為水污染防治法第七條第一項、第三十八條所明定。本件被告以原告為全興工業區○○○道管理機構，負責管理該工業區○○○○道有關事宜。經被告所屬環境保護局於八十九年八月九日、同月十八日及行政院環境保護署督察大隊於同年二十八日派員前往稽查採取水樣，檢驗結果均未符合放流水標準；經分別裁處罰鍰，並限期於八十九年十二月二十五日以前改善完成。（八十九年八月十八日、二十八日之違規裁處，業據本院另案將訴願決定及原處分均撤銷，並均已確立）原告於改善期限屆滿前檢據改善完成報告向主管機關報請查驗。彰化縣環境保護局於九十年一月九日派員前往複查，於該工業區○○○○道口採樣，檢驗結果仍未符合放流水標準，乃認定原告未完成改善，為自九十年一月九日起按日連續處罰至同年月十八日，每日各裁處六萬元罰鍰；並依「水污染防治法情節重大認定原則」，認定為情節重大，應於處分函文到一日內停工之處分，訴願決定予以維持，固非無據。惟查：

㈠全興工業區設有雨水下水道及污水下水道，二者係各自分流，區內工廠排放之污（廢）水固經由污水下水道由原告處理，但雨水下水道僅為宣洩雨水之用，並未經原告處理，本件被告係查獲雨水下水道排放之雨水不合放流水標準，並非污水下水道系統排放不合放流水標準之污水於雨水道，揆諸首揭排放廢（污）水之處罰對象為「事業及污水下水道系統」之規定，則被告既無法證明於全興工業區○○○○道口採得未符合放流水標準之廢（污）水係原告所排放，其僅以原告未善盡管理該工業區內工廠之責，既逕以原告排放廢（污）水而予罰鍰及停工之處分尚嫌無據。

㈡行政院環境保護署八十三年一月二十五日（８３）環署水字第○四三四八號函釋意旨，雖將水污染防治法第七條規定之「污水下水道系統」解釋為包含污水下水道及雨水下水道，其函釋略謂：「水污染防治法第二條第十二款污水下水道系統意指公共下水道及專用下水道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最後處置之各種設施。因目前工業區○○○○道實際有收集、傳運廢污水之實，故依水污染防治法第七條之規定，污水下水道系統（含污水下水道及雨水下水道）排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。．．．」被告依據此一解釋認為：水污染防治法所規定之污水下水道系統應包含污水下水道及雨水下水道，並據以為裁罰之處分。惟上開函釋係屬解釋性之行政規則，乃行政命令之一種，按行政秩序罰需符合明確性原則，即國家行為欲干涉人民之權利時，必須要有明確的法律上根據，缺乏法律規定，不得處罰人民。此乃行政法之重要原則，行政院環境保護署前揭函釋違反上開明確性原則，尚難遽以適用。

二、綜上所述，被告對原告為罰鍰及停工之處分，核與法律規定及明確性原則有違，自有疏誤。訴願決定予以維持，亦有未合。原告執此指摘為有理由，應由本院將訴願決定及原處分均予撤銷，以符法治。

三、本件事證已臻明確，兩造其餘訴辯事由，於判決之結果不生影響，不再一一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官　沈　水　元

法院書記官　邱 吉 雄