臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十二年度訴字第九三號

臺中高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第九三號

原告

甲○○

被告

台中縣政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

丙○○

右當事人間因有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國九十一年十二月十日台內

訴字第０九一０００八五四二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

甲、事實概要﹕緣原告所有坐落於台中縣霧峰鄉○○○段四之四、四之五、四之一二、四之二四、四之二五地號等五筆土地，民國九十年度土地公告現值為每平方公尺新台幣（下同）四、四００元，原告以該土地公告現值太低為由，於九十一年七月間提出異議書，經被告以九十一年八月六日府地價字第０九一二００三七四００號函復略以：「二、查本縣公告土地現值訂定係依據平均地權條例第四十六條暨地價調查估計規則等相關法令規定，經提本縣地價及標準地價評議委員會評議通過，並陳報內政部備查後依法公告在案。三、台端所陳土地皆為一般農業區農牧用地，其中柳樹湳段四之五地號土地（逕為分割出四之二五地號）原與四德路旁鄉村區土地劃屬同一地價區段顯不合理，故單獨另劃為二四七之八區段屬農牧用地地價區段。四、又四之五地號土地位處於四德路南側，其與乾溪整治工程用地範圍內之其他農地使用性質相同，條件亦相近似，為區○○街地與裡地之地價，大里地政事務所依地價調查估計規則第二十一條第一項第一款及第四款規定，劃設為一般路線價區段，九十年公告土地現值為每平方公尺四、四００元，地價並無偏低不當且已臻市場合理價格水準，致九十一年公告土地現值並未調降。另同段四之四、四之二四、四之一二地號土地屬二五三地價區段，為乾溪旁之農牧用地地價區段，因近年來經濟景氣低迷，霧峰鄉農地價格更是明顯滑落，而九十一年為顧全土地所有權人之權益並未調降乾溪整治計劃工程用地土地現值。」。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造之聲明：

一、原告訴之聲明：求為判決被告應將原告所有坐落臺中縣霧峰鄉○○○段四之五號、四之二五號土地九十年度公告土地現值每平方公尺新台幣四千四百元更正為每平方公尺新台幣八千七百元。

二、被告答辯之聲明﹕請求判決駁回原告之訴。

丙、兩造之陳述﹕

一、原告起訴意旨略以﹕

（一）查被告台中縣政府為規劃「霧峰鄉乾溪整治工程第一期用地（福新橋上下游段）」，將原告所有坐落台中縣霧峰鄉○○○段四之五地號土地，囑由台中縣大里地政事務所，依地價調整估計規則第二十一條第一項第一款及第四款，逕自劃設為一般路線價區段，並將原二四七區段，每平方公尺八、七００元，為了徵收土地，擅自編為二四七之八區段，並公告九十年土地現值為四、四００元，致每平方公尺損失四、三００元，實有侵害原告之權益至鉅。

（二）次依被告台中縣政府九十一年十一月六日府地價字第０九一二九七六二六００號函及說明所載：「有關本府九十一年十月十一日府地價字第０九一二八０四四００號函附訴願答辯書第二點˙˙˙而二四七區段地價˙˙˙為每平方公尺

八、三００元乙節，經查係誤植，應更正為˙˙而二四七區段地價為鄉村區，九十年土地公告現值為每平方公尺八、七００元」云云乙節，茲原告同意被告此項更正外，並於徵收土地時，其補償費均按每平方公尺八、七００元計算並受拘束，此有被告函文乙件可稽，自不得於事後再任意變更。

（三）至於被告台中縣政府九十一年十月十一日府地價字第０九一二八０八四００號訴願答辯書第三項所載，將地價相近，地段相連，情況相同或相近之土地劃為同一區段，並編為二四七區區，其九十年土地公告現值為每平方公尺八、七００元，作為徵收補償依據部分，原告並無反對之意思，但就其中部分土地，另劃分為二四七之八區段為農牧用地，並擅自將九十年土地公告現值調降為每平方公尺四、四００元乙節，即難接受，且有職權之濫用，圖利公庫及損害土地所有權人之原告權益部分，依情理法而論，均有未合。

（四）以上所述事實及證據，被告即台中縣政府，將原告所有坐落台中縣霧峰鄉○○○段四之五地號及割出四之二五號，二筆鄉區土地，擅自劃為二四七之八農牧用地區段，並將九十年土地公告現值調降為每平方公尺四、四００元之處分，即屬不當，自應撤銷，惟經提起訴願後，內政部未予詳查，遽為駁回訴願，自屬侵害原告之權益，為此提起行政訴訟，請求判決如原告訴之聲明等語。

二、被告答辯意旨及補充理由略以﹕

（一）本縣之地價調查估計，依地價調查估計規則規定由本縣所屬各地政事務所辦理，合先陳明。地價區段之劃分係依地價調查估計規則第十八條（修正前第二十一條）規定將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段，並依據平均地權條例第四十六條及地價調查估計規則第三條之規定估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年一月一日（原為七月一日）公告，作為土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。系爭土地柳樹湳段四之五地號使用編定為一般農業區農牧用地，因部分土地位於「霧峰乾溪整治計畫」擬徵收工程用地範圍內，經大里地政事務所於九十年十月三十日辦理逕為分割出四之二五地號。該地號土地於八十九年以前均誤劃併於鄉村區建築用地之地價區段（即二四七地價區段），因其實際使用情況及地價均與鄉村區建築用地相差懸殊，乃於九十年辦理公告土地現值調整時，將其與毗鄰之同質性土地另增劃二四七之八區段為農牧用地地價區段，應屬合理。

（二）區段地價之訂定，係每年依據地價變動情形，並考量鄰近性質相同或相近土地地價之均衡性，作為調整依據，並應切合土地之實值以符公平，系爭土地既為農牧用地，其地價之查估即自應以農地實質價格為評估基礎，是以二四七之八地價區段之九十年區段地價乃依據該地區地理條件、使用現況、並參酌當地農地價格水準及影響地價之各項區域因素為地價查估依據，調整為每平方公尺四、四００元，與鄰近條件近似之農地價格相較，並無偏低情事，倘仍以使用性質不相當之建築用地區段地價為其地價，其地價必甚超出土地實值，違反區段地價之查定應反映地價動態原則，而失其正確性及合理性。又地價區段之劃分及區段地價之調整非以單一地價區段或單一宗地為考量，而必須以全部地價區段做全面檢討、調整，鄰近第二四五之六、二四四之三、二四五之三、之四、二四七之三、之四、之五等地價區段，亦均因情況與二四七之八地價區段相同而調整區段地價，是以並非因徵收目的而有調降區段地價之情事。且系爭土地因乾溪整治工程逕為分割增四之二五地號土地雖係為工程範圍內擬徵收用地，然尚未公告徵收，為維護土地所有權人之權益，考量目前土地利用情形，仍維持與其毗鄰四之五地號同一地價區段，公告土地現值調整理由如前述，原告所陳調整係為規劃霧峰鄉乾溪整治工程徵收目的，顯與事實不符。

（三）系爭土地八十九年以前雖因地價區段劃分錯誤致誤以建築用地之區段地價為其地價，然因其為農牧用地，無法建築使用，不須按其地價負擔地價稅賦，並未因此增加土地所有權人之課稅義務，相對於建築用地須按地價課徵地價稅，移轉時尚應按土地漲價總數額課徵土地增值稅之不同條件下，若訂以相同之地價水準，確實有違其公平性。另柳樹湳段四之二五地號土地，業經「變更霧峰都市計畫（第二次通盤檢討暨擴大都市計畫範圍）案」發布實施變更為河道用地，應另行劃分為公共設施保留地地價區段並依平均地權條例第十條暨土地徵收條例第三十條第一項規定按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值計算其徵收補償地價，一併陳明。

（四）又被告辦理九十年公告土地現值，係依據平均地權條例第四十六條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年七月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」，系爭土地大里地政事務所於辦理九十年公告土地現值作業時，依地價調查估計規則第二十一條：「劃分地價區段時，依左列規定辦理：一、由承辦員攜帶地籍藍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍藍圖上，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一區段。˙˙˙。二、前款區段界線，應以使用分區或編定使用地類別、使用管制、使用情形或道路、溝渠等易於辨識之自然界線為準。但情形特殊者，得以適當之地籍線為之。˙˙˙。」之規定，據以劃分地價區區地價，經提交本縣地價及標準地價評議委員會評定通過，奉內政部備查後公告在案。另依據行政法院八十年四月十六日八十年判字第五六八號判例意旨：「依平均地權條例第四十六條評定之公告土地現值，屬一般行政命令之性質，既非對特定人就具體案件所為之處分，自非訴願法第一條、第二條規定之行政處分，不得作為行政爭訟之訴訟標的。」。

（五）綜上所陳，就地價區段之劃分及區段地價之訂定，確基於其適法性、合理性、公平性及地價均衡性為考量。本件訴訟顯無理由，請將原告之訴駁回等語。

理由

一、按「關於被告官署所為地價之公告，固不能認為對原告之行政處分，但原告以陳情書請求被告修改地價，被告官署據以拒絕其請求之通知，則不能不認係對原告所為之消極處分，當非不可提起行政爭訟。受理訴願官署自應就該項通知之是否合法適當，就實體上審查而為決定……。」改制前行政法院著有五十五年判字第二二三號判例可資參照。查關於土地公告現值，依平均地權條例第四十六條規定，由縣（市）政府編製後，提交地價評議委員會評定後公告，屬一般行政命令，不得作為行政爭訟之標的，惟本件乃因原告不服被告九十年公告系爭土地之現值，請求被告調高地價，而為被告函復予以否准，該函復之性質即屬消極行政處分，與一般行政命令有別，參諸上開判例意旨，自得提起行政爭訟，合先敘明。

二、次按「直轄市或縣（市）主管機關辦理規定地價或重新規定地價之程序如左：一、分區調查最近一年之土地買賣價格或收益價格。二、依據調查結果，劃分地價區區地價後，提交地價評議委員會評議。三、計算宗地單位地價。四、公告及申報地價，其期限為三十日。五、編造地價冊及總歸戶冊。」、「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年七月一日公告（按：現為一月一日公告），作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考﹔並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」分別為平均地權條例第十五條及第四十六條所明定。又「直轄市或縣（市）地政機關為地價調查估計之主辦機關。並得授權所轄地政事務所辦理之。」復為地價調查估計規則第二條所規定。是以，土地公告現值之評定，涉及市場調查等專業知識，法令上另設有超然中立之「地價評議委員會」進行評定審核（參照平均地權條例第四條），則人民針對主管機關拒絕更改土地公告現值或公告地價之行政處分，其所得請求法院審查者，應限於評定作業程序之遵守，確保評定作業之公正性及公平性者為限，對於權責機關依法查估評定所公告土地現值及公告地價，人民應無權置喙，方能維持公告土地現值及公告地價之確信力及穩定性。

三、本件原告以其所有坐落於台中縣霧峰鄉○○○段四｜四、四｜五、四｜一二、四｜二四、四｜二五地號等五筆土地，至八十九年止，其土地現值經台中縣地價及標準地價評議委員會評議通過，為每平方公尺八千七百元，並依法公告確定，嗣被告為規劃「霧峰鄉乾溪整治工程第一期用地（福新橋上、下游段）」，將原告所有四之五地號土地，囑由台中縣大里地政事務所，依地價調整估計規則第二十一條第一項第一款及第四款，逕自劃設為一般路線價區段，並將原二四七區段，每平方公尺八、七００元，為了徵收土地，擅自編為二四七之八區段，並公告九十年土地現值為四、四００元，致每平方公尺損失四、三００元，遂請求被告調高九十年度土地公告現值至每平方公尺八、七００元，經被告以九十一年八月六日府地價字第０九一二００三七四００號函復原告以：「˙˙二、查本縣公告土地現值訂定係依據平均地權條例第四十六條暨地價調查估計規則等相關法令規定，經提本縣地價及標準地價評議委員會評議通過，並陳報內政部備查後依法公告在案。三、台端所陳土地皆為一般農業區農牧用地，其中柳樹湳段四之五地號土地（逕為分割出四之二五地號）原與四德路旁鄉村區土地劃屬同一地價區段顯不合理，故單獨另劃為二四七之八區段屬農牧用地地價區段。四、又四之五地號土地位處於四德路南側，其與乾溪整治工程用地範圍內之其他農地使用性質相同，條件亦相近似，為區○○街地與裡地之地價，大里地政事務所依地價調查估計規則第二十一條第一項第一款及第四款規定，劃設為一般路線價區段，九十年公告土地現值為每平方公尺四、四００元，地價並無偏低不當且已臻市場合理價格水準，致九十一年公告土地現值並未調降。另同段四之四、四之二四、四之一二地號土地屬二五三地價區段，為乾溪旁之農牧用地地價區段，因近年來經濟景氣低迷，霧峰鄉農地價格更是明顯滑落，而九十一年為顧全土地所有權人之權益並未調降乾溪整治計劃工程用地土地現值。」，否准原告所請。經查，依據平均地權條例與土地稅法規定，公告現值係調查土地市場價格變動情形，估計區段地價，於每年調整一次，作為課徵土地增值稅、遺產稅、贈與稅及土地徵收補償地價之依據，又公告現值係經各縣（市）地價及標準地價評議委員會評定後，呈報內政部審核並准予備查後，方具法定效力，而各縣（市）地價評議委員會，又係由有關機關代表與地方公正人士及專家學者等共同組成，本件系爭土地之公告現值，既經被告踐行法定作業程序後始予公告，詳如上述，其評定之地價，若非顯有錯誤，自不得任意變更。換言之，依照現行平均地權條例第十五條及第四十六條規定，公告土地現值依法公告前，業先提交具有客觀、公正、專業、超然性質之地價評議委員會詳加審議認定，迨至其完成評定，並依法公告之後，當已發生公法上之效力，參酌現行平均地權條例及土地法規定，尚無准由土地所有權人或利害關係人提出異議而予以救濟之餘地，此參改制前行政法院五十七年判字第二七號判例：「被告官署就本件土地估計每坪為新台幣二、０００元，係依照有關法令規定，調查市價及收益價格，劃分地價等級而估定。既提經都市地價評議委員會評定公告，且已據土地所有人申報地價，在承租人之原告，殊無爭執之餘地。依法尤無請求被告修改公告地價之權利。原處分拒絕其請求，無違法之可言。」自明。準此，本件原告就系爭土地未能舉出具體事證以說明地價評議委員會所評定之地價有顯然之錯誤，自無任何權源，可逕行請求被告應予調高系爭土地九十年度公告現值，是以被告否准原告之申請，依法並無不合。

四、至原告主張被告擅自將九十年系爭土地公告現值調降為每平方公尺四、四００元，損害土地所有權人之原告權益乙節。查政府每年定期公告之土地現值，乃係執行平均地權之土地政策，屬地政機關基於政策所為之一般性措施，其對象既非特定之個人，即非行政處分，本即不得以此作為行政爭訟之標的。又土地現值之公告，依土地法令相關規定，主要是用來訂定土地增值稅及徵收補償之數額，本件既非因土地徵收價額所為之訴訟，縱能預見將來系爭土地有被徵收之可能，惟其補償亦應依徵收當期之公告土地現值計算，與九十年公告土地現值尚無直接關係，原告亦未因此而取得日後徵收之補償，難謂侵害原告既得之權益，原告是項主張，亦不足採。

五、從而，原告以其所有系爭土地九十年度公告現值太低為由，於九十一年七月提出異議書向被告請求調高，被告針對原告是項請求，查明九十年度公告土地現值之訂定係依據平均地權條例第四十六條及地價調查估計規則等相關法令規定，經提台中縣地價暨標準地價評議委員會評議通過，並陳報內政部備查後公告，完成法定程序在案，遂駁回原告請求。核其所為處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，並請求被告應將原告所有坐落台中縣霧峰鄉○○○段四之五號、四之二五號土地九十年度公告土地現值每平方公尺四、四００元更正為每平方公尺八、七００元，難謂為有理由，應予駁回。至原告其他之主張，經核並不足以影響本件判決之結果，爰不一一指陳，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 法 官　沈　應　南

法院書記官　許 巧 慧