臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十三年度簡字第七四號

臺中高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　　九十三年度簡字第七四號

原告

甲○○

被告

臺中縣政府

代表人

乙○○

右當事人間因地政士法事件，原告不服內政部中華民國九十三年三月八日台內訴字第

０九三０００二０六三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實及理由

一、原告於民國九十二年八月四日向臺中市中興地政事務所以代理人身分申請辦理土地登記案件，案經臺中市政府發現原告為被告所轄開業之地政士未依地政士法第三十三條規定加入地政士公會，乃函請被告處理。經被告查明原告係於八十三年十二月六日提出開業執照申請，被告以（八三）中縣地登字第二三０號核發開業執照在案，惟原告於九十二年八月四日向臺中市中興地政事務所以代理人身分申請辦理土地登記案件時，並未加入臺中縣地政士公會，被告認原告已違反地政士法第三十三條第一項規定，乃依同法第五十條第二款規定，以九十二年十二月三日府地籍字第０九二０三二三七八六號裁處違反地政士法處分書處原告新臺幣（下同）三萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴意旨略以：（一）按，沒有法律授權行政機關即不能合法的作成行政行為，蓋憲法已將某些事項保留予立法機關，須由立法機關以法律加以規定，此謂法律保留原則。而行政命令不得有科處沒入、罰鍰或其他制裁性之規定，該等規定涉及人民之財產權，如非法律又無法律授權，在尚未完成立法程序前，尚難遽予適用，對人民裁處（行政法院四十八年判字第五十二號判例、六十九年判字第一九六號判決、七十二年判字第七十二號判決、四十六年判字第七十八號判決、四十七年判字第十一號判決、七十五年判字第一０八五號判決、七十七年判字第一０九七號判決等參照）核先敘明。（二）次按，被告臺中縣政府以原告違反地政士法第三十三條第一項規定：「地政士登記後，非加入該管直轄市或縣（市）地政士公會，不得執業。」而依同法第五十條本文及第二款規定：「有下列情形之一，而擅自以地政士為業者，由直轄市或縣（市）主管機關處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰，並限期命其改正或停止其行為﹔屆期仍不改正或停止其行為者，得繼續限期命其改正或停止其行為，並按次連續處罰至改正或停止為止：˙˙˙二、領有開業執照未加入公會。」科罰原告三萬元之罰鍰。經原告提起訴願，經內政部以案號：0000000000號訴願決定書訴願駁回在案。惟查：１、原告執行相關土地登記業務等，乃依九十二年四月二十四日廢止前之「土地登記專業代理人管理辦法」（以下簡稱舊「土地登記專業代理人管理辦法」）而取得「土地登記專業代理人」（即所謂土地代書）之資格，自八十三年間取得被告臺中縣政府核發之「土地登記專業代理人開業執照」，即以土地登記專業代理人之資格執行業務，該資格乃係經國家考試認許而經被告核准，現今「土地法」仍定有明文。依土地法第三十七條之一第二項本文及同條第三項規定：「土地登記專業代理人，應經土地登記專業代理人考試或檢覈及格。」、「非土地登記專業代理人擅自以代理申請土地登記為業者，其代理申請土地登記之件，登記機關應不予受理。」是原告依土地法相關規定執行業務，由來亦經各土地登記機關依法受理，亦是各土地登記機關依土地法第三十七條之一行政之具體表現。顯見原告乃以「土地登記專業代理人」依法執行業務，而非係依「地政士」之身分執行業務，自不受「地政士法」之規範。２、次按，依舊「土地登記專業代理人管理辦法」及土地法等相關法令，雖於舊「土地登記專業代理人管理辦法」第四章公會以下為有關專業代理人公會設置之規定，其第二十四條規定：「專業代理人公會分直轄市公會及縣（市）公會，並得設專業代理人公會全國聯合會於中央政府所在地。」第二十八條規定：「專業代理人領得開業執照後，得加入該管直轄市或縣（市）專業代理人公會，專業代理人公會對具有會員資格之專業代理人之申請入會，不得拒絕。」並無強加限制土地登記專業代理人必須加入專業代理人公會始得執業之規定。３、又，依九十年十月二十四日公布，九十一年四月二十四日施行之地政士法第五十三條第一項規定：「本法施行前，依法領有土地登記專業代理人證書者，於本法施行後，得依第七條規定，申請開業執照﹔已執業者，自本法施行之日起，得繼續執業四年，期滿前，應依第八條規定申請換發，始得繼續執業。」依此規定，「土地登記專業代理人」如原告者，於地政士法公布施行後，乃得選擇是否依地政士法第七條規定，檢具申請書及資格證明文件，向直轄市或縣（市）主管機關申請登記，以換領地政士開業執照而執業，但並未強制「土地登記專業代理人」於地政士法公布施行後，必須即依地政士法第七條規定，換領地政士開業執照始得繼續執業。如「土地登記專業代理人」已執業，如前所述，不依地政士法第七條規定換領地政士開業執照，雖得以「土地登記專業代理人」資格繼續執業，但以四年為限，即自地政士法施行之日即九十一年四月二十四日起，至九十五年四月二十四日止，但期滿後必須依地政士法第八條規定換發開業執照，而改以「地政士」身分，始得於九十五年四月二十五日後繼續執業。由此可見，地政士法對於自九十一年四月二十四日施行後至九十五年四月二十四日四年期間，「土地登記專業代理人」依其既有資格及規定執業，並不受地政士法規定限制無乃明甚，而僅限制自九十五年四月二十四日四年期滿後，對四年期間未依同法第八條規定換領開業執照，仍繼續執業之「土地登記專業代理人」始依地政士法第五十三條第三項規定：「未依第一項規定申請換發而繼續執業者，依第五十條第三款規定處理。」認係「領有開業執照，其有效期限屆滿未依本法規定辦理換發。」予以科罰。（三）綜上所論，原告以「土地登記專業代理人」資格執行業務，目前尚未為地政士法之規範對象，被告臺中縣政府以原告違反地政士法第三十三條規定，而依同法第五十條第二款規定裁罰，依首揭法律保留原則，在沒有法律規定「土地登記專業代理人」登記後，非加入該管直轄市或縣（市）土地登記專業代理人公會或地政士公會，不得執業，而領有開業執照未加入公會者應予以罰鍰之明文，被告臺中縣政府逕對原告裁處罰鍰三萬元，實屬違法殊甚。（四）再按，被告臺中縣政府及訴願機關內政部，紛以內政部九十一年七月二十九日台內中地字第０九一００一一一二五號令：「一、本法施行前，已執業之土地登記專業代理人，自本法施行之日起，依本法第五十三條第一項規定，無須換發地政士開業執照，以地政士身分繼續執業四年，惟該等人員仍有本法第三十三條規定之適用。˙˙˙」為科罰依據，然查該令既稱「無須換發地政士開業執照」，則顯係仍以「土地登記專業代理人」身分執業，何以又會變成該令所稱之「地政士身分繼續執業四年」？該令乃係內政部片面所作之解釋，已背離法條規定之原意，任作擴充解釋，要無可採，而此亦非屬行政裁量範圍之事項，亦無容內政部逕為解釋之空間﹔又以內政部九十一年九月二日台內中地字第０九一００一三二五五｜一號令：「已執業之土地登記專業代理人，於地政士法施行後，尚未加入該直轄市或縣（市）地政士公會者，請加強宣導該等人員於九十一年十月三十一日前加入公會，逾期未加入公會，而擅自以地政士為業者，依地政士法第五十條第二款規定辦理。」執為罰鍰法令，但如首揭所述，行政命令不得有科處罰鍰之規定，該等規定涉及人民之財產權，如無法律又未有法律授權，自不得僅憑行政命令對人民裁科罰鍰，是該令自不得執為處罰之法令依據。（五）復按，司法院大法官會議第五二五號解釋：「行政法規之廢止或變更亦應顧及信賴保護原則，若因公益之必要而廢止或修改，致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害者，則應採取合理之補救措施或訂定過渡條款˙˙˙制定或發布法規之機關基於公益之考量，即社會整體利益優先於法規適用對象之個別利益時，自得依法定程序停止法規適用或修改其內容，若因此使人民出於信賴先前法規繼續施行，而有因信賴所生之實體法上利益受損害者，倘現有法規中無相關補救規定可資援用時（如稅捐稽徵法第四十八條之三等），基於信賴之保護，制定或發布法規之機關應採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害˙˙˙」是以制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之「信賴利益」，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。基此原則，地政士法對「土地登記專業代理人」於施行後四年期間，仍准其以「土地登記專業代理人」身分執業，未強令即刻換發地政士執照，命改以「地政士」身分執業，強制加入公會，納入地政士法之規範，即係基於前揭「信賴保護」之考量，以減輕人民之損害及落實權益保障立基，事涉廣大土地登記專業代理人，以及社會土地不動產交易秩序維護及權益，今被告擅自開罰，內政部不察又未撤銷違法之行政處分，乃明顯而立即之違法，請鈞院鑒查，惠予判決撤銷原處分及訴願決定等語。

三、被告答辯意旨略以：按「地政士登記後，非加入該管直轄市或縣（市）地政士公會不得執業。」、「有下列情形之一，而擅自以地政士為業者，由直轄市或縣（市）主管機關處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰，並限期命其改正或停止其行為，屆期仍不改正或停止其行為者，得繼續限期命其改正或停止其行為，並按次連續處罰至改正或停止為止：一、未依法取得開業執照。二、領有開業執照未加入公會˙˙˙。」分別為地政士法第三十三條第一項、第五十條所明定。又內政部九十一年七月二十九日台內中地字第０九一００一一一二五號令：「˙˙˙

一、本法施行前，已執業之土地登記專業代理人，自本法施行之日起，依本法第五十三條第一項規定，無須換發地政士開業執照，以地政士身分繼續執業四年，惟該等人員仍有本法第三十三條規定之適用˙˙˙。」另內政部九十二年四月二十四日以內授中辦地字第０九二００八一五九五號令廢止「土地登記專業代理人管理辦法」。及內政部九十一年九月二日台內中地字第０九一００一三二五五之一號令：「已執業之土地登記專業代理人，於地政士法施行後，尚未加入該管直轄市或縣（市）地政士公會者，請加強宣導該等人員於九十一年十月三十一日前加入公會，逾期未加入公會，而擅自以地政士為業者，依地政士法第五十條第二款規定辦理。」被告即以九十一年十一月二十九日府地籍字第０九一三二四五五三００號函轉知本縣各地政事務所在案，合先敘明。查原告於八十三年十二月六日向被告申請土地登記專業代理人開業登記，經被告核發（八三）中縣地登字第二三０號開業執照在案。依前揭內政部九十一年七月二十九日台內中地字第０九一００一一一二五號令原告仍有地政士法第三十三條之適用。又原告於九十二年八月四日向臺中市中興地政事務所以代理人身分申辦土地登記案件（收件日期及字號：九十二年八月四日０九二０｜空白｜二八六二九０、０九二０｜空白｜二八六三００），經臺中市政府九十二年十月三日府地籍字第０九二０一五四四一二號函檢具具體事證送被告，案經被告查證原告有代理申辦土地登記案之事實且於送件時未加入臺中縣地政士公會，確已違反地政士法第三十三條第一項地政士非加入該管直轄市或縣（市）地政士公會，不得執業之規定，被告依同法第五十條第二款處原告罰鍰並無不合。據上所陳，原告所述顯無理由，求為判決駁回原告之訴等語。

四、按「中華民國國民經地政士考試及格，並領有地政士證書者，得充任地政士。本法施行前，依法領有土地登記專業代理人證書者，仍得充任地政士。」、「地政士應檢具申請書及資格證明文件，向直轄市或縣（市）主管機關申請登記，並領得地政士開業執照（以下簡稱開業執照），始得執業。」、「地政士登記後，非加入該管直轄市或縣（市）地政士公會，不得執業。地政士公會不得拒絕地政士之加入。」、「有下列情形之一，而擅自以地政士為業者，由直轄市或縣（市）主管機關處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰，並限期命其改正或停止其行為；屆期仍不改正或停止其行為者，得繼續限期命其改正或停止其行為，並按次連續處罰至改正或停止為止：˙˙˙二、領有開業執照未加入公會。」、「本法施行前，依法領有土地登記專業代理人證書者，於本法施行後，得依第七條規定，申請開業執照；已執業者，自本法施行之日起，得繼續執業四年，期滿前，應依第八條規定申請換發，始得繼續執業。」為九十年十月二十四日公布之地政士法第四條、第七條、第三十三條第一項、第五十條第二款及第五十三條第一項所明定。

五、本件原告係經被告於八十三年核發（八三）中縣地登字第二三０號開業執照，惟原告未加入臺中縣地政士公會，卻於九十二年八月四日向臺中市中興地政事務所以代理人身分申請辦理土地登記案件，被告乃依法裁處違反地政士法處分書處原告新臺幣（下同）三萬元罰鍰。上開事實有臺中縣土地登記專業代理人登記簿、土地登記申請書、被告九十二年十二月三日府地籍字第０九二０三二三七八六號處分書等附於本院卷內可稽，應堪信實。原告就其未加入公會即行執業之事實並不爭執，惟主張其執行業務之資格係「土地登記專業代理人」而非「地政士」，而土地登記專業代理人管理辦法無強制加入公會之規定﹔地政士法於九十年十月二十四日公布，九十一年四月二十四日施行，依地政士法第五十三條規定，已執業之土地登記專業代理人至九十五年四月二十四日前仍依原有資格執業，並未規定於四年期間內應換發證書，且需加入地政士公會始得執業，內政部九十一年七月二十九日台內中地字第０九一００一一一二五號令，係該部片面所作之解釋，已背離法條規定之原意，任作擴充解釋，要無可採，又以內政部九十一年九月二日台內中地字第０九一００一三二五五｜一號令：「已執業之土地登記專業代理人，於地政士法施行後，尚未加入該直轄市或縣（市）地政士公會者，請加強宣導該等人員於九十一年十月三十一日前加入公會，逾期未加入公會，而擅自以地政士為業者，依地政士法第五十條第二款規定辦理。」執為罰鍰法令，但行政命令不得有科處罰鍰之規定，該等規定涉及人民之財產權，如無法律又未有法律授權，自不得僅憑行政命令對人民裁科罰鍰，是該令自不得執為處罰之法令依據；另復主張信賴保護云云，資為爭議。

六、惟按地政士法第五十三條第一項規定：「本法施行前，依法領有土地登記專業代理人證書者，於本法施行後，得依第七條規定，申請開業執照；已執業者，自本法施行之日起，得繼續執業四年，期滿前，應依第八條規定申請換發，始得繼續執業。」上開規定所稱「得繼續執業四年」者，其立法意旨究係指以土地登記專業代理人身分抑或以地政士身分繼續執業四年？就其法條文義觀之或有未明。惟觀諸同法第四條第二項規定：「本法施行前，依法領有土地登記專業代理人證書者，仍得充任地政士。」復依地政士法立法制定總說明略以：「˙˙˙原『土地登記專業代理人』名稱過於冗長，稱呼不易，故宜修正為「土地登記士」；爰擬具『土地登記士法』草案，案經立法院審議，將法案名稱修正為『地政士法』，˙˙˙」等語以觀，「土地登記專業代理人」與「地政士」僅名稱不同，實則同一專門職業。故地政士法上開規定之意旨應係指於該法施行前，依法領有土地登記專業代理人證書之人，於該法施行後，無待請領地政士執照及換發地政士開業執照，即得以地政士身分繼續執業四年者，自亦有地政士法第三十三條等規定之適用。從而，內政部九十一年七月二十九日台內中地字第０九一００一一一二五號令：「一、本法施行前，已執業之土地登記專業代理人，自本法施行之日起，依本法第五十三條第一項規定，無須換發地政士開業執照，以地政士身分繼續執業四年，惟該等人員仍有本法第三十三條規定之適用。˙˙˙」、九十一年九月二日台內中地字第０九一００一三二五五｜一號令：「已執業之土地登記專業代理人，於地政士法施行後，尚未加入該直轄市或縣（市）地政士公會者，請加強宣導該等人員於九十一年十月三十一日前加入公會，逾期未加入公會，而擅自以地政士為業者，依地政士法第五十條第二款規定辦理。」，核屬上級主管機關為協助下級機關統一解釋法令所訂頒之解釋性行政規則，尚與上開法條規定之立法意旨無違，自得予以援用。又地政士法之訂定，係為維護不動產交易安全，保障人民財產權益，建立地政士制度之目的，為加強地政士之管理，法規明訂於加入地政士公會後始得執業，並明定地政士公會不得拒絕地政士之加入，其目的並非在使原已取得「土地登記專業代理人」資格之人於地政士法公布施行後喪失其資格，亦未使原已取得資格者受何實體法上之不利益，另該法復規定自公布後六個月施行（第五十九條），原告自有充餘時間為執業之準備行為，是亦無信賴利益受損之情形。從而，原告所述各節，自非可採。

七、據上，本件原告具備地政士專業資格，自應受地政士法相關規定之規範。依前揭地政士法第三十三條第一項規定，原告應加入地政士公會始能執業，然其並未加入地政士公會，即於九十二年八月四日向臺中市中興地政事務所代理申請辦理土地登記案件，已違反前揭地政士法第三十三條第一項規定甚明，被告據以裁處罰鍰，即非無據。又原告具備專業地政士資格，對於地政士相關法令事項，理應隨時主動注意探詢，是原告就上開未加入公會即行執業之違章事實，縱非故意，亦難辭過失之責。揆諸司法院大法官釋字第二七五號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。˙˙˙」之意旨，自應受罰。從而被告據上開事實，衡量原告違規情節輕微，依地政士法第五十條第二款規定，裁處原告法定最低額罰鍰三萬元，核無裁量違法濫用情事，即無不合，訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回，並不經言詞辯論為之。另本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法於判決結果不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第二百三十六條、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭

法院書記官　許 巧 慧