臺中高等行政法院判決

原告

彰化縣肉品市場股份有限公司

代表人

甲 ○

訴訟代理人

葉玲秀 律師

複代理人

杜逸新 律師

被告

彰化縣政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國97年3月11日環署訴字第0970015975號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告於彰化縣溪湖鎮○○里○○街76號從事肉品市場業，其經被告機關核准之廢（污）水最大日排放量為3,000立方公尺，嗣被告機關所屬環境保護局（下稱彰化縣環保局）於民國（下同）96年6月18日派員前往稽查，於放流口採取水樣送驗結果，懸浮固體為462毫克/公升（mg/L）、生化需氧量為425毫克/公升、化學需氧量為445毫克/公升，未符合放流水標準所定限值（肉品市場業–懸浮固體80毫克/公升、生化需氧量80毫克/公升、化學需氧量150毫克/公升），被告機關乃以原告違反水污染防治法第7條第1項規定，依同法第40條暨違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準（下稱裁量基準）之規定裁處新臺幣（下同）48萬元罰鍰，並限期於96年10月5日前完成改善。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）被告機關認定原告違反水污染防治法第7條第1項規定，而依同法第40條規定作成行政處分，無非引用彰化縣環保局環境檢驗課96年7月4日之檢驗報告，認定於原告系爭場址所採集之水樣中，關於「懸浮固體、生化需氧量、化學需氧量」之檢測值均不合格，惟被告機關欲以水污染防治法第7條第1項及第40條規定對原告為不利之行政處分之該當前提須檢驗結果正確方可。

（二）然：

１、96年6月18日彰化縣環保局稽查人員採樣時，應依據行政院環境保護署（下稱環保署）93年10月4日公告修正之『環境樣品採集及保存作業指引』之四之㈡作業規定：「採樣時，若無法立即於現場進行檢測，應依照樣品保存規定，確實執行樣品之保存步驟後，再行運送；運送時，樣品的保存條件應符合規定，其中樣品保存溫度若低於樣品保存規定時，應注意樣品之完整性。」其中檢測項目懸浮固體（SS）、生化需氧量（BOD）、化學需氧量（COD）之保存規定為應置於暗處、4℃冷藏，另化學需氧量需加入硫酸使水樣之PH<2，有『環境樣品採集及保存作業指引』附表可稽。

２、彰化縣環保局之稽查人員於96年6月18日至原告場址之廢水放流口處進行取水採樣時，本應將所採取之水樣，確實放置於4℃保存箱內，始符合前揭規定，詎被告機關僅以攜帶型保存箱存放，存放前並未測量箱內溫度，且裝有冰塊之密封冰桶，依一般經驗是否能達到4℃以下之冷藏效果，已有疑義，被告亦未舉證以實其說。再者，遍覽卷內彰化縣環保局稽查隊圖片，亦無圖片可證保存箱內確實裝有冰塊，是保存箱內之溫度是否符合4℃之規定，殊值懷疑。

３、又被告機關已自承於彰化縣環保局稽查隊冰箱確有發現冰箱溫度為12℃之情形，有被告機關府授環稽字第0970011118號函文可稽，是彰化縣環保局稽查人員將水樣帶回後存放之冰箱，顯未能使水樣存放於4℃冷藏中，該水樣存放高於標準溫度8℃之冰箱，稽查人員之保存程序容有重大明顯瑕疵，其檢測數值當然有誤。被告機關對其保存水樣違反低於4℃之規定，雖辯稱：「水樣保存於4℃以下冷藏，樣品檢測值較穩定；反之當溫度升高大於4℃時，微生物活動力增加，加速分解有機物，將BOD、COD之檢測值反而降低，趨近於放流水標準，而SS部分則較不受溫度影響」云云。惟被告機關所述，並未提出其立論依據，此部分應由被告機關舉證證明之。再者，被告機關所稱「SS部分則較不受溫度影響」，顯然SS部分，依然會因溫度升高而受影響，仍會影響該檢測數值之正確性。

４、又依據前揭規定，欲檢測化學需氧量（COD）需將所採取之水樣加硫酸，使其PH<2，是本案中，稽查人員所採取之水樣有無加硫酸，是否當場檢測ph小於2亦有疑義，被告僅空言：「現場採樣稽查人員於當場加入硫酸使PH<2予以保存後送驗，並依作業指引規定辦理」云云，並未舉證證明稽查人員確實有加入硫酸，使水樣PH<2，是被告所辯，顯不可採。故稽查人員之採樣程序未符合「環境樣品採集及保存作業指引」之規定，所測得之數值是否正確顯有疑義。

（三）綜上，彰化縣環保局稽查人員進行本案之採樣及保存樣品時，並未踐行前揭標準程序，事後之保存亦有缺失，此一程序之違誤應屬重大之瑕疵，是被告機關以有瑕疵之檢驗過程所得之檢驗結果對原告予以處分，顯有違法不當，並違反信賴保護原則，且屬無法補正之重大瑕疵，故原處分之作成即屬無效而應予撤銷，訴願決定未將原處分撤銷即有違誤，為此，爰聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以：

（一）按「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項規定者，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。」「本基準所稱嚴重污染案件，指有下列情形之一並違反本法規定者：㈠事業或工業區專用污水下水道系統廢（污）水核准最大日排放量五百立方公尺以上，排放廢（污）水中污染物濃度為放流水標準限值二倍以上。裁量參考因素：排放廢（污）水中污染物濃度為放流水標準限值五倍以上；裁處罰鍰下限：新臺幣四十八萬元以上。」為水污染防治法第7條第1項、第40條暨裁量基準第2點及附表項次一所明定。

（二）次按彰化縣環保局環境檢驗課水污染部分核准檢驗項目計有SS（懸浮固體）、BOD（生化需氧量）、COD（化學需氧量）、六價鉻、氨氮、油脂、大腸桿菌群及重金屬等，故彰化縣環保局環境檢驗課檢驗正確性無誤。而本案原告為求慎重，向彰化縣環保局環境檢驗課再予確認本次採樣檢驗報告中懸浮固體、生化需氧量及化學需氧量之檢測值，經彰化縣環保局檢驗課查核確認檢驗結果無誤。再者彰化縣環保局稽查人員於該次稽查採樣係依法於原告廢水放流口進行採樣，現場取樣及查核過程皆由原告代表黃松茂全程會同，採取之水樣並由原告代表黃松茂君檢視確認無誤簽封後，依樣品保存規定置於稽查車上之水樣保存箱（內置冰寶及碎冰塊）內，當日稽查結束後，旋即將水樣置於辦公室冰箱內，期間因逢端午節假日於96年6月20日8時送至彰化縣環保局檢驗課進行檢驗，彰化縣環保局檢驗課隨即進行稀釋水曝氣動作，待稀釋水曝氣完畢於當日14時即執行BOD（生化需氧量）之檢測，距採樣時間96年6月18日15時55分並未超過BOD最長保存期限48小時之規定。由卷附彰化縣環保局稽查隊96年6月18日環境稽查工作紀錄（編號：CH-N-962270）中載明採樣過程、樣品簽封、樣品保存規定及稽查紀錄全程由原告代表黃松茂會同確認並閱覽確認無誤後簽名可資證明。另為釐清爭議，彰化縣環保局並召集相關業務單位人員開會研議，會議結論為：⑴微生物分解有機物時，因溫度降低，微生物活動力亦下降較不易分解有機物，故水樣保存於4℃以下冷藏，樣品檢測值較穩定；反之當溫度升高大於4℃時，微生物活動力增加，加速分解有機物，將使BOD、COD之檢測值反而降低，趨近於放流水標準，而SS部分則較不受溫度影響。⑵本案於96年6月18日15時55分現場採樣後即依規定將樣品置於稽查車上之水樣保存箱（內置冰寶及碎冰塊）內，送回辦公室冰箱內保存，期間因逢端午節假日於96年6月20日8時送至彰化縣環保局檢驗課進行檢驗，該檢驗課隨即進行稀釋水曝氣動作，待稀釋水曝氣完畢於當日14時即執行BOD（生化需氧量）之檢測，距採樣時間96年6月18日15時55分並未超過BOD最長保存期限48小時之規定。⑶參酌本院95年度訴字第143號判決之意旨，若將樣品放置於已裝有冰塊之冰桶內並加以密封自可達到4℃以下冷藏之效果，此為一般經驗法則，且彰化縣環保局稽查採樣過程皆未違反該指引之規定。

（三）有關彰化縣環保局稽查隊之樣品保存冰箱皆定溫於4℃，而原告所述呈12℃之現象，確有彰化縣環保局局長、隊長及稽查隊同仁於稽查隊冰箱發現12℃之事實現象，經彰化縣環保局清理該冰箱廢物及整理冰存品後，冰箱溫度已符合樣品保存溫度標準，隨後持續觀察並每日記錄該冰箱之溫度，皆未再發現溫度上升情形，惟冰箱保存期間確有可能不符保存規定4℃，而高至12℃左右，與一般樣品保存溫度不一致且高出甚多，化學需氧量樣品共採集250mL2瓶，其中1瓶由現場採樣稽查人員於當場加入硫酸使Ph＜2予以保存後送驗，並依作業指引規定辦理。

（四）綜上所陳，被告機關所為處分尚符合法令規定，原告主張亦為事實現象，爰聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點為彰化縣環保局稽查隊稽查人員進行本件水質樣品之採樣及保存，是否已踐行相關法定程序。

五、經查：

（一）按「事業．．．排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業．．．排放廢（污）水，違反第七條第一項．．．規定者，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善．．．。」水污染防治法第7條第1項、第40條分別定有明文。次按環保署96年9月11日環署水字第0960068083C號函公告修正「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」（下稱「裁量基準」）第2點第1款規定：「本基準所稱嚴重污染案件，指有下列情形之一並違反本法規定者：㈠事業或工業區專用污水下水道系統廢（污）水核准最大日排放量五百立方公尺以上，排放廢（污）水中污染物濃度為放流水標準限值二倍以上。」該「裁量基準」第3點附表第1項明列：「項次：一。違法情形：事業或工業區專用污水下水道系統廢（污）水核准最大日排放量五百立方公尺以上，排放廢（污）水中污染物濃度為放流水標準限值二倍以上者。違反條款：第七條第一項（排放廢（污）水於地面水體未符合放流水標準）。處罰條款及罰鍰範圍：第四十條－事業或工業區專用污水下水道系統：新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰。裁量參考因素（污染程度或違規次數）：排放廢（污）水中污染物濃度為放流水標準限值五倍以上。但氫離子濃度指數、大腸桿菌群及水溫，不在此限。裁處罰鍰下限：新臺幣四十八萬元以上。」

（二）本件原告於彰化縣溪湖鎮○○里○○街76號從事肉品市場業，其經被告機關核准之廢（污）水最大日排放量為3,000立方公尺，嗣彰化縣環保局於96年6月18日15時55分至16時45分派員前往稽查，並於放流口採取水樣送驗結果，懸浮固體為462毫克/公升（mg/L）、生化需氧量為425毫克/公升、化學需氧量為445毫克/公升，未符合放流水標準所定限值（肉品市場業–懸浮固體80毫克/公升、生化需氧量80毫克/公升、化學需氧量150毫克/公升），其中懸浮固體及生化需氧量之濃度均達放流水標準限值5倍以上，屬嚴重污染案件，被告機關乃依水污染防治法第40條暨前揭裁量基準第3點附表第1項規定裁處48萬元罰鍰，並限期於96年10月5日前完成改善等情，有環境稽查工作紀錄、檢驗報告、採證照片8張及裁處書等影本附原處分卷可稽。原告不服，提起訴願主張：㈠依環保署93年10月4日環署檢字第0930072069B號公告修正，94年1月15日起實施「環境樣品採集及保存作業指引」規定「．．．採樣時，若無法立即於現場進行檢測，應依照樣品保存規定，確實執行樣品之保存步驟後，再行運送；運送時，樣品之保存條件應符合規定，其中樣品保存溫度若低於樣品保存規定時，應注意樣品之完整性．．．」，業有樣品採存等過程之規定。㈡據當天稽查人員採樣時，手持容器直接於放流口採水，並無均值採樣。㈢又「作業指引」於表列中有明文規定保存方法「採樣後需保存於暗處及4℃冷藏．．．」，當天的溫度介於32～35℃之間，高溫酷熱，裝置水樣塑膠桶也未見有溫度計或其他可資證明4℃冷藏之設備。㈣且該「作業指引」說明BOD（生化需氧量）最長保存期限為48小時，稽查人員於96年6月18日派員稽查放流口並採水，收樣日期為96年6月20日，顯已超過保存期限甚長。

㈤另BOD試驗的氧化反應是微生物作用的結果，而微生物作用主要是受溫度的影響，如此一來其檢測結果誤差率極高，且又會相對的影響到SS（懸浮固體）及COD（化學需氧量）之數據。㈥綜觀以上各點，當天採樣似未符該「作業指引」標準程序處理，水樣已產生相當的變化，所檢測數據確影響原告權益等語。訴願決定以：㈠按事業排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準，為首揭法條明定業者應盡之義務。故凡排放廢（污）水於地面水體不符合放流水標準者，即應受罰。本件原告於事實欄所述時、地所排放之廢（污）水經稽查人員採樣檢測結果不符合「放流水標準」所定限值，業如前述，被告機關以其核准之廢（污）水最大日排放量達500立方公尺以上，且廢水中所含懸浮固體及生化需氧量之濃度均達放流水標準限值5倍以上，屬嚴重污染案件，依水污染防治法第40條暨前揭裁量基準第3點附表第1項規定裁處48萬元罰鍰，並限期於96年10月5日前完成改善，用促其踐行改善，並無違誤。㈡至於原告主張採樣似未符該「環境樣品採集及保存作業指引」標準程序處理，水樣已產生相當的變化，所檢測數據確影響渠之權益乙節，惟查本件彰化縣環保局人員於原告廢水放流口進行採樣，現場取樣及查核過程皆由原告代表黃松茂全程會同，採取之水樣並經黃松茂檢視確認無誤後簽封，依樣品保存規定置於稽查車上之水樣保存箱（內置冰寶及碎冰塊）內，當日稽查結束後，旋即將水樣置於辦公室冰箱內，期間因逢端午節假日，於96年6月20日8時送至該局檢驗課進行檢驗，檢驗課隨即進行稀釋水曝氣動作，待稀釋水曝氣完畢於當日14時即執行生化需氧量之檢測，距採樣時間96年6月18日15時55分，並未超過保存期限48小時之規定等情，業據被告機關答辯予以敘明，亦有卷附96年6月18日環境稽查工作紀錄（編號：CH-N-962270）載明採樣過程、樣品簽封、樣品保存（塑膠瓶、加酸、4℃冷藏、暗處貯藏）及稽查紀錄全程由原告代表黃松茂會同確認並閱覽確認無誤後簽名可資佐證。原告雖質疑系爭樣品不符作業指引之規定，惟並未舉證以實其說，所訴洵屬臆測之詞，核不足採等情，將原處分予以維持，駁回訴願。揆諸首開規定，雖非無見。

（三）惟按，水污染防治法第68條規定「本法所定各項檢測之方法及品質管制事項，由中央主管機關指定公告之。」環保署依據本條授權，以93年10月4日環署檢字第0930072069B號訂定修正，並自94年1月15日起實施之「環境樣品採集及保存作業指引」（下稱作業指引）明定：「目的：提供環境檢驗室於執行各檢測類別環境樣品採集及保存作業時之依循。適用範圍：本指引適用於環境檢驗室執行空氣、水質水量、飲用水、地下水．．．等各檢測類別之樣品採集及保存作業。樣品採集及保存：環境檢驗室於執行空氣、水質水量、飲用水．．．等各檢測類別樣品之採集及保存時，應依據本署公告之相關採樣或檢測方法及本指引之規定為之。作業規定：㈠各檢驗室均應依照各檢測類別採樣或檢測方法及本指引之規定，『確實執行樣品之採集及保存作業』，各類樣品保存規定詳見附表。㈡『採樣時，若無法立即於現場進行檢測，應依照樣品保存規定，確實執行樣品之保存步驟後，再行運送』；『運送時，樣品之保存條件應符合規定』，其中樣品保存溫度若低於樣品保存規定時，應注意樣品之完整性。㈢樣品之保存期限，應自完成各樣品之採樣動作後起算。㈣『檢驗室對樣品之採集及保存等作業，必須要有適當之樣品監控程序，並保留相關紀錄』，以利後續之樣品追蹤與管理。」其「附表二」有關保存方法及最長保存期限「懸浮固體（SS）」為「暗處，4℃冷藏」、「7天」；「生化需氧量（BOD）」為「暗處，4℃冷藏」、「48小時」；「化學需氧量COD）」為「加硫酸使水樣之PH＜2，暗處，4℃冷藏」、「7天」。該附表附註⒉並規定「表中（保存方法）冷藏溫度4℃係指4±2℃之變動範圍」。準此可知，關於水質樣品之採集及保存，均應依據環保署公告之相關採樣或檢測方法及作業指引規定為之；各檢驗室並應依照各檢測類別採樣或檢測方法及該指引之規定，確實執行樣品之採集及保存作業；如採樣時無法立即於現場進行檢測，應依照樣品保存規定，確實執行樣品之保存步驟後，再行運送，運送時，樣品之保存條件仍應符合規定；且檢驗室對樣品之採集及保存等作業，必須要有適當之樣品監控程序，並保留相關紀錄；而懸浮固體、生化需氧量、化學需氧量樣品之保存，均應於「暗處，4℃冷藏」。又環保署公告，於行為時適用之「水中溶解固體及懸浮固體檢測方法—103℃-105℃乾燥（NIEA W210.57A）」第6點「採樣及保存」規定：「．．．分析前均應保存於4℃之暗處，以避免固體被微生物分解。採樣後儘速檢測，最長保存期限為7天。」「水中生化需氧量檢測方法（NIEA W510.54B）」第6點「採樣及保存」規定：「水樣在採集後迄分析之保存期間內，可能會因微生物分解有機物質而降低BOD質。水樣若在採集後2小時內開始分析，可不需冷藏，若因採集地點遠離檢驗室而無法在2小時內開始分析，則水樣應冷藏於4℃之暗處，並儘可能在6小時內分析，但無論如何，水樣應於採樣後48小時內進行分析。．．．。」「水中化學需氧量檢測方法—密閉迴流滴定法（NIEA W517.50B）」第6點「採樣與保存」規定：「．．．如無法於採樣後立即分析，應以濃硫酸調整水樣的PH值至2以下，並於4℃冷藏，保存期限為7天。」查本件彰化縣環保局稽查隊人員於原告前揭廢水放流口進行採樣，現場取樣及查核過程皆由原告代表黃松茂全程會同，採取之水樣並經黃松茂檢視確認無誤後簽封，依樣品保存規定置於稽查車上之水樣保存箱（內置冰寶及碎冰塊）內，當日稽查結束後，旋即將水樣置於稽查隊辦公室冰箱內，期間因逢端午節假日，於96年6月20日上午8時送至彰化縣環保局檢驗課進行檢驗，檢驗課隨即進行稀釋水曝氣動作，待稀釋水曝氣完畢於當日14時即執行生化需氧量之檢測，距採樣時間96年6月18日15時55分，並未超過保存期限48小時之規定等各情，固迭據被告於訴願及本件訴訟審理中答辯敘明，且有卷附96年6月18日環境稽查工作紀錄（編號：CH-N-962270）及彰化縣環保局環境檢驗課水質水量檢驗結果紀錄表可稽（訴願卷第25、33、34頁）。然查，彰化縣環保局稽查隊現場稽查採樣後置放水樣之「稽查車上水樣保存箱」內是否確實裝有冰寶及碎冰塊，又縱稽查車上保存箱內置有冰寶及碎冰塊，惟其箱內溫度是否符合4℃之規定？上開稽查紀錄僅記載「採樣過程皆依法令規定辦理，樣品並經現場負責會同人員檢視確認無誤後始簽封送驗，『樣品並依保存規定送驗』，嗣送驗結果後，依相關規定辦理」等語，並未載明或以相片佐證現場採樣後如何依作業保存規定保存並運送；而系爭採集之樣品帶回彰化縣環保局稽查隊辦公室冰箱存放迄至96年6月20日上午8時送至該局檢驗課進行檢驗（檢驗課收樣時間為該日上午8時25分），亦未記錄「存置該稽查隊冰箱之『時間』」及「存放時」與「存放期間」冰箱之溫度；且彰化縣環保局局長、稽查隊長及稽查隊職員確曾發現稽查隊冰箱溫度為12℃，稽查隊冰箱保存系爭樣品期間確有可能不符保存規定4℃，而高至12℃左右之事實，也屢據被告陳明無誤，並有被告府授環稽字第0970011118號函附卷可證（本院卷第23頁）。綜合上開各情觀之，足見彰化縣環保局稽查人員對稽查現場系爭樣品之採集及保存，並未確實執行樣品之保存步驟後再行運送，且水樣帶回稽查隊後存放之冰箱是否符合樣品之保存條件亦無相關之樣品保存監控紀錄，其樣品之保存程序容有重大明顯瑕疵，所為檢測結果之數值（訴願卷第24、本院卷第48頁），即難憑為原告違規之依據。縱如被告答辯所稱：微生物分解有機物時，因溫度降低，微生物活動力亦下降較不易分解有機物，故水樣保存於4℃以下冷藏，樣品檢測值較穩定；反之當溫度升高大於4℃時，微生物活動力增加，加速分解有機物，將使BOD、COD之檢測值反而降低，趨近於放流水標準，而SS部分則較不受溫度影響云云，惟系爭樣品之保存既不符合上揭作業指引規定，縱因保存溫度大於4℃時其生化需氧量、化學需氧量之檢測值反而降低，然採集之樣品既因保存條件未符規定致失其完整性，所得之檢測結果，仍不得作為處罰之依據。原告訴訟論旨執此指摘原處分違誤，核屬可採。

（四）綜上所述，被告原處分以未符作業指引保存規定樣品之檢測結果，憑為裁罰之依據，核有違誤，訴願決定未予糾正，遞予維持，亦有未合。原告訴訟論旨求予撤銷，為有理由，爰將訴願決定及原處分均撤銷，以昭適法。兩造其餘主張，並不影響本件判決之結果，無庸審究，附此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭