最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第457號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第457號

上訴人

蔡許秀枝

上訴人

蔡永芳

上訴人

蔡永達

上訴人

蔡玉梅

上訴人

蔡永賢

共同訴訟代理人

林石猛 律師

共同訴訟代理人

蔡坤展 律師

被上訴人

彰化縣彰化市公所

代表人

邱建富

上列當事人間農業用地作農業使用證明書事件，上訴人對於中華民國98年9月30日臺中高等行政法院98年度訴字第201號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人之被繼承人蔡江海於民國96年11月11日死亡，由上訴人繼承其持分所有之坐落彰化縣彰化市○○段79-11地號土地。上訴人蔡許秀枝於97年11月3日向被上訴人申請核發上開土地由上訴人分管部分之農業用地作農業使用證明書，經被上訴人以上開土地係共有地且設有地上建物，上訴人分管區域又分散為數塊，並未集中，不符行政院農業委員會（下稱農委會）97年9月26日農企字第0970153993號函為由，以97年11月21日彰市農業字第0970046337號函予以否准。上訴人蔡許秀枝不服，循序提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：被上訴人應依農業發展條例第3條第1項第12款規定，審查上訴人之分管部分是否符合「農業使用」之相關標準。然被上訴人逕以審查要件以外「分管區域應集中，且不得分散為數塊，故所請不符」等事由予以駁回，無異於法令規定要件外，自行增加法律所無之要件，原處分自有違誤。農委會97年9月26日農企字0970153993號函將「農地分割」之相關限制，擴張及於「農地分管」之情形，顯然不符合農業發展條例之所以限制農地分割之立法目的，且就人民財產權乃增加法律所無之限制，卻無法律具體明確授權，參照司法院釋字第658號、第581號解釋意旨，顯然與憲法所揭示法律保留原則有悖。況系爭土地之共有人共計18人，然分管契約之分管區域僅分為12個區域，縱認「農地分割」之相關限制得適用於本件「分管協議」之情形，亦顯無被上訴人所謂「分管契約之分管區域數，不得超過共有人數」之情形等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定，被上訴人並應核發系爭土地之農業使用證明書。

三、被上訴人則以：依本院96年度判字第1288號、高雄高等行政法院91年度訴字第938號及94年度訴字第544號判決意旨，申請核發農業用地作農業使用證明書，原則上應以「每宗土地」實際使用狀況為審核標準，例外於符合農委會91年4月17日農企字第0910010038號及90年7月31日（90）農企字第900010341號函所揭示要件之情況下，始得酌情放寬每宗土地審核標準，而准許就共有土地分管部分為申請。至農委會97年9月26日農企字第0970153993號函係針對彰化縣政府所詢就申請人分管部分得否核發農業使用證明書之審核釋疑，僅影響申請人得否取得農業用地作農業使用證明書，尚非對土地分管本身之限制。又核發農業用地作農業使用證明書與否，事涉申請人得否依農業發展條例取得憑證辦理耕地分割及辦理賦稅免徵部分，則受理申請農業使用證明自應審酌是否與農業發展條例農地利用避免細分及農地農用目的相符。農委會90年7月31日（90）農企字第900010341號函目的亦在確保農地分割使用符合相關土地分割管制及農地農用目的，是被上訴人受理委辦農業用地作農業使用證明之核發，依上揭農委會函釋意旨審核農業使用證明申請，並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：按本院93年度判字第1280號判決、農委會90年7月31日（90）農企字第900010341號及97年9月26日農企字第0970153993號函釋意旨，主管機關農委會為保障農地各共有人之權益，同時兼顧農業發展條例規定，業已酌情放寬核發農業用地作農業使用證明書之規定，共有土地如無違規使用情事，且符合作農業使用之認定基準，農地共有人可依規定申請核發農業用地作農業使用證明書，然為落實農地農用規定及使農地能完整利用，並避免農地細分，共有人自己分管部分之土地雖未違規使用，惟仍應就其分管部分，不得分散為數塊，方得核發農業用地作農業使用證明書，以符法制，農委會上開函釋，並未有上訴人指稱有違法律保留原則之情形。經查，系爭土地之原分管契約，該2塊分管土地並未毗連，而分為各自之區塊土地，上訴人繼承後，與其他土地共有人訂立新分管契約，雖仍作為農業使用，惟2塊分管土地並未相連，而有分散之情形，與農委會上開函釋意旨不合。次按農地因共有人有多人，各共有人分管各區塊土地使用收益，係事實上之需求使然，為期農業用地完整利用及避免細分，農地共有人出賣其持分，應由分管部分之相鄰分管土地之土地共有人購買，承繼其分管範圍土地，與原分管土地相連而成新一區塊，或由非相鄰分管土地之土地共有人購得後，全體共有人再訂立新分管契約，各共有人將其土地持分面積，各分成一區塊土地，避免同一共有人分管之土地區分為2區塊以上，上訴人繼承蔡江海系爭土地之持分後，與其他土地共有人訂立新分管契約，分管部分為2區塊，並非集中，自有違上開農地應整體利用及避免細分原則。被上訴人否准上訴人對系爭土地分管部分申請核發農地農用證明，自屬有據等詞，為其判斷之基礎。

五、本院查：按「本條例用辭定義如下：．．．農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：㈠供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。

㈡供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。㈢農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。．．．農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」、「依前2條規定申請不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅、田賦者，應檢具農業用地作農業使用證明書，向該管稅捐稽徵機關辦理。農業用地作農業使用之認定標準，前項之農業用地作農業使用證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」分別為農業發展條例第3條第10款、第12款及第39條第2項所明定。次按土地地籍係按宗編號，依每一編號登記管理（參照土地法第40及36條）。其為農業用地者，為鼓勵持續作農業使用，農業發展條例設有不課徵土地增值稅、免徵遺產稅、贈與稅、田賦之優惠規定（第37及38條），以農業用地移轉或繼承時作農業使用為要件，自須每宗地號之農業用地均作農業使用，始與優惠要件相合致，得申請主管機關核發農業用地作農業使用證明書，以利申辦賦稅優惠。另按「．．．同條例第37條及第38條明定作農業使用之農業用地，其移轉得申請不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅。所稱『農業使用』並於同條例第3條有明確定義。因共有土地之權屬關係較單獨所有者複雜，為保障各共有人之權益，同時兼顧前開法律規定，本會曾多次邀集內政部、財政部、法務部及各縣（市）政府開會研商，以謀適法之措施，經彙整其結論包括：㈠請共有人依法先申請農地分割為單獨所有，以使產權單純化。㈡共有土地如無違規使用情事，且符合作農業使用之認定基準，可依規定核發農業用地作農業使用證明書；如有違規情事，應請補附『全部共有人之分管契約書』，以證明申請移轉部分為申請人所分管且無違規使用情事。㈢共有土地如有部分違規使用之情事者，可由該違規使用之共有人簽章切結該違規使用部分之土地確為其分管，並附具分管區域之地籍圖，且標明其分管之位置。如其違規面積小於或等於切結人應有持分面積，則未違規部分得以核發農業用地作農業使用證明書，以利辦理耕地所有權移轉登記及申請賦稅減免優惠。．．．」亦為農委會90年7月31日（90）農企字第900010341號函所釋，準此，主管機關農委會為保障農地各共有人之權益，同時兼顧前開法律規定，業已酌情放寬核發農業用地作農業使用證明書之規定，共有土地如無違規使用情事，且符合作農業使用之認定基準，農地共有人可依規定申請核發農業用地作農業使用證明書。經查本件原判決以依農委會97年9月26日農企字第0970153993號函所釋意旨，認為落實農地農用規定及使農地能完整利用，並避免農地細分，共有人自己分管部分之土地雖未違規使用，惟仍應就其分管部分，不得分散為數塊，方得核發農業用地作農業使用證明書，從而被上訴人以上訴人分管區域分散為數塊，予以否准，並無違誤，而駁回上訴人之訴，固非無見。惟查農業發展條例第37條、第38條之規定，乃以農業用地移轉或繼承時，為鼓勵農業永續發展，對仍作農業使用，賦與不課徵土地增值稅或免徵遺產稅之優惠，從而倘符合仍作農業使用，即與優惠要件相符，自得申請主管機關核發農業用地作農業使用證明書，至農業發展條例第16條第2項規定共有耕地，分割之宗數，不得超共有人人數，乃係因土地經分割登記後即為各權利人單獨所有，為避免農地細分，故以法律限制共有人就農地之處分權能。二者立法之目的，顯有差異。況共有之農地分管乃土地共有人間共同對於土地之管理方式達成合意之私法協議，自不生類如申請分割登記而可能造成農地細分之問題。至農委會97年9月26日農企字第0970153993號函所指「分割之共有耕地，其分割後之土地宗數不得超過共有人數，故分管契約之分管區域亦應不得超過共有人數，始為合理。換言之，每一共有人之分管區域應集中，且不得分散為數塊。」應係指共有耕地，原始即無分管約定，惟於嗣後分管約定，每一共有人之分管區域應集中，不得分散為數塊。而系爭耕地，上訴人之被繼承人蔡海江原即有12/105之持分，並與其他共有人約定分管部分為B部分，嗣於83年11月1日再向訴外人即共有人許經濤買受同土地12/90之持分，分管部分為K部分，因而分管之B、K二部分，並非緣自原始共有土地於分管後所致，倘依原判決所認，因分管區域分散數塊，即不予核發農業用地作農業使用證明書，豈非造成原各持有共有耕地之所有權人，已符合作農業使用之租稅優惠，嗣後於其中一共有人向另一共有人購買其持分後，反就該二部分全部不能取得優惠之不合理現象，此殊非農業發展條例避免農地細分之立法本意。原判決依農委會97年9月26日農企字第0970153993號函所釋意旨，援為被上訴人以上訴人分管區域分散為數塊，予以否准核發系爭土地之農業使用證明書為由，因而駁回上訴人之訴，尚有違誤。上訴意旨指摘原判決有適用法則不當之違背法令，自屬有據，綜上，本件上訴為有理由，應將原判決廢棄，發回原審法院。至本件系爭土地究否已符可予核發系爭土地農業使用證明書之要件，因尚有其他要件須待調查，而未臻明確，自應由原審於發回更審時，併予查明，附此敘明。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異