最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第2229號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第2229號

上訴人

瑞旗生物科技股份有限公司

代表人

陳麗杏

訴訟代理人

楊金順 律師

被上訴人

行政院環境保護署

代表人

沈世宏

訴訟代理人

蔡坤旺 律師

上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國100年7月14日臺北高等行政法院99年度訴字第2486號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人係容器製造者，經被上訴人委託安永聯合會計師事務所(下稱安永事務所)於民國97年10月16日至98年2月6日間，前往上訴人之營業處所查核其95年9月至97年6月之營業(進口)量相關憑證，發現上訴人有未依廢棄物清理法第16條規定，申報繳納PP/PE及其他紙容器之回收清除處理費(下稱回收處理費)，被上訴人乃於99年6月2日以環基字第0990048249號函(下稱原處分)，請上訴人於文到45日內補繳回收處理費計新臺幣(下同)54,037,031元，如逾期未完納，將移送強制執行，並處應繳納費用1倍至3倍之罰鍰。上訴人不服，循序提起行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：(一)依被上訴人委託中華經濟研究院所作「應收廢棄物回收制度費率架構檢討評估」之研究報告所示，上訴人主要生產PP材質之塑膠容器，其資源化價值高於其他廢棄物，回收業者必願意投入該材質之回收處理，即無須再課徵回收處理費，否則回收業者雙重獲利，卻讓責任業者負擔回收處理費，極為不合理；且課徵回收處理費原則係為達回收基金損益平衡，PP材質容器之回收基金已有大量盈餘，顯示現行費率訂定過高而超收費用，則被上訴人依不當之費率訂定，對上訴人課徵回收處理費，已逾越廢棄物清理法之立法目的，違反比例原則及侵害上訴人之財產權，原處分自應予撤銷。(二)被上訴人曾另委託衛適密廢物減量科技有限公司(下稱衛適密公司)查核上訴人89年度營業量，對於其開立二聯式發票之產品排除於應課徵回收處理費之範圍，已使上訴人產生信賴，然被上訴人於95年至97年之課徵處分，卻將上訴人所有銷售產品一律納入課徵範圍，而對於相同性質之事件採不同之查核標準，已違反平等原則、行政自我拘束及信賴保護原則。(三)縱認原處分並無違誤，但被上訴人查核上訴人上揭期間之回收處理費，僅粗略以發票所載產品箱數，再以往年上訴人生產線上之產品每箱重量乘以資源回收費率，以計算應核課之回收處理費用，其過程粗糙，內容多有錯誤，是以此錯誤之統計資料，原處分課徵之回收處理費，即有違誤，嚴重損害上訴人之權益等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：(一)上訴人所需繳納回收處理費之費率，係依廢棄物清理法第16條第5項規定，由資源回收審議委員會(下稱審委會)審議，並經被上訴人95年6月29日環署廢字第0950051650號公告、96年6月20日環署基字第0960044760號公告塑膠容器PP/PE之費率均為每公斤8.00元，被上訴人依該公告費率課徵回收處理費，依法有據。而資源回收費率之訂定，係由審委會審議訂定，其考量因素繁多，上訴人不得僅片面假設系爭責任物具資源化價值高之特性，已足支應回收及處理成本下降等情事，作為其片面質疑費率訂定及規避繳納處理費之理由。(二)上訴人銷售之產品，既經公告為應回收處理之容器，即應依法繳納回收處理費，而他案衛適密公司營業量查核工作紀錄，雖記載上訴人銷售開立二聯式發票部分之產品，乃因上訴人未記載買受人而須取得下游廠商出具證明書，暫認定為可扣減項目，並非認定為不需繳費之項目，上訴人自不得援引主張免除其他各期應繳納回收處理費之義務。(三)上訴人未提供產品營業量、成品重量等相關資料供核，僅提供其銷售發票與各產品別「成型杯標準重量」表等相關資料，故被上訴人於現場經查核人員採實際抽樣測重，再換算每箱淨重，據以核算上訴人之營業量，並經上訴人核對簽章在案，並無任何違法之處等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)所謂回收處理費之費率，係回收清除處理之總成本攤銷在營業量之比例，即以營業量為計算基礎，本件涉及PP/PE回收清除作業，如細分其內部類型差異，顯增加社會成本，故將二者視為一個類型處理，為較有效率之適當選擇，應無疑義。又關於總成本之設計是由回收與清理之比例，列記不同情況下之成本，可回收者以單位資源回收處理成本計算，不可回收但可清理者以最終焚化或掩埋處理之平均加權成本計算，不可回收也無法清理者以平均外部成本計算，再加減執行成本及攤銷數；再以總成本與營業量之比例計算費率，此設計核屬公允，且與達成目的之間，亦合於平等原則及於比例原則，自無違反憲法保障人民工作權及財產權可言。(二)回收處理費既採取成本與營業量之比例計算，成本又以報廢量列計，足以反映報廢費減少自然帶動費率降低，上訴人所稱資源回收費率未適時反應市場變化云云，自無足採。而廢棄物回收後轉換之價值高，廠商將相繼投入回收業，使回收業面臨更大之競爭，如上訴人等資源回收業之客戶，即享有較優勢之選擇，甚至是轉換後價值之分享，但當交易市場失靈時，即需由公部門介入收取回收處理費，用以支應回收處理有關之用途，故即使課徵回收處理費之際，仍保有回收轉換價值可得分享之競爭力，上訴人主張PP材質容器回收交由市場機制運作，無需課徵處理費者，應無可採。(三)上訴人於95年9月至97年6月期間之營業量，依據99年2月26日修正全文發布之應回收廢棄物責任業者管理辦法(下稱99年管理辦法)第2條第2款及第17條規定，被上訴人依上訴人提供之銷售發票核算其營業量，當無違信賴保護原則。而關於88、89年度回收處理費之核算，衛適密公司於查核上訴人銷售開立二聯式發票部分之產品，因其未記載買受人而須取得下游廠商出具證明書，乃暫認定為可扣減項目，並非認定為不需繳費項目，二者實採同一標準審認，自無違行政自我拘束原則。(四)依廢棄物清理法第20條規定，上訴人經公告為應回收廢棄物之製造業者，對於被上訴人依法查核其營業量等事項應負有協力之義務，而經被上訴人委託安永事務所進行查核上訴人於上揭期間營業量之相關憑證，彙整其95年至97年三個年度之發票計算銷售量，並將其轉換為銷售之公斤數，再乘以資源回收費率，計算出應核課之回收處理費，上訴人雖主張現行費率不合理，迄至審判終結時均未提出陳述，故被上訴人依會計師查核之相關憑證及上開計算方式核課系爭回收處理費，當無疑義等詞為其論據，而判決駁回上訴人於原審之訴。

五、本院查：

(一)按「物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入或原料之製造、輸入業者負責回收、清除、處理，並由販賣業者負責回收、清除工作。一、不易清除、處理。二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。四、具回收再利用之價值。前項物品或其包裝、容器及其應負回收、清除、處理責任之業者範圍，由中央主管機關公告之。」「依前條第2項公告之應負回收、清除、處理責任之業者，應向主管機關辦理登記；製造業應按當期營業量，輸入業應按向海關申報進口量，於每期營業稅申報繳納後15日內，依中央主管機關核定之費率，繳納回收清除處理費，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管；……第1項責任業者辦理登記、申報、繳費方式、流程、期限、扣抵、退費及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。」及「主管機關得派員或委託專業人員攜帶證明文件進入依第16條第1項、前條指定公告責任業者、販賣業者之場所及依第18條第3項指定公告回收、處理業之回收、貯存、清除、處理場所，查核其營業量或進口量、物品或其包裝、容器之銷售對象、原料供應來源、回收相關標誌、應回收廢棄物回收處理量，並索取進貨、生產、銷貨、存貨憑證、帳冊、相關報表及其他產銷營運或輸出入之相關資料；必要時，並得請稅捐稽徵主管機關協助查核。」廢棄物清理法第15條、第16條第1項、第4項及第20條分別定有明文。又紙容器、聚乙烯(PE)、聚丙烯(PP)，由容器製造業者負責繳交回收清除處理費用，為被上訴人93年12月31日環署廢字第0930097607號、95年9月20日環署廢字第0950074054A號公告應回收清除、處理之一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍所明定。

(二)次按，被上訴人依上述廢棄物清理法第16條第4項授權，於94年4月21日修正發布之管理辦法(下稱94年管理辦法)第2條第2款：「本辦法專用名詞定義如下：……二、營業量：係指製造業者之責任物之銷售量。但容器商品製造業者之營業量為其容器購入量及容器生產量；……」第15條之1：「平板容器或非平板類免洗餐具容器製造業之責任物，於中華民國94年5月1日後製造者，其營業量為製造業者之責任物之銷售量；其於中華民國94年5月1日前製造者，其營業量為製造業者之容器生產量，得以容器平板購入量及生產量扣除製造容器過程之耗損量計之。」及99年管理辦法第2條第2款：「本辦法專用名詞定義如下：……二、營業量：(一)製造業者之營業量為其責任物之銷售量。……(二)容器商品製造業者之營業量為其容器購入量及容器生產量。容器製造業者及容器輸入業者之營業量為其容器銷售量。(三)物品或容器商品受託製造業者之營業量為其物品或容器商品受託製造量。……」第17條：「平板容器或非平板類免洗餐具容器製造業之責任物，於中華民國94年5月1日後製造者，其營業量為製造業者之責任物之銷售量；其於中華民國94年5月1日前製造者，其營業量為製造業者之容器生產量，得以容器平板購入量及生產量扣除製造容器過程之耗損量計之。」之規定可知，無論是依94年管理辦法第2條第2款或99年管理辦法第2條第2款第1目之規定，製造業者之營業量均為其責任物之銷售量；且94年管理辦法第15條之1及99年管理辦法第17條規定內容完全相同，亦即「平板容器或非平板類免洗餐具容器製造業之責任物，於94年5月1日後製造者，其營業量為製造業者之責任物之銷售量」，僅條次不同而已。

(三)經查，上訴人係非平板類免洗餐具容器製造業者，主要製造聚乙烯(PE)、聚丙烯(PP)及其他紙容器，前經被上訴人委託安永事務所進行查核上訴人95年9月至97年6月間之營業量相關憑證，依上訴人所提供上揭期間之總分類帳、傳票及銷貨發票進行查核結果，因其中總分類帳及傳票均無生產量或銷售量之相關資訊可供核對，乃依上訴人提供之銷貨發票逐一計算應繳納回收處理費責任物之銷售量，並將其轉換為銷售之公斤數，據以核算上訴人之營業量，再乘以資源回收費率計算結果，上訴人於上揭期間短漏報繳納回收處理費54,037,031元等情，業據原審依調查證據之辯論結果，認定甚明，核與卷內證據尚無不符，則上訴人既係經公告應繳交回收處理費之容器製造業者，其於95年9月至97年6月間製造之責任物，依上述94年管理辦法第15條之1規定，應以其銷售量為營業量，故被上訴人依上訴人提供之銷貨發票統計之銷售量，據以核算其於上揭期間之營業量，而以原處分命上訴人補繳回收處理費54,037,031元，揆諸上揭規定，並無不合，原判決予以維持，即無違誤；再者，無論依94年管理辦法或99年管理辦法之規定，非平板類免洗餐具容器製造業於94年5月1日後製造之責任物，均應以銷售量為營業量，本件關於上訴人於95年9月至97年6月間製造之責任物，依法應適用94年管理辦法之規定，原判決雖誤援引99年管理辦法第2條第2款及第17條規定，惟結論相同，是雖上訴意旨據為原判決適用法規不當之指摘，原判決仍應維持。又被上訴人於原處分對上訴人應繳納回收處理費之計算，係依上訴人所提供之銷貨發票資料核算其製造責任物之銷售量，據以認定上訴人於上述95年9月至97年6月間製造責任物之營業量，業據原判決論述甚明，核無不合，已如前述，是原審並未認定上訴人未配合令主管機關取得完整帳冊、資料計算營業量，故有99年管理辦法第14條規定之適用，應依該條各款所定之擇定方法核算其營業量，則上訴意旨謂本件應適用94年管理辦法第13條規定，原審逕依99年管理辦法判定，即有適用法規不當之違法；且未查明被上訴人以銷售量計算之方式如何足供佐證計算責任物之生產量，逕認上訴人所提供資料及算定方式符合94年管理辦法第13條之各款規定，自有判決理由矛盾及不備理由之違法云云，顯係誤解原判決意旨，其據以指摘原判決違背法令，亦無足取。又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形，上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，要難謂為原判決有違背法令之情形。

(四)綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異