最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第601號

最　高　行　政　法　院　判　決

102年度判字第601號

上訴人

廣鎂工程顧問有限公司

代表人

王健志

訴訟代理人

張菀萱 律師

被上訴人

台灣電力股份有限公司

代表人

黃重球

訴訟代理人

吳文琳 律師

上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國101年12月27日臺北高等行政法院101年度訴字第906號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人於民國（下同）97年間，依政府採購法辦理「二氧化碳地下封存地質資料庫建置與候選場址評選計畫」（下稱97年採購案），由訴外人中興工程顧問股份有限公司（下稱中興工程公司）得標執行，並於98年完成。於99年辦理「二氧化碳地質封存試驗場址調查規劃與研究」（下稱99年試驗場址研究案）與「二氧化碳地質封存二相流試驗設備之建立與功能驗證」（下稱99年二相流試驗設備案），由訴外人財團法人中興工程顧問社（下稱中興顧問社）得標執行，並於100年完成。嗣被上訴人於100年7月辦理「二氧化碳地質封存先導試驗場址地質調查及技術研發㈠」標案（採購案號：Z0000000000，下稱系爭採購案），預算金額為新臺幣（下同）279,583,500元，並依政府採購法第22條第1項第9款規定辦理限制性招標，於100年8月5日上網公告，100年9月20日開標，計有上訴人及中興顧問社參與投標，開標結果被上訴人作成中興顧問社得標之決標決定，上訴人不服，以100年9月20日廣工字第100092001號函向被上訴人提出異議，經被上訴人100年9月29日開電收字第10009007021號函（下稱異議處理結果）維持原決定後，上訴人向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提起申訴，亦經審議判斷就請求撤銷異議處理結果部分申訴駁回，其餘申訴不受理。上訴人仍不服，遂向原審法院提起撤銷訴訟，嗣並追加確認訴訟之備位聲明，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：（一）系爭採購案工作內容，包含3,000公尺深度之高難度鑽探工作，且鑽探工作之契約金額高達180,000,000元（占預算金額達64％），被上訴人於辦理系爭招標過程，卻有違反政府採購法第6條、第7條、第36條及投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準（下稱特殊或巨額採購認定標準）第5條第1項第1款規定、政府採購法第50條第1項第7款規定，嚴重違反採購類型資格限制，將系爭採購案包裝為勞務採購，企圖迴避實質工程採購資格；另亦違反政府採購法施行細則第38條規定，違背禁止參與前後標案規定，而有不公平競爭、不當限制競爭之情，上訴人決標前後不斷反應此等情事，被上訴人最終仍執意決標予中興顧問社，系爭採購案之決標合法性顯有疑義。（二）被上訴人先將97採購案決標予中興工程公司得標執行，復又99年度起推動後續發展配套工作，將99年試驗場址研究案與99年二相流試驗設備案兩項工作，決標予中興顧問社得標執行。故可知有關此一系列之採購案件，被上訴人均已按此等「慣習」交由中興工程公司及中興顧問社辦理相關研究規劃工作。然系爭採購案中，既然按前揭研究規劃案件之成果，包含有一高難度之鑽探工作，按其事物本質乃工程採購至為灼然，詎料被上訴人仍意圖按前述慣習辦理招標，迴避政府採購法等相關規定，而以「鑽探綁研發」方式辦理系爭採購案，此等使原本不具工程實績之廠商得以參與系爭採購案，實有為特定團體量身定作之違法情事，更可推知中興顧問社於此等情形下，對比上訴人實握有優勢資訊，造成系爭採購案之不當限制競爭、不公平競爭之情，此舉顯已違反政府採購法之立法目的及公正公平之立法精神。（三）系爭採購案與被上訴人辦理97、99年之採購案，具有實質之前後關連性，因各採購案均係被上訴人為配合政府節能減碳所進行之分階段工作，藉由97年度之採購案，分析臺灣海陸域中具有封存二氧化碳之優選廠址，並篩選於「臺西盆地」為優選場址；續再利用「中尺度反射震測法」，探封存場指址之地層情況，並鑽取參考之目標地層岩心，辦理「二相流試驗」等，而系爭採購案之工作內容，擬在彰工電廠預定地進行3,000公尺之地質深井鑽探及相關試驗，更是接續上揭各採購案之後續工作，故此等採購案均具有本質上之關連性。依政府採購法施行細則第38條及系爭採購案投標須知第76條之規定，被上訴人97、99年之採購案得標廠商（即中興顧問社）均應不得參與系爭採購案之投標，然被上訴人竟違反上揭規定，將中興顧問社認定為合格標並決標，顯屬違法等語，求為判決：先位聲明：系爭採購案之決標決定、異議處理結果及採購申訴審議判斷均撤銷。備位聲明：確認系爭採購案之決標決定、異議處理結果及採購申訴審議判斷均違法。

三、被上訴人則以：（一）被上訴人於100年7月14日至100年7月22日辦理系爭採購案公告前之公開閱覽，已將招標文件一併列為公開閱覽之文件之一，上訴人雖曾就招標文件，提出增訂建議，經被上訴人回覆上訴人，上訴人收到被上訴人回覆意見，並未提出任何異議，足見上訴人同意被上訴人之函覆意見，上訴人遲至100年9月20日始以被上訴人未依特殊或巨額採購認定標準，限定投標廠商之特定資格，並以「研發綁鑽探工程」為由，提出異議，實已逾政府採購法第75條第1項第2款規定之期間。且被上訴人於100年8月5日公告系爭採購案，並於100年9月19日截標，依據政府採購法第75條第1項第1款規定，上訴人至遲應於100年8月17日對系爭採購案之招標文件提出異議。然上訴人遲至100年9月20日始提出異議，亦已逾時提出異議，顯不合法。（二）97年採購案之得標廠商為中興工程公司，並非中興顧問社，中興工程公司與中興顧問社均為依法令設立之獨立法人，為不同之權利義務主體，上訴人以中興工程公司執行97年採購案為由，主張中興顧問社不得參加系爭採購案件之投標、作為決標對象、分包廠商或協助投標廠商，殊無足取。且97、99年之採購案與系爭採購案，各項工作具有其獨立性及研究內容亦不相同，該等工作分期進行，主要是後一階段工作須對前一階段之目標達成作一確認，故各採購案件均屬階段性之研究發展專業服務工作，不具關連性，均有其獨立性範圍及目標。又97、99年之採購案，研究成果均已公開發表，供民眾使用，並無資訊不公開而造成中興顧問社掌握資訊優勢，而有不公平競爭之情事發生。足徵中興顧問社非屬政府採購法施行細則第38條第1項第1款及系爭採購案投標須知第76條第1項第1款規定之不得投標廠商。（三）97、99年之採購案之研究成果均已公開發表，供民眾使用，並無資訊不公開，參以被上訴人於招標期間曾告知上訴人得視需要至被上訴人閱覽相關報告，但上訴人並未前往閱覽相關報告等情，亦為上訴人所不爭，足見上訴人尚非全然不知前階段研究成果，亦非無機會取得相關報告，是故中興顧問社並未因承攬99年試驗場址研究案與99年二相流試驗設備案，而知悉其他廠商無法知悉之秘密資訊，其參與系爭採購案之投標，並未違反政府採購法施行細則第38條第1項第4款及系爭採購案投標須知第76條第1項第4款規定等語，資為抗辯，求為判決上訴人之訴駁回。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）先位聲明部分：1.被上訴人於100年7月14日至100年7月22日辦理系爭採購案公告前之公開閱覽時，已將招標文件一併公開，上訴人亦曾就招標文件，提出增訂「投標廠商之特定資格」及「本案之3,000公尺深鑽井工程屬於特殊工程，鑽井預算比例超過採購預算百分之五十以上，是否合適採用『專業服務』招標方式」等建議，經被上訴人函覆上訴人，上訴人未依政府採購法第75條第1項第2款規定，於10日期間內提出異議，自不得再就被上訴人對招標文件上開釋疑或後續說明提出異議。且被上訴人嗣於100年8月5日公告系爭採購案，於100年9月19日截標，上訴人就系爭採購案之招標文件有爭執，至遲應於100年8月17日提出異議，然上訴人至100年9月20日始提出異議，已逾政府採購法第75條第1項第1款規定等標期4分之1的異議期間，應認該部分之異議，於法已有未合。又系爭採購案3,000公尺鑽井上半及下半部分，被上訴人主張其預算係編列130,500,000元，與上訴人報價134,250,000元及中興顧問社報價124,500,000元，實相去不遠，若以系爭採購案之公告預算金額279,583,500元計算，約佔46.7%，尚不到預算金額2分之1，故被上訴人主張其認系爭採購案屬委託專業服務，為政府採購法第7條第3項規定之勞務採購，採購級距為巨額採購，有系爭採購案廠商投標須知第3條、第4條、第15條規定可稽，應認並非無據。2.上訴人主張經其核對中興顧問社所規劃設計之99年試驗廠址研究案期末報告及系爭採購案招標文件後，可確認本件之鑽井設計及研發軟體與實驗項目確係由中興顧問社所規劃設計，依政府採購法施行細則第38條第1項第1款及投標須知第76條第1項第1款規定，中興顧問社既為提供規劃、設計服務之廠商，被上訴人決標予中興顧問社係屬違法云云，經查：⑴期末報告8.2.2鑽孔規劃中「鑽井深度」僅記載：「最大井深：由於廠址目標地層（蓋層、貯留層）深度約位於2,000-3,000公尺深，因此鑽孔規劃的鑽身應達3,000公尺，以能確認鑽穿目標蓋層、目標貯留層，並利於先導計畫時實際灌注層位的評選。同時建議可先進行一口鑽井，並進行大量岩心取樣試驗，以供精確查證目標地層岩石地質特性，與精確評估目標地層的可注性，待目標地層的地質特性與可注性確認後，再進行後續兩口垂直深鑽井。初步建議第一口鑽井應辦理岩心取樣，重點取樣深度約位於1,500-3,000公尺深，後續並可兼作為先導試驗監測井使用；其餘深度岩心取樣，可於後續兩口垂直深鑽井階段再行補足。」而被上訴人系爭採購案委託專業服務契約第2條履約標的之附件中「貳、工作範圍及內容」，其工作範圍可分為8項，主要包括：①3,000公尺深鑽井、②井測配合、③岩心處理、④岩心分析與評估、⑤地質模型建立、⑥室內試驗分析與評估、⑦數值模擬分析與⑧背景值量測分析，其中關於3,000公尺深鑽井之工作內容，再細分為：①鑽井3,000公尺上半；②鑽井3,000公尺下半；③鑽井鑽屑原始紀錄與取樣；④鑽井水力破裂法應力量測；⑤深井地層水取樣；⑥勞工安衛管理與工房設施；⑦隨鑽電阻測驗與鑽向定位。對於各工作內容均有詳細之說明，並附有A1至A6之工作規範，應認系爭採購案之內容，遠較期末報告更為明確及詳細，尚難認為其為中興顧問社所規劃設計。⑵上訴人指期末報告8.2.2鑽孔規劃中「取心位置」於期末報告P.270記載「重點取樣深度約位於1,500-3,000公尺深」，系爭採購案委託專業服務契約則記載於第2條履約標的之附件P.32「井下1,500公尺至3,000公尺的鑽進過程中，全程鑽井必須提取完整岩心」。惟系爭採購案對於地面至井下1,500公尺，仍要求每10公尺為一取樣單位，取得鑽井鑽屑之樣本，井下1,500公尺至3,000公尺，取岩心全長1,500公尺，取樣率須達90%，均為期末報告所無之要求。⑶上訴人指期末報告8.2.2鑽孔規劃中「套管設計」P.271「圖8.2-3建議井程設計概念圖」及「表8.2-3」下部1,500-3,000公尺使用FRP套管，系爭採購案委託專業服務契約第2條履約標的章節之附件P.32亦記載「區間套管需使用FRP材料」。惟被上訴人提出之外文資料中，關於鑽井套管，亦有使用FRP材質之套管，實難認為凡是採用該材質套管之鑽井工程，即為中興顧問社所規劃設計。⑷上訴人指期末報告8.2.2鑽孔規劃中「井測項目」P.274「本計畫階段參照日本……工作項目詳如表8.2-6所示」，系爭採購案委託專業服務契約則記載於第2條履約標的之附件P.32-P.33「二、井測配合……2.完井階段井測……井測結果應可提供井內區間溫度、壓力」。惟「表8.2-6規劃鑽井配合試驗與井測工作項目」只有表格乙張，分列井測之項目為自然電位、電阻、Gamma放射線、密度、音波、孔隙率、井壁水泥完整性等7項，但無操作程序及內容，系爭採購案則詳載鑽井階段井測、完井階段井測兩部分，項目尚包括溫度、壓力、環狀電阻影像、井徑、井垂直度等，與期末報告內容已屬不同，就此被上訴人主張其係參考CCS國際案例之井測項目，應認被上訴人之主張並非無據。

⑸上訴人指期末報告8.2.2鑽孔規劃中「室內試驗項目」P.73「第三章─先導場址震測探勘及相關地層鑽探調查」，屬於前案期末報告之執行內容，與P.276（表8.2-6）兩處已提及室內試驗項目，而系爭採購案委託專業服務契約則記載於第2條履約標的之附件P.33「四、岩心分析與評估」，係將前期報告工作細項再細分。惟系爭採購案委託專業服務契約附件「四、岩心分析與評估」，業說明上階段係鑽取地表淺層岩樣為初步了解，系爭採購案則是鑽取目標地層之原位置岩心，據以精確評估該岩石之特性，故需進行9項岩心分析工作，尚難認為僅屬期末報告之工作細項之再細分。⑹上訴人指期末報告「鑽井規範」P.271，系爭採購案委託專業服務契約亦載於第2條履約標的之附件P.41-P.43。惟期末報告P.271僅有「圖8.2-3建議井程設計概念圖」及「表8.2-3鑽深3,000公尺鑽井費用初步估算」，與系爭採購案委託專業服務契約附件P.41、P.42係「鑽井3,000公尺工作規範」，P.43係「鑽井鑽屑原始記錄與取樣工作規範」及「鑽井水力破裂法應力量測工作規範」，並不相同。即使圖8.2-3中有關第1至4層套管分成4種規格之記載，亦與系爭採購案鑽井3,000公尺工作規範分成3種規格不同，就此被上訴人主張其係參考CCS國際案例，並諮詢專業人士意見後自行擬定，應認被上訴人之主張尚非無據。⑺上訴人指期末報告「三維地質模型建置」P.129-P.264，採用Tough2作為二氧化碳相關模擬之基礎，系爭採購案委託專業服務契約亦記載於第2條履約標的之附件P.35，軟體指明採用Tough2，執行工作內容與期末報告所執行之分析項目一致。惟中興顧問社對於為何採用Tough2程式之理由，業於期末報告中說明：「在現有『研究型軟體』中，以LBNL所開發的TOUGH2程式較為大家所熟知，且各界應用口碑亦佳，該主程式與二氧化碳封存相關模組均已陸續公開，雖該程式仍有研發空間，惟因其取得容易且費用相對低廉，故成為本計畫首選」，並於「9.2後續工作建議」中指出：「為免於採用單一軟體分析結果，可能導致無法查覺的謬誤，建議下一階段增辦其他軟體的分析工具，以對比確認數值分析結果的正確性。」自不應認為被上訴人於系爭採購案中指明採用Tough2程式，必係中興顧問社規劃設計所致。至於執行工作內容，自係因建置三維地質模型之目的，及採用Tough2程式作業所限，縱與期末報告之分析項目一致，亦不能推論系爭採購案即係中興顧問社所規劃設計。⑻上訴人指期末報告「環境背景值之監測」P.185，初步採用二氧化碳濃度量測與場址微震量測兩項，系爭採購案委託專業服務契約則記載於第2條履約標的之附件P.35-P.37，前期CO2背景值追蹤觀測，除二氧化碳濃度量測與場址微震量測兩項外，增加井水水質分析、海水水質分析、水文監測井以及整合測站設置。惟系爭採購案委託專業服務契約第2條履約標的之附件，增列之深井地層水水質分析、定時定點海水水質分析、水文環境監測井設置觀測與分析、CO2固定測站觀測與分析、井下地震儀觀測分析與整合測站設置及相關工作規範I3至I11，均為期末報告「7.1環境背景值之監測」P.185- P.214內容所無。（二）備位聲明部分：上訴人以被上訴人將系爭採購案包裝成勞務採購，迴避工程採購資格，違反政府採購法情節重大，系爭採購案已決標，被上訴人並與得標之中興顧問社簽約及執行中，如先位聲明已因執行而無回復原狀可能或已消滅，提起本件備位訴訟，訴請確認決標決定、異議處理結果及採購申訴審議判斷均違法。惟系爭採購案決標決定並無違誤，異議處理結果及採購申訴審議判斷予以維持，於法並無不合，因將系爭採購案決標決定、異議處理結果及採購申訴審議判斷均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院查：

（一）按「（第1項）廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定（以下合稱法令），致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議：一、對招標文件規定提出異議者，為自公告或邀標之次日起等標期之四分之一，其尾數不足1日者，以1日計。但不得少於10日。……三、對採購之過程、結果提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起10日。其過程或結果未經通知或公告者，為知悉或可得而知悉之次日起10日。但至遲不得逾決標日之次日起15日。（第2項）招標機關應自收受異議之次日起15日內為適當之處理，並將處理結果以書面通知提出異議之廠商。其處理結果涉及變更或補充招標文件內容者，除選擇性招標之規格標與價格標及限制性招標應以書面通知各廠商外，應另行公告，並視需要延長等標期。」、「廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，或招標機關逾前條第2項所定期限不為處理者，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起15日內，依其屬中央機關或地方機關辦理之採購，以書面分別向主管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委員會申訴。地方政府未設採購申訴審議委員會者，得委請中央主管機關處理。」為政府採購法第75條第1項、第2項及同法第76條第1項所規定。依上，廠商認招標機關辦理採購所提出之招標文件違反法令，於限期內提出異議，招標機關如認招標文件之內容違反法令，得為變更或補充招標文件內容等適當之處理；但招標機關認為招標文件之內容並未違反法令，而未變更或補充招標文件內容，即應依招標文件所載進行開標與決標；惟此尚不影響廠商於決標後，以採購之結果違反法令，而依政府採購法第75條第1項第3款規定提出異議，並於對招標機關處理結果不服時，提出申訴，及請求救濟。

（二）被上訴人依政府採購法第22條第1項第9款規定辦理系爭採購，100年8月5日上網公告，100年9月20日開標，上訴人與中興顧問社參與投標，開標結果由中興顧問社得標，上訴人不服開標結果，對採購之結果提出異議，其主要理由係認97採購案由中興顧問公司得標執行，承其工作成果，被上訴人續於99年度起推動後續發展配套工作，即99年採購案，由中興顧問社得標執行，並於100年完成。被上訴人系爭採購案，係依上開97年及99年採購案之執行結果所辦之採購，依法執行前案之廠商利害關係人中興顧問社、中興顧問公司均不得參加投標，作為決標對象或分包廠商或協助投標廠商，系爭採購案被上訴人作成中興顧問社得標之決標決定，違反政府採購法施行細則第38條第1項及投標須知第76條第1項第1款規定；另以系爭採購雖名為勞務採購，但鑽井施工及相關鑽井之井測項目已超一半之採購，有迴避實質工程採購、特殊及巨額廠商資格限制之違法。核上訴人係於系爭採購開標後，依政府採購法第75條第1項第3款規定，以採購之結果違反法令，提出異議，並提起本件行政訴訟，依前開所述，於法尚無不合。

（三）次按「（第1項）機關辦理採購，應於招標文件規定廠商有下列情形之一者，不得參加投標、作為決標對象或分包廠商或協助投標廠商：一、提供規劃、設計服務之廠商，於依該規劃、設計結果辦理之採購。……（第2項）前項第1款及第2款之情形，於無利益衝突或無不公平競爭之虞，經機關同意者，得不適用於後續辦理之採購。」政府採購法施行細則第38條第1項第1款及第2項定有明文。又「（第1項）廠商有下列情形之一者，不得參加投標、作為決標對象或分包廠商或協助投標廠商：㈠提供規劃、設計服務之廠商，於依該規劃、設計結果辦理之採購。……」亦為系爭採購案之廠商投標須知第76條第1項第1款所明定。

（四）查上訴人主張經其核對系爭採購案招標文件及中興顧問社所規劃設計之99年試驗廠址研究案期末報告後，認為①期末報告P.269-P.276章節8.2.2鑽孔規劃中所規劃設計之鑽井深度、取心位置、套管設計、井測項目，室內試驗項目、鑽井規範之工作要求與系爭採購案之工作內容幾乎完全相同；②期末報告P.121-P.128，章節4.3中已有「三維地質模型建置」，且建議採用Tough2分析軟體，皆為本案研發項目之一；③期末報告P.185-P.214，章節7.1中已有環境背景值之監測，惟其亦為本案研發項目之一，可確認本案之鑽井設計及研發軟體與實驗項目確係由中興顧問社所規劃設計，依政府採購法施行細則第38條第1項第1款及投標須知第76條第1項第1款規定，中興顧問社既為提供規劃、設計服務之廠商，被上訴人決標予中興顧問社係屬違法一節，已據原審於判決中詳述上訴人所指99年試驗廠址研究案期末報告部分，與系爭採購案內容之差異，並對上訴人此部分主張不足採之理由予以指駁。至上訴人主張被上訴人違反政府採購法施行細則第38條第1項第4款及投標須知第76條第1項第4款「因履行機關契約而知悉其他廠商無法知悉或應秘密之資訊之廠商，於使用該等資訊有利於該廠商得標之採購」之規定部分，亦經原審以查無證據足以證明被上訴人或中興顧問社持有上訴人所稱之地質震測原始資料（Raw data），而難逕認中興顧問社有因履行機關契約而知悉其他廠商無法知悉或應秘密資訊之事實，及以上訴人所主張之上開原始資料，究竟於系爭採購案中如何有利於該廠商得標，亦難以認定，而認上訴人此部分之主張，並不可採。經核，原判決認上訴人此部分主張不可採，尚無認定事實不依證據法則，亦與經驗及論理法則無違，而無不合。

（五）又按「（第1項）本法所稱工程，指在地面上下新建、增建、改建、修建、拆除構造物與其所屬設備及改變自然環境之行為，包括建築、土木、水利、環境、交通、機械、電氣、化工及其他經主管機關認定之工程。（第2項）本法所稱財物，指各種物品（生鮮農漁產品除外）、材料、設備、機具與其他動產、不動產、權利及其他經主管機關認定之財物。（第3項）本法所稱勞務，指專業服務、技術服務、資訊服務、研究發展、營運管理、維修、訓練、勞力及其他經主管機關認定之勞務。（第4項）採購兼有工程、財物、勞務二種以上性質，難以認定其歸屬者，按其性質所占預算金額比率最高者歸屬之。」政府採購法第7條定有明文。準此，政府採購法第7條第4項規定，係採購之性質無法依該條第1項至第3項規定認定時，始有其適用。

（六）再按「（第1項）機關辦理公告金額以上之採購，符合下列情形之一者，得採限制性招標：……九、委託專業服務、技術服務或資訊服務，經公開客觀評選為優勝者。……（第2項）前項第9款及第10款之廠商評選辦法與服務費用計算方式與第11款、第13款及第14款之作業辦法，由主管機關定之。」為政府採購法第22條第1項第9款及第2項所規定。依該條第2項所訂定之機關委託專業服務廠商評選及計費辦法第3條則規定「本法第22條第1項第9款所稱專業服務，指提供專門知識或技藝之服務；包括法律、會計、財務、地政、醫療、保健、防疫或病蟲害防治、文化藝術、研究發展及其他與提供專門知識或技藝有關之服務。」。經查，本件被上訴人系爭採購依其投標須知第15條招標方式之規定為：「業經需求、使用或承辦採購單位敘明符合採購法第22條第1項第9款之情形，並簽報機關首長或其授權人員核准採限制性招標。」，依該條第3項（3-1）款公開評選、公開勘選優勝廠商：依採購法第22條第1項第9款委託專業服務。參諸投標須知附件3「招標規範」，就採購之緣由，及其所採購之內容分別為如下之說明：「

壹、緣起與目的－台灣電力公司（以下簡稱甲方）於97年度辦理『二氧化碳地下封存地質資料庫建置與候選場址評選計畫』，作為台電公司力行減碳技術研發之第一階段工作，其成果除已建立候選場址CO2儲存量評估方法，擬定封存場址評選條件之準則，並提出可進行先導試驗計畫之優選場址建議。……。經整合評估現有已知各項實驗與地質文獻資料，以及綜合盱衡場址客觀條件，以彰工電廠預定地作為先導試驗場址，進行後續發展地質封存所需的工作規劃，應具相當可行性；惟因場址下方目標蓋層『錦水頁岩』頂部與底部高程，以及目標封存層『桂竹林砂岩』厚度，仍需更多直接資料方能予以確認。本階段計畫擬於彰工電廠預定地進行深鑽，並透過深鑽取得成果，全面辦理先導試驗場址地質可行性查證研究及技術研發。本研究成果，預期得以進一步評估確認台西盆地內的深處含鹽水地層，作為地質封存的永久貯留層的合適性。」「貳、工作範圍與內容－……其工作範圍可分為八項，主要包括：

⑴3,000公尺深鑽井、⑵井測配合、⑶岩心處理、⑷岩心分析與評估、⑸地質模型建立、⑹室內試驗分析與評估、⑺數值模擬分析與⑻背景值量測分析等項，…」。可知招標機關係為進行減碳技術之研發，先以前揭97年及99年採購案，進行可行性之研究與評估後，始以系爭採購案進一步為深鑽，並透過深鑽取得成果，全面辦理先導試驗場址地質可行性查證研究及技術研發。依此，系爭採購案中3,000公尺深鑽井，固為其重要之工作範圍，然被上訴人為系爭採購之目的，並非為取得地面下新建之深鑽井，而僅係藉深鑽井之施作為方法，以取得達成其對先導試驗場址地質可行性查證之研究，及二氧化碳地下封存技術之研發，應認與政府採購法第7條第1項所定義之工程採購不符，而屬同條第3項所指「專業服務」、「研究發展」之勞務採購。既無兼有工程、財物、勞務二種以上性質，難以認定其歸屬情形，自無同條第4項規定之適用。從而，被上訴人於投標須知第15條規定本件系爭採購之性質屬研究發展，為政府採購法第22條第1項第9款所指之委託專業服務，已經核准而採限制性招標，核無不合。上訴人指被上訴人系爭採購之投標須知認係勞務採購，嚴重違反採購類型資格限制，將系爭採購案包裝為勞務採購，企圖迴避實質工程採購資格，尚難認與事實相符，而屬無據。原判決關於此部分，係以系爭採購案3,000公尺鑽井上半及下半部分，依系爭採購案之公告預算金額279,583,500元計算，約佔46.7%，尚不到預算金額2分之1，為認定被上訴人主張系爭採購案屬委託專業服務，為政府採購法第7條第3項規定之勞務採購可採之理由，有既認屬政府採購法第7條第3項勞務採購，又適用同條第4項規定作為依據之矛盾。原判決關於此部分之理由，雖有上開未洽，然亦認系爭採購為勞務採購，其結果則無不合。

（七）末按「（第1項）機關辦理採購，得依實際需要，規定投標廠商之基本資格。（第2項）特殊或巨額之採購，須由具有相當經驗、實績、人力、財力、設備等之廠商始能擔任者，得另規定投標廠商之特定資格。（第3項）外國廠商之投標資格及應提出之資格文件，得就實際需要另行規定，附經公證或認證之中文譯本，並於招標文件中訂明。（第4項）第1項基本資格、第2項特定資格與特殊或巨額採購之範圍及認定標準，由主管機關定之。」為政府採購法第36條所規定。依此規定，辦理特殊或巨額採購之機關為避免影響採購品質及進度，固得依政府採購法第36條第2項規定授權訂定之「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」之規定，訂定投標廠商之特定資格；然是否規定投標廠商之特定資格，採購機關仍得視所為之採購其性質有無訂定投標廠商特定資格之必要，及客觀上是否有相當經驗、實績、人力、財力、設備之廠商，作成判斷，並對是否規定投標廠商之特定資格有裁量餘地。本件勞務採購依投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準第7條第3款規定及第8條第3款規定雖為特殊及巨額採購，被上訴人僅限定「基本資格」，亦難認有違法。

（八）綜上所述，被上訴人駁回上訴人本件異議，於法尚難認有違誤，採購申訴審議判斷予以維持，亦無不合。原判決以上訴人先位聲明請求撤銷被上訴人系爭採購案之決標決定、異議決定及採購申訴審議判斷為無理由，予以駁回，理由雖有部分未洽，然結果並無二致；原判決另以系爭採購案之決標決定，於法並無違誤，異議決定及採購申訴審議判斷予以維持，亦無不合，則上訴人關於備位聲明部分請求確認違法，為無理由，而予以駁回，即無不合。上訴人仍執陳詞以被上訴人作成中興顧問社得標之決標決定，違反政府採購法施行細則第38條第1項及投標須知第76條第1項第1款規定；另以系爭採購雖名為勞務採購，但鑽井施工及相關鑽井之井測項目已超一半之採購，有迴避實質工程採購、特殊及巨額廠商資格限制之違法，指原判決違背法令，提起上訴，難認為有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條、第258條、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異