最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第514號

最　高　行　政　法　院　判　決

103年度判字第514號

上訴人

澎湖縣白沙鄉公所

代表人

陳定國

訴訟代理人

戚其民

訴訟代理人

魯惠良律師

被上訴人

澎湖縣政府

代表人

王乾發

參加人

澎湖縣白沙鄉民代表會

代表人

莊美李

輔助參加人

內政部

代表人

陳威仁

上列當事人間地方制度法事件，上訴人對於中華民國102年7月16日高雄高等行政法院101年度訴字第385號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人將澎湖縣白沙鄉民國101年度總預算案送請參加人第19屆第3次定期會及第7次臨時會審議並經議決，嗣上訴人以參加人所議決之總預算案窒礙難行為由，依地方制度法第39條第3項規定，提請參加人覆議，仍遭維持原決議，上訴人遂就澎湖縣白沙鄉101年度總預算部分經費，依地方制度法第40條第5項準用同條第4項規定，報請被上訴人邀集各有關機關協商，惟上訴人並未就參加人之單位預算一併提出協商。嗣被上訴人於101年4月16日召開協商會議，並依據輔助參加人101年4月13日內授中民字第1015035681號函文意旨，將參加人之單位預算一併列入協商範圍，惟因協商無共識而不成立，被上訴人乃以101年4月30日府民行字第1010603602號函逕為決定。上訴人就被上訴人決定中增加參加人101年度未編列之預算部分不服，循序提起訴願及行政訴訟，經原審法院即高雄高等行政法院101年度訴字第385號判決（下稱原判決）駁回。上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：（一）上訴人將澎湖縣白沙鄉101年度總預算案依法定期限提送審議、覆議及最後提請被上訴人協商，均屬司法院釋字第391解釋所述之預算案專屬提案權，參加人於被上訴人辦理協商之際，將其遭上訴人刪除之預算提出一併協商，參加人既無預算案提案權，其所提出之預算被上訴人自不應受理。（二）又依司法院釋字第527號解釋理由書中載明各級地方立法機關既不得一面通過決議案，一面又以決議案有牴觸憲法、法律、或其他上位規範而聲請解釋，致違禁反言之法律原則等情，同理，參加人既已就上訴人所提之覆議案表示維持原決議，自不得又提請併同協商，參加人此舉違反禁反言原則。且本件被上訴人逕予核定參加人之「未編列預算」（或稱「減編列預算」），均非法定應編列之預算，自無地方制度法第40條規定之適用。另按預算法第25條規定，政府不得於預算所定外，動用公款。參加人如須增加預算，得以墊付案方式追加預算辦理，其卻不思此途，竟以暗渡陳倉之不法方式為之，被上訴人不察，破壞地方自治行政、立法二權分立之原則，自非法所允許等語，求為判決確認原處分對於參加人未編列之預算，併請協商部分違法。

三、被上訴人則以：（一）參加人所提預算案係依地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例第3條第1項第7款、第8款、第9款、第4條及第5條及縣（市）、鄉（鎮、市）預算共同性費用編列基準，實屬合法編列的預算，依法有據，且參加人之單位預算作為執行會務運作與維持代表行使職權等必須之相關經費，上訴人於未與參加人溝通、討論之情形下，恣意予以大幅度刪減編列，致參加人會務運作停擺、代表職權無法行使、議事運作無法維持，實已逾越權限實質癱瘓參加人職權之行使。（二）按地方制度法第40條第4項、第5項規定，係法律授權賦予縣政府就轄內鄉（鎮、市）總預算審議產生爭議時處理之仲裁權，以使鄉（鎮、市）政務得以正常推動，此屬委辦事項性質，亦即參加人與上訴人對於申請協商之總預算案無法達成共識決定時，賦予被上訴人行政執行（仲裁權）及自治監督之責，非代議權。依地方制度法第40條第2項規定，鄉民代表會對於鄉公所所提預算案不得為增加支出之提議，而本件上訴人未依規定編列參加人會務運作及維持代表行使職權所必須等費用已違誤在先，提覆議案時亦未將參加人遭刪減之預算一併提出，更自認無需列入提案請被上訴人進行協商。被上訴人基於總預算編列歲出及歲入應維持平衡之規定，協商時將參加人單位預算部分納入考量，以免總預算歲入、歲出不平衡。再者，參加人報請被上訴人協商之部分，乃原遭上訴人所逕自刪減之部分，參加人請求恢復其運作與代表職權行使所需年度基本費用，並非行使預算提案權。（三）按地方制度法第40條第5項準用同條第4項規定，雖授權邀集之協商機關於逾期未決定時，得逕為決定之，惟對於「窒礙難行」及「維持政府施政所必須」之認定暨應如何審查、審查數額、要件及範圍，並未有明確規範以為逕為決定之依據。參加人因受限法律規定使其預算無法逕自提送覆議，此為制度面之缺漏，但透過輔助參加人101年4月13日內授中民字第1015035681號函釋以補充地方制度法第40條之法律疑義，以公平執行法律，適時處理上訴人與參加人之爭議，為司法院釋字第407號解釋所許等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、參加人則以：本件參加人所送之101年度經費概算，需經上訴人協助編列於澎湖縣白沙鄉之總預算內，而參加人之概算皆係依照地方制度法、地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例、縣（市）、鄉（鎮、市）預算共同性費用編列基準以及101年度澎湖縣及各鄉鎮市預算共同費用編列基準等相關規定核實編列，於法有據，係為合理維持參加人會務運作及代表職權行使等相關之必須所編列，而非恣意浮濫。且整起事件肇因於上訴人以其擁有編製預算權，先予減編或不編列參加人之可合法支給及維持運作所必須之人事及業務等費用，甚至連基本所需之水電費用亦不敷支出，使參加人無法發揮監督鄉政（法案、預算等）之審查功能，代表職權無法行使，形同變相將參加人裁撤一般。上訴人謂參加人對此不合理之預算編列並無意見且已同意，但實際狀況為民意代表雖有預算之審查權，但依法卻不得作增加支出之決議，參加人多項經費遭刪減編列已不敷實際支出需求，如代表研究費僅編列1元，除了通過或刪除這僅剩的1元外，參加人已無其他選擇。此制度之缺漏將使行政權獨大，地方分權無法落實，實非地方自治之本意。

五、輔助參加人則以：按地方制度法第40條、第37條等規定，被上訴人自得將參加人納為協商機關，輔助參加人91年3月20日臺內民字第0910003184號函可供參考。至被上訴人得協商之範圍，原則上得僅就鄉（鎮、市）公所報請協商部分進行協商，並以之為逕為決定之範圍，惟如被上訴人經邀集相關機關開會協商，並就該鄉（鎮、市）總預算案及該鄉（鎮、市）民代表會之議決案進行審視，認該鄉（鎮、市）代表會之議決有違反相關法律、基於法律授權之法規規定或逾越權限，或對維持政府施政所必須之經費、法律規定應負擔之經費及上年度已確定數額之繼續經費之刪除已造成窒礙難行時，尚非不得就其未報請協商部分因整體預算歲出歲入平衡之考量，而調整協商及逕為決定之範圍等語。

六、原判決以：（一）參加人之單位預算依相關規定編列於101年度總預算案內，以作為執行會務運作與維持代表行使職權等必須之相關經費，並於100年9月5日以白會字第1000000512號函送上訴人納入101年度總預算案概算內編列辦理，惟上訴人未與參加人溝通，即擅自將多項科目予以刪減編列為1元，此不合理之編列，已違反地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例、改制前行政院主計處函頒之縣（市）、鄉（鎮、市）預算共同性費用編列基準及澎湖縣各機關學校編製101年度預（概）算注意事項等規定，將嚴重造成參加人會務運作停擺、代表職權無法行使、議事運作無法維持；又參加人之工友與駕駛2人為其所進用，工作範圍亦與參加人議事職權之行使有關，上訴人在未充分與參加人溝通及取得同意下，將參加人工友、駕駛2人薪餉逕自刪除，侵犯參加人身為地方自治團體立法機關之用人權，其作為欠缺對參加人之尊重，並已逾越其應有之權限。（二）本件係因上訴人違法減（短）編參加人之預算，且依地方制度法第40條第2項規定，鄉（鎮、市）民代表會對於鄉（鎮、市）公所所提預算案不得為增加支出之提議，故參加人行使預算審議權，亦無法糾正上開違法之處，致使參加人將因經費短缺而無法維持正常運作及履行其法定職務，並影響其實質存續；又參加人為反制上訴人違法減（短）編其預算，遂於審議系爭預算案時，刪減上訴人之預算，致上訴人執行職務亦窒礙難行，而循相關規定，報請被上訴人協商，足認系爭預算案之爭議，係因上訴人與參加人雙方無法理性溝通所造成，此時若要求須上訴人將參加人之預算報請協商，被上訴人始得就此部分為協商或逕為決定，無異緣木求魚。因此，被上訴人就上訴人報請協商之部分預算於逕為決定時，自得本於上級自治監督機關之權責，參照地方制度法第40條第3項、第5項之規定，並兼顧上訴人財政、經濟狀況及年度施政計畫之需要，同時考量預算編列及執行之規定與經驗法則、審酌有無違反年度預算共同性費用編列基準等相關規定，作整體性縝密檢討，以免發生預算額度過低而將導致鄉務窒礙難行之憾，致違反地方制度法為使鄉務得以正常推動，賦予上級機關「逕為決定」之立法精神。（三）又本件被上訴人雖係依上訴人報請協商而開啟協商、逕為決定之程序，為維持總預算之收支平衡，避免上訴人法定預算違反預算法第6條第3項規定之意旨，則被上訴人本於自治監督權責，自得就上訴人報請協商範圍以外，有違反共同性費用標準規定之各項經費予以恢復，以維收支平衡，是項決定，乃被上訴人為求上訴人101年總預算適法之必要作為，雖超逾上訴人報請協商範圍，然因現行法令並無縣政府協商範圍非以鄉（鎮、市）報請協商範圍為限之規定，尚難謂為違法之行為，此參行政院主計處100年7月25日處忠七字第1000004634號書函，亦採相同見解自明。（四）被上訴人於101年4月16日召開協商會議，並將參加人之單位預算一併列入協商範圍，惟因協商無共識而不成立，被上訴人乃將前揭上訴人違法減編列參加人預算部分，除代表研究費、主席與副主席特別費、工友、駕駛待遇屬法定人事費用，均依申請協商數全數核列之外，其餘項目，則參酌各該經費項目3年內執行數之平均數（未達3年者，則以2年平均數計算，以此類推），與協商數額相較後，取較低數額者之百分之九十計算，若屬新增項目，則依申請協商數額之百分之九十計算，併以101年4月30日府民行字第1010603602號函逕為決定等情，被上訴人於逕為決定上開預算前，已經充分協商，於逕為決定時併考量法定人事費用數額、各項經費歷年執行數額，兼顧地方財政、經濟狀況與年度施政計畫之需要，並謀求用度合理，避免浪費，故被上訴人上開逕為決定，尚稱允當，並無不合。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

七、本院查：

（一）按「鄉（鎮、市）公所對第37條第1款至第6款及第10款之議決案，如認為窒礙難行時，應於該議決案送達鄉（鎮、市）公所30日內，就窒礙難行部分敘明理由送請鄉（鎮、市）民代表會覆議。……」「……縣（市）、鄉（鎮、市）總預算案，縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所應於會計年度開始2個月前送達縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會。直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會應於會計年度開始1個月前審議完成，並於會計年度開始15日前由直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所發布之。」「直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會對於直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所所提預算案不得為增加支出之提議。」「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）總預算案在年度開始後3個月內未完成審議，直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所得就原提總預算案未審議完成部分，報請行政院、內政部、縣政府邀集各有關機關協商，於1個月內決定之；逾期未決定者，由邀集協商之機關逕為決定之。」「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）總預算案經覆議後，仍維持原決議，或依前條第5項重行議決時，如對歲入、歲出之議決違反相關法律、基於法律授權之法規規定或逾越權限，或對維持政府施政所必須之經費、法律規定應負擔之經費及上年度已確定數額之繼續經費之刪除已造成窒礙難行時，準用前項之規定。」地方制度法第39條第3項、第40條第1項前段、第2項、第4項、第5項分別定有明文。又地方制度法第40條第4項、第5項之規定，係為使直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）政務得以正常推動，故賦予行政院、內政部、縣政府就直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）總預算案審議產生爭議時處理之仲裁權，以確保地方自治團體預算合於法治國家要求之目的，而為預算合法性與合目的性之監督。雖預算之性質本即屬措施性法律，其審議屬高度政治性之立法行為，惟為保障地方自治團體之權利，自治監督機關適用或準用前揭規定就預算爭議逕為決定，該決定之性質，仍應解為自治監督機關之行政處分，而自治監督機關所為決定是否合法，受監督之地方自治團體，具有法律上利益，應許地方行政機關或立法機關向行政法院請求救濟，以確保地方自治團體之自治功能。

（二）經查：

1、參加人將其101年度單位概算，以該會100年9月5日白會字第1000000512號函，送請上訴人納入101年度總預算案概算內編列，惟經上訴人將其中多項科目予以刪減編列為1元，且將參加人工友、駕駛2人薪餉逕自刪除，參加人為反制上訴人減編其預算，遂於審議101年度總預算案時，刪減上訴人之預算，經上訴人以參加人所議決之總預算案窒礙難行為由，依地方制度法第39條第3項規定，提請覆議，仍遭維持原決議，上訴人遂就101年度總預算部分經費（未含參加人之單位預算），依地方制度法第40條第5項準用同條第4項規定，報請被上訴人邀集各有關機關協商，然未能於法定期限內協商決定等情，為原審依調查證據之辯論結果，所依法確定之事實，是被上訴人依前開規定逕為決定，於法尚無不合。

2、又行政院、內政部、縣政府依地方制度法第40條第4項、第5項協商決定或逕為決定之範圍，該法雖未明文限制，惟地方自治為憲法所保障之制度，基於住民自治之理念與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職權，其相互間依法有權責制衡之關係，是以地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，故地方自治監督機關就總預算案協商決定或逕為決定時，應於尊重地方自治團體與維持政務正常推動之法律義務上為適當裁量，故其得具體協商或逕為決定之預算項目或額度，自應與爭議之預算具有事實或法律上關連性，且以直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）政務得以正常推動所必要者為範圍，並參考總預算案編列所根據之事實及參與協商機關之意見，而為協商或決定，以確保地方自治之有效運作。

3、本件被上訴人除就上訴人報請協商之澎湖縣白沙鄉101年度總預算部分經費外，另將參加人前經上訴人減編之單位預算一併列入協商範圍，究其緣由乃係上訴人就參加人函請納入101年度總預算案之單位預算，予以刪減編列，經上訴人減編之參加人預算如：房屋建築養護費（辦公廳舍維修）1元、車輛及辦公器具養護費（辦公各種機具維修）1元、民意代表待遇（代表研究費）每人每月1元、一般事務費（贈送轄區國中小學畢業生獎品費）1元、一般事務費（法定代表保險費）每人1元、一般事務費（法定代表健康檢查等相關費用）每人1元、國內旅費1元、國內旅費（代表國內經建考察費）1元及國外旅費（代表出國考察費）1元、雜項設備費編列0元，及主席、副主席等多項科目，除違反「地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例」、改制前行政院主計處函頒之「縣（市）、鄉（鎮、市）預算共同性費用編列基準」及「澎湖縣各機關學校編製101年度預（概）算注意事項」等規定，其編列之經費亦非合理，參加人為反制上訴人違法減編其預算，遂於審議系爭預算案時，刪減上訴人之預算，致上訴人執行職務亦窒礙難行，循覆議程序仍無從解決，因而報請被上訴人協商等情，為原審所確認之事實，足見參加人單位預算為上訴人減編之事實，與上訴人報請協商之爭議預算，有其事實上之關連性，如不予整體衡平調整，無從解決預算僵局，且參加人單位預算之減編，如影響其職務之執行，亦將使地方自治團體無法發揮其相互制衡之功能，而使地方自治陷於無法運作之窘境，顯不符地方自治之精神，是被上訴人認定有關參加人之單位預算不能維持其施政所需，且無從期待上訴人將此部分預算，報請被上訴人協商，因認有一併列入協商範圍之必要，尚符經驗法則，應屬可採，上訴人主張參加人因受減編預算而無法行使職權，僅係被上訴人恣意之揣測，被上訴人任意違法擴張協商範圍云云，尚不足取。又被上訴人為維持參加人正常運作及履行其法定職務，影響其實質存續，而將其為上訴人減編之單位預算納入協商，並於協商不成立後，本於自治監督權責，兼顧上訴人財政、經濟狀況及年度施政計畫之需要，並考量預算編列及執行之相關規定，而作成本件決定，乃屬使上訴人101年總預算適法之必要作為，業經原判決詳述其得心證之理由，核無違經驗法則及論理法則，此外亦無確切證據可認其有濫權決定或恣意裁量而侵害上訴人財政權之違法情事，是被上訴人依地方制度法第40條第5項準用同條第4項所為本件決定，於法尚無不合。

（三）上訴人雖主張其依法編列預算，被上訴人任由參加人自行提出預算案，顯屬違法云云，惟查，上訴人因減編參加人預算，而有影響其維持正常運作及履行法定職務之虞，已如前述，參加人因對於上訴人所提預算案，依法不得為增加支出之提議，故無從藉由行使預算審議權而為糾正，而決議刪減上訴人預算反制致生本件爭議，故被上訴人認已無從期待地方自治團體自行以政治方式解決，而有協商之必要性，即非無據。被上訴人就上訴人之預算提案及參加人之審議決議雖應予以尊重，惟為解決總預算案造成整體地方自治無法運作之爭議，及維持地方自治團體施政所必須之經費，被上訴人參考參加人之意見，納入上訴人未報請協商之項目（即減編之參加人預算），核係被上訴人本於地方自治監督權責所為之合法行政行為，且合於地方制度法第40條第5項為維持政府正常施政之立法目的，要難謂與地方立法機關於預算審議時自行增加支出之提議同視，故上訴人主張被上訴人任由參加人為預算提案，違反司法院釋字第391號解釋、地方制度法第40條第2項規定，並破壞權力分立原則云云，均非可採。至於上訴人援引之司法院釋字第527號解釋，主要係就自治法規或自治事項有違背憲法、法律或其他上位規範疑義，如何聲請司法院解釋而為釋示，其解釋意旨係對地方制度法有關得聲請司法院解釋各規定之意涵而為論述，與本件係因總預算決議有窒礙難行之事實，而應由被上訴人依地方制度法第40條第4項、第5項規定協商或逕為決定之情形不同，自難比附援引。且被上訴人依法行使仲裁權而為地方預算監督，本應兼顧地方自治團體間之衡平，並以地方自治得以合理運作為前提，是以被上訴人為使參加人維持正常運作及履行其法定職務，而將其為上訴人減編之預算納入協商，就維持該總預算案之適法性容有必要，上訴人執此指摘被上訴人就已決議之預算無故反言，已屬違憲云云，尚無足取。再查，本件被上訴人於逕為決定前，為求周延，已邀集上訴人相關業務主管、參加人主席、副主席、及涉及協商內容之相關單位，參與審查及協商，且於協商未成立而須逕為決定時，亦併予考量各預算項目之法定人事費用數額、各項經費歷年執行數額等情形，是原審認定被上訴人逕為決定，雖逾上訴人報請協商之預算範圍，惟係使上訴人101年總預算適法之必要作為，且已參考參與協商相關機關意見，並兼顧使上訴人鄉務得以正常推動之原則而予適法裁量，因認被上訴人之決定並無違誤，即無不合。從而，上訴意旨指摘被上訴人違反協商程序，恣意回復參加人之預算，原判決未確認系爭決定違法，自屬違背法令云云，自非可取。

八、綜上所述，上訴人之主張尚無可採，原判決駁回上訴人之訴，於法洵無違誤，上訴論旨，指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異