最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第298號

最　高　行　政　法　院　判　決

104年度判字第298號

上訴人

屏東縣政府

代表人

潘孟安

訴訟代理人

林沐陽

被上訴人

林銀國

訴訟代理人

楊譜諺 律師

上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國103年11月26日高雄高等行政法院103年度訴字第194號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、坐落屏東縣內埔鄉○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）屬一般農業區農牧用地，經民眾檢舉被上訴人於系爭土地上搭蓋磚造平房、磚造鐵皮棚屋、水泥地等使用，上訴人於民國101年11月12日前往現場會勘屬實，乃以102年1月8日屏府地用字第10200883700號函通知被上訴人於文到15日內陳述意見。被上訴人於102年1月21日提出陳述書，主張其於83年11月8日登記並編定其使用地類別前，即已在系爭土地上建築房屋占有使用，應有非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）第8條「得為從來之使用」規定之適用。上訴人乃以102年2月4日屏府地用字第10202271000號函及102年3月15日屏府地用字第10207467200號函請被上訴人提供編定公告前已作該項使用之證明文件，經被上訴人以102年2月8日回覆書檢附行政院農業委員會林務局農林航空測量所（下稱航空測量所）提供之81年8月7日航照圖及102年3月22日回覆書檢附工業技術研究院（下稱工研院）提供之62年12月4日航照圖予上訴人。上訴人因認被上訴人所附上開航照圖難以辨認其於編定公告前即已作該項使用，遂以102年4月3日屏府地用字第10208736000號函請被上訴人另行檢附編定公告前之其他證明文件以為認定，惟被上訴人未再提供。上訴人遂認被上訴人未經申請核准擅自於農牧用地上搭蓋磚造平房、磚造鐵皮棚屋、水泥地等使用，已違反區域計畫法第15條第1項及管制規則第6條規定，乃依區域計畫法第21條第1項規定，以102年5月15日屏府地用字第10211073300號裁處書（下稱原處分）處被上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於102年6月30日前恢復為符合農牧用地容許之使用。被上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、被上訴人起訴主張：（一）被上訴人所有坐落屏東縣內埔鄉○○村○○路○○○○○號1樓平房（基地為內埔鄉○○段○○○○號，下稱系爭建物），為被上訴人祖父林榮華於62年之前所搭建，系爭建物有一部分坐落於系爭土地上，面積49.07平方公尺，屬一般農業區農牧用地，已向財政部國有財產局臺灣南區辦事處（改制後為財政部國有財產署南區分署，下稱南區分署）承租有案，且於85年4月12日編定其使用地類別時，已有建築房屋使用。又依內政部82年3月5日台內地字第8202898號函（下稱內政部82年3月5日函）之意旨，被上訴人已提供62年12月4日工研院及81年8月7日航空測量所航照圖；另被上訴人提出證明系爭建物之建造已有50餘年之毗鄰證明，仍屬有利被上訴人之證明。（二）上訴人以62年12月4日工研院及81年8月7日航空測量所航照圖難以辨認用途為由，未審認是否符合管制規則第8條「得為從來之使用」之規定，涉及未有專技人員推託無法判定。且被上訴人向南區分署屏東辦事處（下稱屏東辦事處）承租系爭土地，所提供之航空測量所78年4月20日拍攝之航照圖，作為申租國有基地實際使用期間證明文件，經套繪地籍圖判釋結果得確認地上建築改良物使用位置為系爭土地，且地上建築物確係被上訴人所有，得予採認為地上建築改良物建築期間證明文件，准予基地出租，顯示上訴人認定無法判定，即有可議。（三）系爭土地面積僅49.07平方公尺，屬狹小畸零地，不能作有效之農業使用，屏東辦事處亦以102年11月19日台財產南屏三字第10207031610號函函復被上訴人，同意自發文日起1年內依相關規定逕洽上訴人自費辦理由一般農牧用地變更編定為同區「甲種建築用地」，足證上訴人裁處限於102年6月30日前恢復為符合農牧用地容許之使用云云，完全昧於實際使用狀況。（四）系爭建物於64年10月6日公告編定前即已存在之事實，經上訴人於原審法院行準備程序時承認，即已無原處分或訴願決定所稱「無法自被上訴人提供之2份航照圖中判讀系爭建物於編定公告前已作上開現況使用，自無管制規則第8條第1項得為從來之使用規定之適用」之情形。又依內政部103年9月17日內授中辦地字第1036651968號函之意旨，係以上訴人否認系爭建物建造時間在上訴人辦理非都市土地使用編定公告（64年10月8日）前即已存在之合法房屋為前提，即以被上訴人無法舉證為前提，始無管制規則第8條「得為從來之使用」規定之適用等語，聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分。

三、上訴人則以：（一）屏東縣非都市土地使用編定公告實施管制日期為64年10月6日，系爭土地（重測前番子厝段900地號）於83年11月8日第一次登記為國有土地後，經上訴人依內政部訂頒「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」（下稱作業須知）規定，以85年4月6日85屏府地用字第50791號函同意補辦編定為特定農業區農牧用地（89年11月22日分區調整為一般農業區）。嗣被上訴人檢附工研院提供62年12月4日航空照片圖，惟因航空照片圖無比例尺、方向、且模糊，難以辨認用途及是否於屏東縣編定公告前即有使用；且被上訴人無法提供航照圖以外其他足資證明文件供上訴人認定，依內政部82年3月5日函，不宜同意得為從來之使用。（二）依區域計畫法第15條第1項、第21條第1項、管制規則第1條、第5條第1項、第6條第1項前段及第3項、第8條第1項等規定可知，凡使用地類別編定為特定農業區、一般農業區農牧用地者，其使用項目自應同時符合該附表「容許使用項目」「許可使用細目」「附帶條件」等規定，惟原有使用或原有建築物於編定前即存續至今且不合土地使用分區者，得為從來之使用主張；倘非屬該附表規定者且未符從來之使用規定者，其使用行為則有悖管制規則第6條之規定，即違反區域計畫法第15條第1項之管制使用，自應依同法第21條規定辦理。又內政部82年3月5日函乃釋示有關從來之使用認定之規定；故非都市土地使用編定後，原有使用不合土地使用分區者，需經縣（市）政府認定後，方得為從來之使用。（三）本案被上訴人未經申請核准，於系爭農牧用地搭蓋磚造平房、磚造鐵皮棚屋、水泥地等使用之事證明確；且依內政部102年3月11日內授中辦地字第1026031903號函釋示，縱系爭土地始於85年補辦編定，惟為期屏東縣非都市土地使用管制之一致，有關管制規則第8條規定「得為從來之使用」仍應提出屏東縣使用編定公告（64年10月6日）前之證明文件予上訴人始得審認有無符合並否准；茲因被上訴人所提62年12月4日工研院提供之航空照片圖實難審認符合管制規則第8條「得為從來之使用」規定，且被上訴人未再提供其他足資證明之文件。又依內政部103年9月17日函之意旨，本件應無管制規則第8條「得為從來之使用」規定之適用。另本件雖屬一般農業區，但可依現況變更為甲種建築用地，故未違反使用分區之情形。若工廠在編定之前就已經存在，因一般農業區不得變更為丁種建築用地，此時就有管制規則第8條第1項「得為從來之使用」之適用。但農牧用地當事人可以申請變更為甲種建築用地，所以無管制規則第8條第1項「得為從來使用」之適用。故被上訴人上開行為確已違反區域計畫法第15條第1項及管制規則第6條規定，上訴人乃依農業發展條例第69條第1項及區域計畫法第21條第1項規定，以原處分處被上訴人6萬元罰鍰，依法並無不合。（四）另被上訴人提出之四鄰證明，非屬內政部82年3月5日函所規定屬「得為從來之使用」證明文件之一；至屏東辦事處同意系爭國有農牧用地以基地租約出租及102年11月19日台財產南屏三字第10207032600號函同意被上訴人就系爭土地逕洽上訴人辦理變更編定為一般農業區「甲種建築用地」乙事，係屬國有土地管理權之行使，與本案上訴人基於使用管制主管機關權責否准本案「得為從來之使用」之主張係分屬二事等語，資為抗辯。

四、原審為上訴人敗訴之判決，係以：（一）依區域計畫法第15條第1項、第21條第1項、農業發展條例第69條第1項、管制規則第1條、第5條第1項、第6條第1項、第3項、第8條等規定，非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別後，其使用項目自應同時符合管制規則第6條附表一「容許使用項目」「許可使用細目」「附帶條件」等規定，除原有使用或原有建築物於編定前即存續至今且不合土地使用分區者，得為從來之使用主張外；倘非屬該附表規定者且未符從來之使用規定者，其使用行為即有悖管制規則第6條之規定，即違反區域計畫法第15條第1項之管制使用，自應依同法第21條規定辦理。（二）系爭土地於83年8月19日前屬未登記之無主土地，於同年11月8日始辦理第一次登記，所有權人為「中華民國」（管理者：國有財產署），於85年4月12日補辦編定使用分區為一般農業區，使用地類別為農牧用地，而依內政部87年12月18日台（87）內地字第8713482號函釋之意旨，本件系爭土地既於83年11月8日始辦理第一次登記，則於登記之前因無地籍資料，自無從將土地使用編定之結果登記於土地登記簿之編定使用種類欄，尚無從進行管制，須俟辦理第一次所有權登記後，並補辦土地使用編定後，始有違反區域計畫法有關土地使用管制規定之可言。故本件系爭建物於認定是否符合管制規則第8條第1項「作從來之使用」，其使用現況之時點，應為85年4月12日補辦編定時，而非64年10月6日屏東縣辦理非都市土地使用編定公告時；縱認應以64年10月6日屏東縣辦理非都市土地使用編定公告時作為本件系爭建物是否符合管制規則第8條第1項「得為從來之使用」之使用現況認定時點，亦因上訴人訴訟代理人於本院行言詞辯論時對於系爭建物於62年以前就已存在一事已不爭執，應認系爭土地於公告編定前已作搭蓋磚造平房、磚造鐵皮棚屋、水泥地等使用，符合管制規則第8條第1項之規定，自得為從來之使用。（三）依管制規則第8條係規定，非都市土地使用編定前已經使用或已存在之建築物，於土地使用編定後，不符合該土地使用分區規定者，基於使用人既存利益之保護，原則上不視為違規使用，而允許使用人得繼續為從來之使用，但限制該原有建築物除准修繕外，不得增建或改建；例外於該維持從來使用之土地或建築物，對公眾安全、衛生及福利有重大妨礙者，該管直轄市或縣（市）政府仍可限期令其變更或停止使用、遷移、拆除或改建，僅對於該從來使用之土地或建築物之使用人因而所受之損害，應予適當補償。又原處分非以系爭建築有管制規則第8條第2項情事而否准為從來之使用。是若系爭土地於公告使用編定前即已作搭蓋磚造平房、磚造鐵皮棚屋、水泥地等使用，於系爭土地經編定為一般農業區農牧用地後，因一般農業區農牧用地容許使用項目並未包括可搭蓋磚造平房、磚造鐵皮棚屋（即系爭建物）、水泥地等使用，此時該既存之系爭建物即符合管制規則第8條第1項規定之「土地使用編定後，其原有使用或原有建築物不合土地使用分區規定者，在政府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用」情形。另依上訴人主張，係認定於使用編定公告前已經使用者，其使用不合土地使用分區計畫，致編定當時無法依使用情形辦理編定，亦無法申請變更編定者，得主張有管制規則第8條第1項「得為從來之使用」適用，除其使用不再視為違規使用外，亦毋庸依區域計畫法第21條規定予以裁罰；反之，若公告前之使用情形，違反管制情節較輕微，於公告編定後得申請變更編定，而成為合法使用者，如本件被上訴人於系爭土地所為之搭蓋磚造平房、磚造鐵皮棚屋、水泥地等使用，因得申請將系爭土地由現行一般農業區農牧用地變更編定為甲種建築用地，而認被上訴人未違反使用分區之情形，不符合「因其使用不合土地使用分區計畫，致編定當時無法依使用情形辦理編定」要件，而無管制規則第8條第1項「得為從來之使用」之適用，反而應依區域計畫法第21條予以裁罰，裁罰上明顯輕重失衡，是上訴人之主張，顯對於法律之規定有所誤解，亦不可採，因將訴願決定及原處分均撤銷等詞，為其判斷之基礎。

五、本院按：（一）「（第1項）區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣(市)政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」「（第1項）農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」「本規則依區域計畫法第15條第1項規定訂定之。」「（第1項）非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣(市)政府管制其使用，並由當地鄉(鎮、市、區)公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣(市)政府處理。」「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。（第3項）各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」「（第1項）土地使用編定後，其原有使用或原有建築物不合土地使用分區規定者，在政府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用。原有建築物除准修繕外，不得增建或改建。（第2項）前項土地或建築物，對公眾安全、衛生及福利有重大妨礙者，該管直轄市或縣(市)政府應限期令其變更或停止使用、遷移、拆除或改建，所受損害應予適當補償。」為區域計畫法第15條第1項、第21條第1項、農業發展條例第69條第1項、管制規則第1條、第5條第1項、第6條第1項前段、第3項、第8條所明定。又「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照九㈡編定原則表及說明辦理更正編定。」行為時作業須知第22點定有明文。（二）依管制規則第8條規定、內政部82年3月5日台內地字第8202898號函之意旨，所謂「得為從來之使用」係指非都市土地使用編定前已作該項使用，因其使用不合土地使用分區計畫，致編定當時無法依使用情形辦理編定，嗣因違反使用管制規定，於政府令其變更使用或拆除建築物時，始發生該違規使用是否得為從來使用之認定問題。至於系爭土地為一般農業區農牧用地，在編定公告當時已作房屋使用，則依作業須知第22點、第9點㈡之規定，得依公告編定當時之使用現狀更正編定為甲種建築用地，係屬「更正編定」之問題，並非管制規則第8條規定之「得為從來之使用」之問題，此業經內政部103年9月17日內授中辦地字第1036651968號函闡述甚明。換言之，非都市土地使用公告編定前，對於既已存在且未有違反其他相關法令規定之使用情形，若合於土地使用分區規定者，則依作業須知第22點規定辦理更正編定；若不合於土地使用分區規定者，可依管制規則第8條在政府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用。至於「變更編定」則係指非都市土地經編定使用後，已不作目前使用而想變更為其他用途使用者，申請人可依管制規則第4章（第27條至第51條）使用地變更編定之規定辦理。故「得為從來之使用」、「更正編定」、「變更編定」係分屬三個不同之概念與規定，不可混為一談，其申請之程序及准許之依據亦各有不同，其效果亦不可一概而論。上訴意旨主張本件僅生得否依作業須知第22點規定辦理「更正編定」之情事，此與被上訴人主張應有管制規則第8條規定「得為從來之使用」之適用，係屬二事等語，洵非無據。原判決將三個不同之程序加以混淆，並認得申請「變更編定」（應為「更正編定」之誤）者，因違反管制情節較為輕微，反不符合「因其使用不合土地使用分區計畫，致編定當時無法依使用情形辦理編定」之要件，而無管制規則第8條第1項「得為從來之使用」之適用，因此應依區域計畫法第21條予以裁罰，惟違反管制情節較為嚴重者，反而有管制規則第8條第1項「得為從來之使用」之適用，兩者明顯輕重失衡云云，將兩個不同程序及依據之行為效果加以比較，並將本件應適用「更正編定」之程序，誤認為應適用「得為從來之使用」之程序，依上開規定及說明，其解釋適用法規，不無違誤。（三）原判決引用內政部87年12月18日台內地字第8713482號函釋意旨，認本件系爭土地於認定是否符合管制規則第8條第1項「得為從來之使用」，其認定使用現況之時點，應為85年4月12日補辦編定時，而非64年10月6日屏東縣辦理非都市土地使用編定公告時等語，固非無見。惟查內政部上開函釋僅在闡述未登記土地既未有地籍資料，自無使用地類別之編定，應無違反區域計畫法有關土地使用管制規定之適用等語，亦即須先有使用地類別之編定，始有違反區域計畫法之問題，此乃有關裁罰時點之認定。惟管制規則第8條第1項所謂「其原有使用不合土地使用分區規定者」，係有關原有使用狀況時點之認定，兩者顯屬不同之時點，此觀內政部102年3月11日內授中辦地字第1026031903號函釋，認本件應檢附足資證明於屏東縣非都市土地使用編定公告前即作該項使用之證明文件等語即明。是原判決將兩者混為一談，其認事用法，亦有未洽。（四）如上所述，本件系爭土地欲作原來之使用，係屬依作業須知第22點規定將原來一般農業區農牧用地「更正編定」為一般農業區甲種建築用地之問題，並非管制規則第8條規定之「得為從來之使用」之問題，此亦為上訴人於原審（見原審卷第80頁、81頁）及上訴意旨所一再重申，是上訴人本應從程序上駁回被上訴人「得為從來之使用」之申請，並指示被上訴人正確之救濟途徑為申請「更正編定」，若「更正編定」不准，才予以裁罰。惟原處分卻謂「被上訴人所附之航照圖無從判讀是否於編定公告前已作現況使用，依內政部82年3月5日台內地字第8202898號函釋，尚無管制規則第8條之適用，被上訴人已違反區域計畫法第15條、第21條規定」等語，似已從實體上審酌而駁回被上訴人「得為從來使用」之申請，揆之以上說明，似已違反先程序後實體之原則。且被上訴人於訴願時亦提出將系爭土地「更正編定」為甲種建築用地之請求，有訴願書附訴願卷可稽，惟訴願決定就被上訴人此項請求，隻字未提，究竟原因為何？仍有待原審予以查明。（五）依內政部91年11月18日台內中地字第0910018163號函釋意旨，申請「更正編定」須具備二種文件：1、合法房屋之證明文件，如繳納水電費證明、完納稅捐證明、戶口遷入證明、房屋謄本等。2、經實地勘查確有合法建築物存在。本件系爭土地經上訴人於101年11月12日至現場會勘，確有建築物存在，惟被上訴人無法提出合法房屋之證明文件，雖提出航照圖，惟模糊不清無法辨識。查上訴人於原審審理中自認上訴人對系爭建物於62年以前就存在並不爭執等語（見原審卷第82頁），惟62年以前存在之房屋是否即為現況之房屋，若為現況之房屋，則上訴人之自認是否得作為有利於被上訴人之認定，案經發回，自應予一併查明審認。（六）綜上所述，原判決既有如上之違誤，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又本件尚有部分事實仍待原審調查審認，爰將原判決廢棄發回，由原審法院更為適法之裁判。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異