最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第314號

最　高　行　政　法　院　判　決

105年度判字第314號

上訴人

田麗慧

訴訟代理人

廖國竣 律師

被上訴人

臺中市大里區公所

代表人

周崇琦

訴訟代理人

李思樟 律師

輔助參加人

經濟部水利署第三河川局

代表人

楊人傑

上列當事人間農業用地作農業使用證明書事件，上訴人對於中華民國105年1月27日臺中高等行政法院104年度訴更一字第16號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人於民國101年12月21日就坐落臺中市○○區○○段348之9地號土地（下稱系爭土地），向被上訴人申請核發農業用地作農業使用證明書，經被上訴人於102年1月23日會同各該權責機關至現場會勘後，審認系爭土地為大里溪治理計畫工程範圍並作堤防及防汛設施使用，不符合農業用地作農業使用認定基準，以102年2月1日里區農建字第1020003158號函駁回。嗣上訴人於102年2月21日提出陳情書申請複查，被上訴人復以102年2月27日里區農建字第1020004698號函復維持原駁回核發農業用地作農業使用證明書之處分。上訴人不服，提起訴願，經臺中市政府102年6月26日府授法訴字第1020044181號訴願決定以「原處分機關得就不可抗力事由函詢上級主管機關以為妥適之處分」為由，將原處分撤銷，由被上訴人另為適法之處分。嗣被上訴人以102年7月4日里區農建字第1020018182號函報請臺中市政府農業局函轉行政院農業委員會（下稱農委會）釋疑，經農委會以102年8月15日農企字第1020722009號函復，系爭土地係作堤防及防汛設施使用，而非屬得視為作農業使用之情形，被上訴人乃以102年8月27日里區農建字第1020024567號函駁回上訴人之申請（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院103年度訴字第19號判決駁回。上訴人提起上訴，經本院104年度判字第303號判決廢棄，發回原審法院更為審理。嗣經原審法院以104年度訴更一字第16號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：㈠系爭土地遭被上訴人以整治大里溪工程為由無償使用20餘年，致上訴人無法於該農業用地上作農業經營利用，應符合農業發展條例第3條第12款「有不可抗力」事由而得視為作農業使用之規定：⒈按「農業使用係指農業用地有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用」農業發展條例第3條第12款、行為時農業用地作農業使用認定及核發證明辦法（下稱核發證明辦法）第5條第1款分別定有明文。⒉依農委會90年4月27日(90)農企字第900119348號函釋（下稱90年4月27日函釋）、財政部96年10月1日台財稅字第09604544220號函令及本院90年度判字第413號判決意旨可知，農業發展條例第3條第12款所謂「不可抗力」事由，非僅限於因天然災害之變故，亦包括政府之不作為，致人民不能按其原用途使用等技術上無法使用之情形。⒊系爭土地是政府為整治大里溪工程，先以徵收土地為由，嗣後卻無償使用上訴人所有系爭土地長達20餘年，而系爭土地因配合政府整治工程，已流失為河川，於其上難為耕作，而無法於系爭土地作農業經營利用，非其能力所能控制，應符合不可抗力之因素及技術上無法使用土地之情形。⒋系爭土地完全未佔到堤防位置，而是在堤防護岸裡面，即在河道上。私有土地在河床上，可以種植蔬菜、果類，上訴人亦向輔助參加人申請種植作物中，既然可以種植，被上訴人就應該核發農業使用證明書。況且，系爭土地之使用分區為一般農業區，使用地類別為農牧用地，故上訴人只須符合農牧使用，並無須種植之申請。⒌本件「因不可抗力之理由而無法耕作」，乃肇因於「被上訴人整治大里溪工程使系爭土地成溪床行水區」之「不可抗力」事由，更甚於農委會90年11月12日農企字第900159023號函（下稱90年11月12日函釋）所示「因溪流改道而成溪床行水區」之案例事實，故系爭土地並非上訴人怠於耕作，故應認定為作農業使用。㈡依102年7月23日修正之核發證明辦法第4條第1款及第6條第3款規定，系爭土地作為河川屬公共設施，地方縣市政府應徵收而未徵收，據上規定得認定為作農業使用，被上訴人應核發農業用地作農業使用證明書，始合情理等語，求為判決：⒈撤銷原處分及訴願決定。⒉被上訴人應依上訴人101年12月21日之申請，就系爭土地作成核發農業用地作農業使用證明書之行政處分。

三、被上訴人則以：㈠依農業發展條例第3條第12款，及行為時96年11月21日修正發布核發證明辦法第5條第1款所列舉之「休耕、休養、停養……等事由」觀之，皆屬「暫時性」事由。換言之，暫時性事由經過後農業用地仍可供作農業之經營，故上開法條所指「不可抗力等事由」應定性為「暫時性」之事由，方符立法意旨。惟系爭土地作為堤防及防汛設施使用，該設施並非暫時性設置，故不符農業發展條例第3條第12款所稱有「不可抗力」之事由，而得視為作農業使用。㈡核發證明辦法雖於102年7月23日修正增加第6條第3款規定，惟上訴人係於101年12月21日向被上訴人申請核發農業用地作農業使用證明書，自應適用行為時之法規。況且，系爭土地並非供作道路使用，又遍尋水利法，亦無規定任何有關機關有徵收之義務，上訴人申請時也未種植作物。㈢縱認系爭土地C部分行水區係「不可抗力」之因素，然因兩旁防汛設施之建造護岸（即臺中市大里地政事務所104年11月6日複丈所繪製之系爭土地複丈成果圖中編號348-9【A】【B】）已使系爭土地C部分不易變動，可認係長久性之不可抗力，自與短暫性要件不符，故難認符合核發證明辦法第5條第1款但書規定之不可抗力事由，而得認定作農業使用，自無從核發農業用地作農業使用證明書等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：㈠上訴人於99年12月29日因買賣而取得系爭土地（應有部分9分之1），嗣於102年4月8日賣出。系爭土地之使用分區為一般農業區，其使用地類別為農牧用地，且系爭土地為中央管河川大里溪「河川區域」範圍（大里溪圖籍第67號），該「河川區域」先後經臺灣省政府66年4月20日府建水字第21691號、79年3月12日府建水字第145164號、經濟部91年1月14日經水利字第9120200470號及99年12月29日經授水字第9920215430號公告在案。故系爭土地為位於業經公告之「河川區域」內之一般農業區中之農牧用地。系爭土地與其鄰地（同段346之156地號）同屬大里溪治理工程計畫範圍內。因大里溪屬都會型河川，該河段自81年10月底整治完工後，即不得再種植作物，迄今並未種植情形，其上有水利建造物占用，作為防汛設施，應受水利法規範。又原審法院前審於103年7月11日至現場履勘時，會勘之臺中市大里地政事務所陳瑞行陳稱：從航照圖看來，系爭土地有一小部分面積位於低水護岸上面，其他位於兩堤防中間之行水區等語，且低水護岸上雜草叢生，現場未種植農作，是系爭土地確無作農業使用。再經現場履勘系爭土地及測量結果，系爭土地上佈滿土石、雜草叢生並有水流通過；且系爭土地由東至西可分為三區，依序為低水護岸區、低水位水常流區及低水護岸區。其中低水護岸乃低水位時集中水流之混凝土設施，避免提防被洪水沖毀；低水位水常流區指在枯水期時仍有水流動的地方。被上訴人向輔助參加人函詢：「系爭土地內之行水區域，是否有因溪流改道而成溪床行水區之紀錄？」經輔助參加人函復：「函詢事項無相關資料可供查詢。」故無法得知系爭土地內之行水區域，是否曾因溪流改道而成為溪床行水區。由上可知，系爭土地之「低水護岸區」為低水位時集中水流之混凝土設施，避免堤防被洪水沖毀之「永久性設施」，而該「低水位常流區」在枯水期時仍有水流動之情形，系爭土地於上訴人持有期間迄今，均屬經政府公告「河川區域」範圍內之一般農業區之農牧用地，為「永久無法農作之土地」。㈡農委會90年11月12日函釋：「要旨：位於河川溪流旁之農業用地，現為流水經過無法耕作。全文內容：一、依據農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第7條但書『但有下列各款情形之一者，不得認定為農業使用未依規定休耕、休養、停養或無不可抗力之理由而閒置不用者。』換言之，如因不可抗力之理由而無法耕作，應可認定為作農業使用。二、本案農業用地因溪流改道而成溪床行水區，係屬不可抗力之因素，非其怠於耕作，應可認定為作農業使用。」查該函所稱「休耕、休養、停養」，係指該農業用地原已供農作，但因「暫時性」事由而無法繼續作農業使用之情形（行為時96年11月21日修正發布核發證明辦法第5條第1款後段規定參照）。則該函釋所稱之「不可抗力之理由」，自體系解釋之，指因「暫時性」「不可抗力之理由」，致無法繼續作農業使用之情形而言。亦即，該「暫時性」「不可抗力」之事由經過後，系爭土地仍可恢復繼續供作農業經營使用；反之，若該農業用地業已變成「永久性」無法恢復繼續作農業使用者，即非屬上開因「暫時性」「不可抗力之理由」，致無法繼續作農業使用之情形。所謂之「溪流改道」係指因颱風豪雨等突發原因，造成原有河道受土石流堆積，或河岸崩塌而產生溪流改道而言。上開函釋既係闡述農業用地原供農作，因「暫時性」「不可抗力」之事由致無法農用，惟該事由經過後，仍可恢復繼續供農用者，即可認定為作農業使用。故該函釋所稱「溪流改道而成溪床行水區」，依法律之體系解釋，亦係指「暫時性」「溪流改道」致無法農用，惟該事由經過後，仍可恢復繼續供農用而言。否則，若該農業用地因「溪流改道而成溪床行水區」係屬「永久性」者，將來即無從繼續作農業使用，即非屬上開因「暫時性」「不可抗力之理由」，致無法繼續作農業使用之情形。系爭土地顯非屬於上開農委會90年11月12日函釋所稱之「應可認定為作農業使用」之農業用地。

㈢農業發展條例第3條第12款但書固規定：依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用之農業用地，視為作農業使用。且行為時核發證明辦法第5條第1款後段復規定：農業用地依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用者，亦得認定為作農業使用。然所謂農業使用係指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者而言，已據農業發展條例第3條第12款前段定義甚明。又農業用地因法令規定所允許，或出於不可抗力事由，導致「暫時性」未能作農業使用，該「暫時性」「不可抗力」之事由經過後，系爭土地仍可恢復繼續供作農業經營使用者，因該土地尚未喪失農業用地之功能，且所有權人不具可歸責性，固符合上開規定所謂「視為作農業使用」或「得認定為作農業使用」之情形。但如農業用地已經施設「永久性」固定之公共設施者，該農業用地業已變成「永久性」無法繼續作農業使用者，客觀上已不具農業用地之功能，即不得視為作農業使用，方符合上開農業發展條例第3條第12款規定之意旨。故被上訴人原處分否准上訴人之申請，自屬有據。㈣系爭土地先行提供土地同意使用者為「大里溪治理計畫工程」，並非新修正核發證明辦法第6條第3款前段所規定之「農業用地存在私人無償提供政府施設供公眾使用之道路」使用；況依該同意書第2條規定，上開共有人依照有關法令先行取得補償費，並非「無償提供政府」使用，故本件上訴人仍無適用新修正核發證明辦法第6條第3款規定之餘地。又上訴人僅陳明系爭土地係「政府強制移作他用」，惟未提出系爭土地依何法律「應徵收而未徵收」。新修正核發證明辦法第6條第3款規定：「農業用地部分面積有下列情形之一，且不影響供農業使用者，得認定為作農業使用：……三、農業用地存在私人無償提供政府施設供公眾使用之道路或屬依法應徵收而未徵收性質之其他公共設施。」土地地籍係按宗編號，依每一編號登記而管理（土地法第40條、第36條規定參照），其為農業用地者，為鼓勵持續作農業使用，農業發展條例設有不課徵土地增值稅、免徵贈與稅、田賦等優惠規定，以農業用地移轉或贈與時作農業使用為要件，自須每宗地號農業用地均作農業用地使用之要件相合，始得申請主管機關核發農業用地作農業使用證明書。再按上開新修正核發證明辦法第6條第3款之立法說明為：「實務上，農業用地無論土地使用編定前後，常有因私人無償提供政府施設供公眾使用之道路，或屬堤防、高壓電塔等公共設施，惟相關機關因故未予徵收，致土地所有權人無法取得農業用地作農業使用證明書之情形。現行係採扣除該公共設施『部分面積』，就『其餘面積』核發上開證明書之作法，爰基於簡政便民及維護土地所有權人權益，修正第3款規定。」原則上農業用地須每宗地號農業用地「全部」均作農用，始得申請主管機關核發農業用地作農業使用證明書。但如該宗農業用地「部分面積」因屬公共設施，相關機關未予徵收時，依新修正核發證明辦法第6條第3款後段規定，扣除該公共設施「部分面積」後，仍得就「其餘面積」核發農業用地作農業使用證明書，而非就該宗農業用地之「全部面積」核發之。惟以客觀上該農業用地「其餘面積」仍可為農業使用為前提；反之，該農地客觀上無農用之可能，即與核發農業用地作農業使用證明書之意旨相左，應無核發該證明書之餘地。上訴人購入持有期間，系爭土地在客觀上全部均無作為農用之可能，而駁回上訴人在原審之訴。

五、本院按：原判決駁回上訴人之訴，核無違誤。茲就上訴意旨論斷如下：

(一)原判決係以農業用地未實際供農業經營使用，而仍可認定為作農業使用情形，依農業發展條例第3條第12款及核發證明辦法第5條第1款所列舉之「休耕、休養、停養」，係指該農業用地原已供農作，但因「暫時性」事由而無法繼續作農業使用之情形，而認為同款所稱之「不可抗力事由」，亦應指「暫時性」事由，致無法繼續作農業使用之情形。此項解釋符合一般法律解釋方法，並符立法意旨，核無不合。上訴意旨以不可抗力之事由即使有暫時性與永久性之區分，惟農業用地作農業使用證明書所要證明者，乃係指申請系爭證明書時農業用地是否有作農業使用，而上開條例及辦法之所以開放讓「休耕、休養、停養或不可抗力等事由」者得以申請農業用地作農業使用證明書，觀其立法理由，乃基於照顧農民於具有無法農業使用之事由時，得以申請上開證明書而享有「得為農業使用時之各項優惠」，豈有區分暫時性或永久性不得農業使用，而予以區別對待之理，而指摘原判決增加法律所無之限制，顯有判決適用法規不當之情形云云，並不足採。

(二)依原判決之認定，系爭土地之「低水護岸區」為低水位時集中水流之混凝土設施，以避免堤防被洪水沖毀。此種混凝土設施之低水護岸區，既已喪失土地效用，且非一時性所設置，原判決認定其為「永久性設施」，符合經驗法則。而系爭土地之「低水位水常流區」在枯水期時仍有水流動之情形，且無證據證明係因河流改道而成為溪床行水區，即不可能作農業使用，原判決認定其屬永久無法農作之土地，自無違經驗法則、論理法則及證據法則。再原判決係謂農委會90年11月12日函釋所稱之「因溪流改道而成溪床行水區」，限於暫時性者，始有該函釋之適用，並非謂「因溪流改道而成溪床行水區」就是「暫時性」。上訴意旨指摘何謂「永久性設施」、「永久無法農作之土地」，原審法院並未有合理之解釋，何以混凝土設施即為「永久性設施」，而溪流改道只是暫時性，永久性設施亦非專業用語，豈可以此課予人民法律上所無之權利限制，原判決不備理由云云，尚有誤會。

(三)系爭土地非供道路使用，即不符新修正核發證明辦法第6條第3款前段所規定之「農業用地存在私人無償提供政府施設供公眾使用之『道路』」之要件，原判決亦已論及，則系爭土地是否無償供作大里溪治理計畫工程之用，無關判決結果。上訴意旨指摘原判決混淆「所有權之對價」與「租金之利益」等概念，蓋補償費乃系爭土地所有權之對價，而「無償提供政府使用」乃指無給付相當於租金之利益而言，且系爭土地之前手所有權人所取得者，僅為系爭土地之地上補償費，並未取得土地使用之補償費，亦未取得土地對價之補償費，原判決未查而為「無適用新修正核發證明辦法第6條第3款規定」之認定，判決不適用法規云云，亦屬無據。

(四)農委會90年4月27日函釋：「查農地重劃係土地所有權人為改善農業生產環境，配合政府投資建設之重大農業改良設施，其施工期間需配合農、水路施工及地籍整理等作業，土地所有權人自無法於該農業用地上作農業經營利用，且亦非其能力所能控制，應符合不可抗力之因素，得核發農業用地作農業使用證明書。」係適用於「農地重劃」之情形，該情形僅是暫時性無法作農用。系爭土地既非因農地重劃而暫時性無法作農用，自無該函釋之適用。上訴意旨以系爭土地依上開函釋仍應核發農業用地作農業使用證明書，指摘原判決不適用法規云云，顯無足採。

(五)綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異