最高行政法院(含改制前行政法院)108年度上字第1124號

最　高　行　政　法　院　判　決

108年度上字第1124號

上訴人

李宜霖

訴訟代理人

蔣瑞琴 律師

被上訴人

內政部

代表人

徐國勇

參加人

臺南市政府

代表人

黃偉哲

上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國108年10月16日高雄高等行政法院108年度訴字第34號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、事實概要：緣參加人為辦理南區南山公墓公兒S45公園闢建工程（下稱系爭工程），需用上訴人所有坐落臺南市南區鹽埕段000-00地號土地（下稱系爭土地），面積0.007公頃，以及另筆陳松和所有同段000-000地號土地，合計面積0.0135公頃，因未能達成協議價購，乃檢附徵收土地計畫書及圖冊等有關資料，報經被上訴人以民國106年11月2日臺內地字第1061307185號函（下稱原處分）核准徵收，並一併徵收其土地改良物，交由參加人於106年11月13日以府地用字第1061196382A號公告，並於同日以府地用字第1061196382F號函知上訴人。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向高雄高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，經原審108年度訴字第34號判決（下稱原判決）駁回，上訴人仍不服，提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

㈠本件參加人為辦理系爭工程範圍內用地及地上物取得，先後於103年11月11日及105年8月8日召開2場協議價購會議，與區內所有權人及相關繼承人協議以價購方式取得土地及土地改良物。且參加人於前述協議價購會議召開前，已先行委託不動產估價師事務所以其毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算其價格，其中系爭土地之合理市價經估定為每平方公尺新臺幣（下同）32,200元。上述2次協議價購會議，上訴人均委託訴外人李金木代為出席，且李金木及上訴人分別於103年11月10日及105年8月6日提出陳述意見書，主張參加人所提出之系爭土地徵收價格與市價相差甚鉅，應提高徵收價格，且坐落於系爭土地上之墓園自51年建造迄今，環境景觀均維護良好，建請參加人將該墓園認定為值得保存紀念性建物等語，經參加人回覆略以：系爭土地緊鄰公墓區並為裡地，現無道路鄰接（計畫道路未開闢），因所毗鄰之非公共設施保留地為住宅區，於評估當期經搜尋區內住宅區市場交易實例，並按相關法令規定推估檢討本件勘估標的價格，經評估後本件標的價格實已符合評估當期之市價，故仍維持原訂協議市價；則參加人於申請徵收前，回歸市場交易機制，按合理市價與上訴人及其他用地所有人進行買賣價格之磋商，足認已踐行合法之協議價購先行程序；且觀系爭工程用地除上訴人及訴外人陳松和等2人未同意協議價購外，其他土地所有權人均已與參加人完成價購之協議程序，可徵參加人依不動產估價師事務所估價報告書所提出之價購金額應屬合理市價，自不因上訴人不同意該價格，致雙方未能達成協議，而反推參加人未與上訴人進行實質協議價購程序。

㈡系爭土地於76年7月21日發布實施之「擬定臺南市○區（健康路以南、大同路以西地區）細部計畫案」即被劃定為「公園兼兒童遊樂場用地」，其後分別於82年、88年、102年進行通盤檢討，且辦理過程皆有辦理公開展覽及舉辦說明會，並經核定及發布實施，於法並無不合。由上開細部計畫案之內容觀之，系爭土地除於102年3月12日公告自同月15日起發布實施之「變更臺南市○區都市計畫（細部計畫）通盤檢討案」將編號由原「公（兒）6」調整為「公（兒）S45」外，其餘歷次通盤檢討案均未就系爭土地之使用分區予以變更；且都市計畫法亦未規定都市計畫擬定、變更，需以書面通知土地所有權人。是上訴人主張歷次之都市計畫擬定、變更，均未以書面通知上訴人，致其無從得知並陳述意見云云，核無法律依據。從而上訴人以此指摘本件徵收程序違反正當程序云云，實無可採。

㈢而編號公（兒）S45公園兼兒童遊樂場用地，東側為南山公墓，西側為住宅區，現況多為雜草叢生之空地，景觀雜亂且疏於管理，極易孳生病媒蚊，影響都市環境美觀，亦容易成為治安死角。此外，上開用地東側即為南山公墓，在與住宅區範圍無阻隔之狀態下，也易影響居住者生活，故參加人為加強當地景觀塑造，提供府南里里民遊憩、休閒集會場所，並加強住宅區及公墓間之隔絕屏障，遂辦理系爭工程，以達成都市計畫規劃目標，提升當地生活機能及環境景觀；又參加人業已考量系爭工程範圍、土地利用完整性等要件，經評估本計畫規劃區域已為最佳方案，並無其他可替代地區，預計徵收私有土地已達必要最小限度範圍；又本件系爭工程為永久使用，不宜以設定地上權方式取得，而聯合開發方式涉及資金籌措等技術問題，亦不可行，復無適當可供交換之公有非公用土地，本件用地取得不適用以地易地，則系爭工程顯具有公益性與必要性。從而，參加人為辦理系爭工程，申請徵收上訴人所有系爭土地，面積0.007公頃，並一併徵收其土地改良物，被上訴人以原處分予以核准，於法並無不合。又公園之設置可增加遊憩休閒空間，提升居住環境品質，減少人口外流，更進者可吸引區外人口遷入，因居住人口增加，民生消費需求亦隨之增加，進而帶動就業機會，與社會通念並不相違。故上訴人就本件系爭工程徵收土地計畫書附件二「事業計畫之公益性及必要性評估報告」中「增減就業或轉業人口」之記載有所質疑，難謂有據。

㈣上訴人雖提出山水民意公司針對南山公墓外圍興建兒童遊樂設施之議題所做之調查報告，以有高達96％之臺南市民對於此興建案並不知情，臺南市南區民眾對於本件了解程度亦未達1成，再者，就本件兒童遊樂公園之興建，支持的民眾未超過45％，且有過半數之民眾表示不會使用兒童遊樂公園等由，主張本件徵收行為無法達成興建兒童遊樂公園之目的云云。惟查，本件參加人辦理系爭工程、申請徵收上訴人所有系爭土地，除提供當地兒童遊樂與活動空間外，更有將南山公墓與周邊住宅作適當及必要之隔離用途，並藉由適當規劃，以綠美化環境，大幅改善目前偏僻荒涼之景。且查該民意調查係以參加人興建「兒童遊樂設施」為題，然本件參加人辦理系爭工程係為闢建「公園」，是該民意調查之題目設計已非正確；另本件系爭土地位於臺南市南區，然上訴人所提民意調查報告卻以改制前臺南市行政區居民為調查範圍，致有距系爭土地較遠之安南區取樣比例高達四分之一，而南區取樣比例僅16％之情事，其調查結果是否真實反映當地鄰里居民需求意見，實非無疑。是上訴人上開主張，亦無足取。

㈤上訴人主張系爭土地位於本件系爭工程用地邊陲一隅，且系爭土地附近之同段000-0地號土地上仍存有私人墓園，就阻隔功能而言，有無徵收系爭土地，根本無差別，且上訴人亦願意自行出錢就系爭土地上之祖墳作美化及隔離措施，被上訴人卻執意徵收系爭土地，破壞上訴人祖墳，本件徵收並非對上訴人權益侵害較小方式云云。惟查系爭土地為公共設施保留地之公園兼兒童遊樂場用地，雖位於系爭工程用地西南方一隅，然其南側即與S16停車場用地相鄰。另參酌被上訴人與參加人之訴訟代理人於原審行言詞辯論程序時到庭所述，可知參加人基於都市計畫整體規劃之完整性及一致性，遂按都市計畫規劃之公園兼兒童遊樂場用地範圍辦理用地取得及進行開闢，且倘系爭土地不予一併徵收，將導致以後毗鄰之停車場用地及道路用地開闢之困難及不完整，是徵收系爭土地尚屬必要。又查鹽埕段000-0地號土地之使用分區為住宅區，並不在本件系爭工程用地範圍內。縱如上訴人所訴，鹽埕段000-0地號土地現仍有私人墓園存在，然依都市計畫法第41條規定，該建物於都市計畫發布實施後雖仍得為原來之使用，倘參加人以後認有區隔住宅區與墳墓之必要時，亦得限期令其變更使用或遷移。是上訴人上開主張，難謂有據。

㈥參加人所屬工務局於103年10月28日派員會同李金木及臺南市文化資產管理處（下稱臺南市文資處）前往現場辦理會勘，臺南市文資處當場表示，臺南市現有墓葬類之文化資產，年代多為明朝且與歷史人物相關，而上訴人祖墳距今約50年，年代尚非久遠，恐未達文化資產價值，並建請上訴人依法向臺南市文資處提出申請指定或登錄文化資產範疇，俟相關程序審查結果後再議，後續若有必要再由參加人所屬都市發展局配合納入南區都市計畫通盤檢討案中作為規劃參考等語。惟上訴人迄今未依文化資產保存法第17條第2項或第18條第2項等規定向主管機關申請指定古蹟或登錄歷史建築、紀念建築，自無適用土地徵收條例第7條關於古蹟、遺址或登錄之歷史建築於徵收前應擬訂保存計畫之規定。是上訴人主張坐落於系爭土地上之祖墳自51年建造迄今，環境景觀均維護良好，且位於南山公墓旁，而南山公墓內安葬許多清朝後的名門望族，深具歷史文資價值，參加人理應比照辦理，保留上訴人祖墳，不應予以徵收云云，並無可採。

㈦另上訴人主張參加人所提出之通盤檢討案，均僅係就細部計畫編號重複、道路重新調整，並未就徵收土地之現況、計畫之必要性及可行性、執行之實益，為任何評估或提出說明，因此本件徵收之正當性實屬可議云云。實則對於土地徵收不服，固得提起行政救濟，惟就都市計畫之擬定、變更是否妥適，係循都市計畫法處理之另一事件，與徵收之合法無關（本院82年度判字第2106號、87年度判字第1184號、第1515號判決參照）。是上訴人執參加人所擬定、定期通盤檢討變更之都市計畫內容有所缺失等由，質疑本件徵收處分有所違誤云云，亦無可取等由，駁回上訴人之訴。

四、上訴意旨略以：

㈠參加人雖曾召開協議價購會議，惟觀諸會議紀錄，參加人僅係利用會議，告知參與會議之土地所有權人，本件依土地徵收條例第30條規定之補償地價，被徵收人僅有接受或不接受之選擇，需用土地人並無就土地價格為實質協議，亦未對以其他方式取得土地，或另外以有利於土地所有權人之條件進行協商，參諸本院102年度判字第371號判決指出：「需用土地人於辦理協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地時，自應確實踐行該條所定協議之精神，不得徒以形式上開會協議，而無實質之協議內容。」本件徵收難認已踐行行為時土地徵收條例第11條規定之協議價購程序。

㈡被上訴人以本案無法以設定地上權、聯合開發等方式進行，且雙方對於協議價購未能取得共識，遂採行強制徵收，惟前開方式均著眼於取得上訴人之私有土地，實則上訴人自本徵收案於103年第一次開公聽會時起，迄至105年協議價購會議，一再提出變更本案用地範圍之意見，如本案工程呈現倒階梯形，並非等寬，系爭土地位於本案邊陲，徵收部分又僅為該地四分之一，是以徵收與否並不影響本案興建之意旨，且上訴人願意自行進行美化以達隔離之效果，然參加人對此始終未予以評估及說明。足見被上訴人及參加人就土地徵收之必要性評估，顯有疏失，徵收上訴人私有土地非屬對上訴人權益侵害較小之方式，不符比例原則。

㈢被上訴人稱徵收係為開闢公園暨兒童遊憩場，作為住宅與公墓間的緩衝與隔離。惟依據上訴人所提供之空照圖及照片，於徵收後，不僅緊鄰旁邊之上訴人先祖母墳墓仍在原址，且系爭土地旁邊之240-3地號仍存有私人墓園，就阻隔功能而言，有無徵收系爭土地根本無差別。依目前空照圖可知參加人僅以圍籬作為隔離，而上訴人先祖墳墓位於計畫邊緣，故僅需將矮牆及圍籬沿上訴人先祖墳墓外圍搭蓋，即可達到隔離之效果，顯見被上訴人之徵收行為缺乏最後手段性。

㈣被上訴人雖稱計畫擬定距今，業經多次通盤檢討，然觀諸參加人所提出之通盤檢討案，均僅係就細部計畫編號重複、道路重新調整，並未就徵收土地之現況、計畫之必要性及可行性、執行之實益、人民之建議，為任何評估或提出說明，參加人明顯無法掌握現狀，卻仍憑數十年前之規畫申請徵收人民至為重要之土地，殊嫌草率。參加人為徵收系爭土地，將上訴人原有土地劃分為四個地號，故其以土地之完整性及一致性為徵收之理由，實難令人民信服。上訴人先人之墳墓尚葬於南山公墓並未遷葬，則參加人對於遷葬墳墓之後續配套措施僅屬空言泛稱，而無具體措施，實有害上訴人之權益甚鉅。

五、本院查：

(一)按土地徵收條例第3條第10款規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……十、其他依法得徵收土地之事業。」都市計畫法第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：

一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」本件參加人為辦理系爭工程，需用上訴人所有系爭土地，面積0.007公頃，報經被上訴人以原處分核准徵收，並一併徵收其土地改良物，交由參加人於106年11月13日以府地用字第1061196382A號公告，並於同日以府地用字第1061196382F號函知上訴人，為原審依法確定之事實，核與卷內資料並無不符。又本件參加人辦理系爭工程，已依土地徵收條例第11條規定踐行實質協議價購程序，然因未能與上訴人達成協議，始報請被上訴人以原處分核准徵收，並一併徵收其土地改良物；原處分徵收上訴人所有系爭土地並未違反比例原則及正當程序等情，亦據原審論明(原判決第19頁第6行至第22頁第27行，第23頁第1行至第33頁第19行參見)，經核亦無違經驗法則、證據法則及論理法則。

(二)上訴人雖主張參加人僅係利用會議，告知參與會議之土地所有權人，本件依土地徵收條例第30條規定之補償地價，被徵收人僅有接受或不接受之選擇，需用土地人並無就土地價格為實質協議，亦未對以其他方式取得土地，或另外以有利於土地所有權人之條件進行協商，難認已踐行行為時土地徵收條例第11條規定之協議價購程序等等。但查，本件參加人為辦理系爭工程範圍內用地及地上物取得，先後分別於103年11月11日上午9時30分及105年8月8日上午9時30分召開2場協議價購會議，與區內所有權人及相關繼承人協議以價購方式取得土地及土地改良物。且參加人於前述協議價購會議召開前，先行委託不動產估價師事務所依據「不動產估價技術規則」，並參考土地徵收補償市價查估辦法第22條規定，以其毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算其價格，其中系爭土地之合理市價經估定為每平方公尺32,200元。而上訴人二次協議價購會議，均委託訴外人李金木代為出席，且李金木及上訴人分別於103年11月10日及105年8月6日提出陳述意見書，參加人於土地徵收前就上訴人之意見均曾經過確實評估、溝通等程序。且系爭工程用地除上訴人及訴外人陳松和等2人未同意協議價購外，其他土地所有權人均已與參加人完成價購之協議程序，可徵參加人依不動產估價師事務所估價報告書所提出之價購金額應屬合理市價，自不因上訴人不同意該價格，致雙方未能達成協議，而反推參加人未與上訴人進行實質協議價購程序等情，均據原審詳予敘明。上訴人仍主張其對於協議價購之價格僅有接受與不接受2種選擇，並無其他選擇，本件徵收難認已踐行行為時土地徵收條例第11條規定之協議價購程序一節，核係就原審已論駁不採之見解續予爭執，屬不同論點之法律歧異見解問題，原判決之認定縱不符當事人期望或主張，尚不能據此指原判決有違背法令之情形。

(三)原審已說明參加人為加強當地景觀塑造，提供府南里里民遊憩、休閒集會場所，並加強住宅區及公墓間之隔絕屏障，減少因鄰避設施造成之負面效果，遂辦理系爭工程，以達健康、寧適、教育、娛樂、防災等公共利益目標；並已考量系爭工程範圍、土地地形、土地利用完整性、區域安全性、便利性及環境改善等要件，經評估本計畫規劃區域已為最佳方案，並無其他可替代地區，預計徵收私有土地已達必要最小限度範圍；又本件系爭工程為永久使用，為配合工程施工及整體管理需要，不宜以設定地上權方式取得，而聯合開發方式涉及資金籌措等技術問題，亦不可行，復無適當可供交換之公有非公用土地，本件用地取得不適用設定地上權、聯合開發、捐贈、以地易地等方式，原處分徵收上訴人所有系爭土地辦理系爭工程具有公益性與必要性等情(原判決第23頁第17行至第24頁第10行參見)，經核亦無不合。上訴人主張被上訴人及參加人就土地徵收之必要性評估，顯有疏失，徵收上訴人私有土地非屬對上訴人權益侵害較小之方式，不符比例原則部分，核非可採。

(四)關於系爭土地為公共設施保留地之公園兼兒童遊樂場用地，雖位於系爭工程用地西南方一隅，然其南側即與S16停車場用地相鄰，參加人基於都市計畫規劃意旨，考量整體規劃之完整性及一致性，按都市計畫規劃之公園兼兒童遊樂場用地範圍辦理用地取得及進行開闢，且倘系爭土地不予一併徵收，將導致以後毗鄰之停車場用地及道路用地開闢之困難及不完整，是徵收系爭土地尚屬必要。縱如上訴人所指鹽埕段000-0地號土地現仍有私人墓園存在，然依上開都市計畫法第41條規定，該建物於都市計畫發布實施後雖仍得為從來之使用，倘參加人以後認有區隔住宅區與墳墓之必要時，亦得限期令其變更使用或遷移。至上訴人主張其因配合本件徵收案，原有完整之土地，被分割為4塊，其中甚至有僅1平方公尺，可知遭徵收1小塊土地，卻使整筆土地呈現破碎狀況，致其餘土地完全無法利用部分，上訴人亦得依土地徵收條例第8條第1項規定申請一併徵收，核無違誤。上訴人主張被上訴人稱徵收係為開闢公園暨兒童遊憩場，作為住宅與公墓間的緩衝與隔離。惟於徵收後，不僅緊鄰旁邊之上訴人先祖母墳墓仍在原址，且系爭土地旁邊之000-0地號仍存有私人墓園，就阻隔功能而言，有無徵收系爭土地根本無差別。故僅需將矮牆及圍籬沿上訴人先祖墳墓外圍搭蓋，即可達到隔離之效果，顯見被上訴人之徵收行為缺乏最後手段性一節，非屬可採。

(五)上訴人其餘所指被上訴人未就徵收土地之現況、計畫之必要性及可行性、執行之實益、人民之建議，為任何評估或提出說明；參加人為徵收系爭土地，將上訴人原有土地劃分為四個地號，以土地之完整性及一致性為徵收之理由，難令人民信服；參加人對於遷葬墳墓之後續配套措施僅屬空言泛稱，而無具體措施，有害上訴人之權益，原判決未予審究通盤檢討聊備一格，謂此已符合法律規定，顯有違法等等。經核亦係就原審已論駁不採之主張，續予爭執，核屬原審事實認定之職權行使或上訴人法律上見解之歧異主張，均不足據此指原判決有違背法令之情形。

(六)從而原審以原處分關於徵收上訴人系爭土地部分並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合，而駁回上訴人原審之訴，依上說明，應屬合法。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異