最高行政法院(含改制前行政法院)八十七年度判字第一三四五號

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　八十七年度判字第一三四五號

原告

德鈞企業股份有限公司

代表人

甲○○

被告

臺北市政府建設局（承受原臺北市政府教育局業務）

右當事人間因有關營業事務事件，原告不服教育部中華民國八十六年六月五日台八六

訴字第八五一一八六六六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

緣原告因容留未滿十八歲青少年進入營業場所遊樂，經台北市警察局萬華分局（再訴願決定誤為中山分局）於民國八十五年六月十八日十八日時查獲，案經台北市政府教育局認原告違反遊藝場業輔導管理規則（以下簡稱管理規則）第十三條第十二款規定，乃依該規則第十七條第三項規定，以八十五年六月二十九日北市教四字第三四二七五號函（再訴願決定誤植為第三四一七五號函）撤銷其營業許可，原告不服，循序提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨略謂︰一、原告經營之公司遭撤銷登記之主要原因為被查獲一未滿十八歲之青少年進入。該少年外型成熟，且經詢問回稱已滿十八歲，身高一百七十五公分，體重五十七公斤，現已從事社會就業工作，外觀均已不似在學學生，原告無「容留」或「容許」該少年之故意。原告公司各通道均貼有嚴禁告示，並查詢可疑，後被矇騙潛入，原告已善盡防範之責，無再有法律依據作為實施驅離之用。二、「遊藝場輔導管理規則」基本上是無法源可依的，因所有裁罰性之處分必須依據法律定之。三、輔導規則之是否合法﹖教育部雖曾於⒐⒛解釋略謂，已於⒓⒑以台參字第六一一八一號令發布，但發布後有立即送立法院備查乎﹖四、台北市政府不經警告設緩衝期，遽而嚴格執行，且依「無裁量問題」「未必故意」吊銷執照，陷民於死。況執行「旭日專案」被取締的遊樂場，雖被法院處分罰款，但未被撤銷營利登記證者亦有其例。五、原告從未有未貼合格證而被查獲者，更未有任何紀錄可參，再訴願決定理由謂原告有電動玩具未貼檢驗合格標示證經查獲，有中山分局臨檢記錄表可參，惡意陷害。六、請准對原處分暫時停止執行，並判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。

被告答辯意旨略謂︰一、原告因違反遊藝場業輔導管理規則第十三條第十二款前段規定：「．．．電動玩具業及撞球業不得容許未滿十八歲之兒童及少年進入其營業場所。．．．」其違規事實有本府警察局萬華分局臨檢紀錄可稽，違規事證明確，符合前揭規定之構成要件，故被告依本規則第十七條第三項前段規定撤銷原告遊藝場營業許可，並無違法行政處分可言。次查本規則係教育部於七十九年十二月十日本於職權所發布之中央法規，在未循法規修正或廢止程序前，或經大法官會議解釋宣告其無效前，仍屬有效，對被告仍有拘束力，被告無權置喙其合法性。再法規如經廢止或大法官會議解釋宣告無效，基於法安定性理由及公益之影響，原則係向後失其效力，而非追溯失效。二、公務員必須依法行政，包括依法律及法規命令行政，依本規則第十七條第三項規定：違反第十三條第十二款規定撤銷其許可。如被告於原告違規事證明確，卻消極不適用法規，不予撤銷其營業許可，即違反法規課予之作為義務，係違法行政，不符依法行政原則。三、本規則係教育部於七十九年十二月十日本於職權發布之命令，而中央法規標準法第七條所稱之「職權命令」究何所指，我國各方見解不一，有主張㈠執行命令說：行政機關為執行法律之需要，不待法律之授權，本於其組織法上固有職權，即可獨立訂定對一般人民有拘束力之命令。㈡代替法律之行政命令，只要法律就機關本身主管事務未有規定，可自行訂定命令規律人民權利義務。其目的在於填補法律之真空，具代替或補充法律之性質。㈢特別命令說：行政機關為規律特別權力關係之秩序，所訂定僅對特定範圍之個人有拘束力之一般性、抽象性規定。又目前各行政機關認為：凡基於其本身主管之事務，不論有無法律之規定或有無法律之授權，為簡便、快速、有效的執行該項行政事務之目的，逕以行政命令規律人民之權利義務，且貴院亦有承認對外發布職權命令，只要與現行法無所牴觸者，即有補充法律之效力，如貴院五十八年度判字第二一五號判決。又行政處分之撤銷乃屬不利益行政處分，所謂不利益行政處分係指為防衛社會安全，而課以人民負擔之行政處分，直接對人民權益加以剝奪或限制，故除人身自由外，行政機關自得本於職權予以撤銷之處分，此乃基於公益原則之考量，應無違反法律保留原則。請判決駁回原告之訴等語。

理由

按「經營遊藝場業應遵守左列規定：．．．電動玩具業及撞球業不得容許未滿十八歲之兒童及少年進入其營業場所。」「違反第十三條第一款、第五款、第七款或第十二款規定者撤銷其許可。」行為時（下同）遊藝場業輔導管理規則第十三條第十二款前段及第十七條第三項前段定有明文。查上開遊藝場業輔導管理規則係教育部基於其職權所訂定發布，其內容明定人民經營遊藝場業應申請許可始得營業，並設有許可條件，營業應遵守事項及其違反者撤銷許可等規定。人民以符合該規則所定遊藝場業許可條件，申請主管機關核發營業許可而開始營業，即係表示願受該規則之規範，殊不能於其違反該規則所定應遵守事項遭撤銷許可時，又主張不受撤銷許可之規範，否則即與「禁反言」之法理相違背。再依該規則取得營業許可而得經營遊藝場業，相較於未取得許可而未營業者而言，係因該規則受有利益，遭撤銷許可時，係受有不利益。於己有利時，則主張可依該規則申請營業許可，於己不利時，卻主張不應依該規則撤銷其營業許可，任由一己之私利割裂該規則之適用，亦違誠信公平原則。是以依遊藝場業輔導管理規則申請營業許可後，違反該規則第十三條第十二款：「經營遊藝場業應遵守左列規定．．．電動玩具業不得容許未滿十八歲之兒童及少年進入其營業場所。．．．」之規定者，主管機關得依同規則第十七條第三項前段規定，撤銷其許可。本件原告原依遊藝場業輔導管理規則申請被告許可，在台北市○○○路三十六號三樓經營電動玩具店，經台北市政府警察局萬華分局於八十五年六月十八日，在上址臨檢時，發現該遊藝場容留未滿十八歲之陳尚斌（民國○○○年○月○日生）進入該遊藝場遊樂，有萬華分局實地檢查（查訪）紀錄表附原處分可稽，被告乃據以撤銷其許可，揆諸首開規定與說明，尚無違誤。訴願、再訴願決定遞予維持，均無不合。

原告起訴主張：被查獲之未滿十八歲少年外型成熟，並稱已滿十八歲，原告無容留或容許其進入遊藝場之故意，且於各通道貼有嚴禁告示，後被矇騙潛入，無法律依據可實施驅離；遊藝場業輔導管理規則無法源可依，教育部是否送立法院備查，被告未設緩衝期，嚴格執行，吊銷原告執照，陷民於死，況亦有未被撤銷營利事業登記證之例；原告未有未貼合格證之遊樂器，再訴願決定理由惡意陷害，請准對原處分暫停執行云云。惟查陳尚斌於事發時係未滿十八歲之少年，依原處分卷附檢查（查訪）紀錄表記載，原告之副理林琦烈曾詢問該少年年齡，即已對少年是否符合入場之資格有所懷疑，本應注意核對其身分證明文件，以確認其是否符合入場條件，且無不能注意之情事，竟疏未注意，任由少年入場，自難辭其過失之責。又按遊藝場業輔導管理規則應予適用業如前述，而電動玩具並非休閒必需品，在營業店內之公共場所打玩，足以令人流連忘返，於身心尚未發育完全之未滿十八歲少年或兒童不宜，上開規則明定業者不得容許入內，符合該規則「為輔導管理遊藝場業合法經營，推行正當休閒活動，以維護國民身心健康、社會安寧及善良風俗」之制定目的。原告違反之，被告依同規則規定撤銷其許可，並無不合，且難謂無法源。再上開規則亦經教育部以七十九年十二月十日台參六一一八一號函立法院查照，有該函影本附卷可稽。而遊藝場業輔導管理規則第十七條第三項前段之處罰僅撤銷營業許可一種，被告依該規則處分，係依法行政，尚無恣意對原告作最嚴格執行之情事。至原告質疑他案處分結果與本件不同云云，核與本件無，自無庸審究。至再訴願決定理由內所述：「再訴願人因所營遊藝場內有電玩機具未黏貼商品檢驗局檢驗合格標示證，經轄區台北市政府警察局中山分局查獲，此有該分局臨紀錄表影本附卷可參」等語與本件無，且屬贅述，惟於本件之事實認定不生影響。綜上原告起訴論旨，非有理由，應予駁回。原告請求停止原處分之執行自亦不應准許，併此敍明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。

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