最高行政法院(含改制前行政法院)八十九年度判字第一三三三號

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　八十九年度判字第一三三三號

原告

順泰蜜餞食品股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

周平凡 律師

被告

彰化縣政府

右當事人間因有關補償事務事件，原告不服內政部中華民國八十七年十一月十八日台

八七內訴字第八七○五五二五號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

緣原告所有坐落彰化縣大村鄉○○段五八○地號土地及其地上物，經列為被告辦理「過溝排水改善工程」用地範圍內，前經台灣省政府八十五年四月八日八五府地二字第二六○九四號函核准徵收，並經被告以八十五年五月九日八五彰府地權字第七五二○一號公告徵收，公告期限自八十五年五月十一日起至八十五年六月十日止（計三十天）。原告於八十六年二月十二日領取停工損失補償新台幣（下同）二百三十五萬九千三百五十七元，嗣經被告重新檢討查明，本工程用地範圍內均不予發放停工補償，前經原告已領取停工損失，實屬誤發，案經被告函請原告於八十七年三月底前繳回。原告不服，循序提起一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨略謂︰一、按「因徵收土地致其改良物遷移時，應給以相當遷移費」。

土地法第二百四十四條定有明文。次按「因徵收土地致其改良物遷移時，應給以相當遷移費。為土地法第二百四十四條所明定；而所謂相當云者，係指因遷移通常所受之一切損失核計補償而言。依學說及各國判例，多認為應包括工廠遷移之費用，營業設備及物質之遷移費及因遷移所不可避免之損失與營業中止之損失，為應補償之損失。

高速公路工程局於六七－五二一－八（十三）號函示指示拆遷工廠之停工損失即包括

㈠停工期間營業損失及㈡停工期間員工薪給補貼等二項。又台中縣政府六十七年六月十二日六七府建土字第六九五七九號函示指出台中縣政府確曾於辦理台中港特定區特二號拓寬工程時發放停工期間營業損失及停工期間員工薪給補償給予台灣紡織染整股份有限公司之行政判例」（鈞院七十二年判字第六七五號判決）。再按「區段徵收地區選定後徵收機關於通知其土地所有權人或使用人後，得進入該地區內為勘查或測量。其必須遷移或除去該土地上之障礙物時，應事先通知其所有權人或使用人；其所有權人或使用人而遭受之損失，匯予適當之補償金額。補償金額由雙方協議之協議不成，由當地直轄市或縣（市）政府函請上級政府予以裁定」。平均地權條例第五十三條第二項定有明文，是其規定「其所有權人或使用人因而遭受之損失，應予適當之補償」。並未明文排除『停工損失補償』之適用。復按「再者，在國家賠償，其賠償範圍，原則上，包括所受損害及所失利益，而在『準徵收之侵害』，由於類推適用徵收補償之法理，故以彌補原有權利之實質損失為限，對於可能之得利機會之喪失，並不予以補償。惟所謂限於原有權利實質損失之補償，並不表示當然排除所失利益之補償。

聯邦最高法院對於已設立並有經營活動之營業，認為係具有財產價值而為憲法所保障；營業之利用本身也是一種『現實具體之價值』，蓋此種價值皆可在營業頂讓時之買賣價格或營業出租時之租金中反映表現，因此，營業之利用可能性應屬於營業所附著財產之實質內涵，故營業如因公權力之措施而被迫停業者，即屬營業利用可能性之被剝奪，而構成一種財產權實質之侵害。因此，對於因停業而不能獲得利潤之損失，應加以補償（廖義男教授著國家賠償法第二十頁參照）是揆諸外國之法例及廖義男教授之見解「營業如因公權力之措施而迫停業者，即屬營業利用可能性之被剝奪，而構成一種財產權實質之侵害」，換言之『停工損失』即屬財產權實質之受侵害，自得請求國家補償。二、被告徵收原告之土地及改良物時，僅通知原告至縣府地政科辦理領價手續，始終未告知地價、改良物、遷移費及其它損失補償各為若干，致原告對於各項損害並無法表達意見及提出相關證據，今原告忍痛犧牲以全公益，被告再以『無停工損失補助之依據』，欲請求返還該項給付顯有違誠信原則及信賴保護原則。查原告因被徵收而遷移廠房所遭受之損害，即高達三百七十三萬六千四百五十元（此數額並未包括停工損失）。原告因拆遷廠房停工一年多，亦為事實。惟經事後查證，始知彰化縣政府對於原告之徵收補償，除地價補償外，其它之補償（包括停工損失）僅二百九十五萬七千五百四十五元，以其數額連補償原告因該次徵收所受拆除改良物及遷移費即嫌不足，遑論停工損失，揆諸土地法第二百四十五條：「因土地一部分之徵收，而其改良物須全部之遷移費者，該改良物所有權人得請求給以全部之遷移費」。及平均地權條例第五十三條第二項之規定，彰化縣政府對於補償金額始終未與原告協議，即隻手遮天，逕行通知原告領取補償費，否則即予提存等情，於法顯難謂合。綜合上述，『停工損失』之補償，並非於法無據。原處分、訴願及再訴願決定顯有違誤，請均予撤銷等語。

被告答辯意旨略謂︰一、有關徵收補償之工廠停工損失，按台灣省政府八十三年六月六日八三府地二字第一五三四九六號函訂頒「台灣省公共建設用地徵收及地上物拆遷補償奬勵方案」貳、具體做法㈡建築物部分２工廠停工損失及機器搬運費．．．等，列有補助金之規定，惟該奬勵方案業經台灣省政府八十五年三月七日八五府地二字第一四八四○八號函停止適用，並改訂為「台灣省土地徵收核發奬勵金、補助金及救濟金要點」，經查該要點內並無「停工損失補償」之規定，原告所有前揭土地及其地上物徵收公告日期為八十五年五月九日，依該要點說明二：「本要點以土地（含地上物）徵收案公告期滿第十五日在八十五年三月十五日及其後者為適用範圍，從而原告所領取停工損失補助即已失其附麗，應不再予以核發。二、被告針對用地徵收範圍內工廠停工損失補助是否發放疑義，為慎重起見，亦曾專案請示台灣省政府地政處，案經釋示：「省府八十五年三月七日八五府地二字第一四八四○八號函訂頒「台灣省土地徵收核發奬勵金、補助金及救濟金要點」內並無【停工損失】之規定，有關停工損失之訂頒精神及屬義一節，請逕洽曾辦理是項補助金之縣市政府辦理。案經函請各縣市政府提供之「辦理公共設施補償辦法」遍查均未訂立停工損失補償之規定。又查土地法、平均地權條例及土地徵收補充規定等有關徵收補償規定，均未有停工損失補償之依據，從而原告引據國內學者見解、國外之法例及六十七年間其他需地機關於法定徵收補償項目外，加發各項補貼．．．等等論據均僅為參考性質，並不足以類推適用本案停工損失應予發給。三、被告辦理過溝排水改善工程，其徵收作業均依法定程序及法定規定辦理補償，並秉持公開、一致、公平性原則辦理，如位於用地徵收範圍內，因工程所必須徵收計有徵收原告及正新橡膠股份有限公司二家公司，其中正新橡膠股份有限公司之停工損失，經被告重新檢討查明後，即未予核發；揆諸上開論據，本案停工損失應不予核發等語。

理由

按，因徵收土地致其改良物遷移時，應給以相當遷移費；又徵收土地應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市縣地政機關規定之；徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之；土地法第二百四十四條、第二百三十六條第一項及第二百三十三條分別定有明文。次按，「市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。上開公告應載明左列事項：一、需用土地人之名稱。二、興辦事業之種類。三、徵收土地之詳明區域。四、被徵收土地應補償之費額」、「土地權利之利害關係人對於公告事項有異議者，應於公告期間內向縣地政機關以書面提出異議等程序，前項公告之期間為三十日」土地法第二百二十七條、土地法施行法第五十五條均予明文規定。凡此均係國家因公共事業之需要徵收私有土地應遵循之土地徵收程序。本件被告需用原告所有坐落彰化縣大村鄉○○段五八○地號土地辦理「過溝排水改善工程」，前經台灣省政府八十五年四月八日八五府地二字第二六○九四函核准徵收該土地及其地上物後，被告乃於八十五年五月九日以八五彰府地權字第七五二○一號公告徵收，公告期限自八十五年五月十一日起至八十五年六月十日止（計三十日），期滿未有異議，被告遂於八十六年二月十二日發給原告補償費，原告亦具領完畢。嗣被告於八十七年三月二十五日以八七彰府工水字第○五二六二三號函略以所發補償費其中之停工損失補償金二百三十五萬九千三百五十七元，經查明徵收當時並無停工損失補償之規定及依據，且同一工程用地範圍內均不予發放，實屬誤發為由，命原告於八十七年三月底前繳回該款，固非全然無見。惟查，土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪者。土地徵收對被徵收土地之所有權人而言，既為公共利益所受特別犧牲，是補償費之發給自宜予合理、相當。原則上，應包括原有權利之實質損失。參諸學說及國外立法例，亦多認應包括工廠遷移之費用、營業設備與物質之遷移費及因遷移所不可避免之損失與營業中止之積極損失。而土地法第二百四十四條所謂相當遷移費云者，係指因遷移通常所受之一切損失核計補償，本院二十八年判字第四八號亦著有判例。原告係從事蜜餞食品之加工業，其營業因徵收土地公權力之行使，受有被迫停業之侵害要屬當然，則此營業利用可能性之被剝奪，即有造成原告因停業而不能獲得利潤之損失可能。被告既將原告之停工損失估計列入被徵收土地應補償之費額，依法定程序公告，未經異議，則徵收公告即告確定，徵收補償金之數額亦應認已確定；況被告業將補償費全數於公告期滿後發給原告，原告亦無異議具領完畢，則本件關於徵收補償之程序，並無不合。第按，行政機關基於依法行政原則，雖得以原處分違法或存有瑕疵為由，將原處分撤銷；然人民因信賴行政處分已取得之權益，亦不應再任意剝奪，此即行政法上之信賴保護原則。本件被告雖以事後檢討發現，省政府八十三年六月六日八三府地二字第一五三四九六號函訂頒之「台灣省公共建設用地徵收及地上物拆遷補償獎勵方案」所列工廠停工損失補助金規定，業經省政府八十五年三月七日八五府地二字第一四八四○八號函停止適用，並改訂為「台灣省土地徵收核發獎勵金、補助金及救濟金要點」，該要點內並無停工損失補償規定，且本件徵收公告日期為八十五年五月九日，依該要點說明二：「本要點以土地（含地上物）徵收案公告期滿第十五日在八十五年三月十五日及其後者為適用範圍」，原告所領取之停工損失補助即失所附麗云云，並提出上開方案及要點為証；但查，對於徵收土地應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市縣地政機關規定之，為上開土地法第二百三十六條第一項所規定；台灣省政府係基於統一省內土地徵收核發各項獎勵金、補助金及救濟金標準，並鼓勵民眾配合公共建設順利取得所需用地，舒緩土地徵收之阻力，而利國家整體公共建設工程之推展，始訂定如上述之要點，此觀該要點第一條規定可明。依該要點頒訂函令說明一載明該要點係「依據省政府八十五年一月二十二日第五十一次省政會議決議辦理」，並無法律依據。其適用自應以不違反土地法第二百四十四條立法目的為範圍。查原告係經營蜜餞食品加工業，其因土地徵收遷移地上改良物時，依社會經驗法則，應有停工損失，業如前述；則被告核發停工損失二百三十五萬九千三百五十七元予原告，依土地法第二百四十四條、第二百三十六條第一項之規定，洵非無據。乃被告於徵收補償程序終結後再以核發錯誤為由，撤銷原核發停工損失補償金授益處分，並命原告繳回，自非無違誤；至被告所稱同一工程用地徵收範圍內，第三人正新橡膠股份有限公司之停工損失，經被告重新檢討查明後，未予核發，縱或屬實，乃正新橡膠股份有限公司是否得循行政程序以謀救濟之問題，尚難執為對原告不利之論據。綜上，被告命原告繳還系爭停工損失補償費之處分，顯屬可議，一再訴願決定，遞予維持，均嫌率斷。原告執以指摘，非無理由。應由本院將一再訴願決定及原處分均撤銷，由被告詳加研酌，另為適法之處理，以昭折服。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。

行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 評 事 曾 隆 興評 事 鄭 淑 貞評 事 林 家 惠評 事 徐 瑞 晃評 事 張 瓊 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官 陳 盛 信