最高行政法院(含改制前行政法院)八十九年度判字第三四三九號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　八十九年度判字第三四三九號

原告

甲○○

被告

高雄市政府

代表人

謝長廷

右當事人間因土地重劃事件，原告不服行政院中華民國八十八年九月二十九日台八八

訴字第三五九七五號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

緣高雄市第四十九期市地重劃區，原經高雄市都市計畫編定為左營區文小十五學校保留地，經被告所屬地政處於民國七十八年五月九日七八高市地政四字第九一六八號公告徵收。嗣被告擬依變更都市計畫程序將上開校地減額使用，並以市地重劃方式辦理整體開發，乃徵得該地區私有土地所有權人及其土地面積過半數之同意，並出具市地重劃方式開發同意書，於報經內政部八十四年五月十九日台內營字第八四○三四三六號函核准後，以八十四年六月五日高市府工都字第一七八六六號公告變更高雄市都市計畫案發布實施。嗣文小十五學校用地徵收案由被告連同第四十九期市地重劃區範圍及計畫書，報經內政部於八十七年七月二十日以台內地字第八七○七五一一號函同意撤銷徵收及准予辦理市地重劃，被告並於八十七年九月十五日以高市府地發字第三一六五四號公告高雄市第四十九期市地重劃區範圍及計畫書。原告於公告期間提出異議。經被告八十七年十一月三日高市府地發字第三七○九九號函復，略以本重劃區係原都市計畫文小十五校地範圍，因徵收前土地所有權人申請並出具同意書，變更都市計畫，校地減額使用，而出具同意書人數及其所有土地面積符合平均地權條例第五十七條私有土地所有權人數及其所有土地面積半數以上之同意，得申請該管直轄市或縣（市）政府核准，優先實施市地重劃之規定，渠等出具之同意書，應屬一貫性效力。而本重劃區內，前土地所有權人金川木業公司因宣告破產，所有土地面積二．四一六五公頃為高雄市所有，公地土地面積應抵充負擔重劃一節，查平均地權條例第六十條可抵充地為原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項外，其餘則應參與計扣負擔並分配土地之規定，尚無疑義。又土地徵收係於公告期滿並發放地價補償費完竣後即完成法定程序，至於撤銷徵收，其土地所有權人應以撤銷徵收公告及通知原土地所有權人後即歸屬該土地所有權人，而該土地所有權人如於通知期限內繳回徵收價額者，應發還其原有土地並參與重劃土地分配，本重劃區之私有土地所有權人數及其所有土地面積係按前開原則辦理等語。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨略謂：一、按政府機關應依法行政，再按鈞院四十一年判字第十七號判例，法律已有明文規定之事項，行政機關自無運用職權另事裁量之餘地。二、有關二十份重劃同意書乃被告據以辦理都市計畫變更及市地重劃之法律要件，查原處分市地重劃書第三項書明出具同意書者乃「徵收前私有土地所有權人」，惟按平均地權條例第五十七條及第六十條規定同意者必需為「私有土地所有權人」，再依被告所屬地政處於原處分公告期間所核發十六份土地登記謄本，該出具同意書之徵收前私有土地所有權人，已非土地登記簿所載之私有土地所有權人，則原處分據以辦理重劃之法律要件顯然於法不合。三、再者已徵收土地屬公有財產，原所有權人對該土地已喪失土地權利，豈可出具同意書同意該土地先辦理都市計畫變更，嗣後再撤銷徵收並歸還土地實施市地重劃，被告行事有悖常理，亦明顯有違法律規定。四、況依前述土地登記謄本查知，重劃區內仍有私有土地面積約○．二五六○公頃，私有土地所有權人四人，則原處分持已徵收土地原所有權人出具同意書辦理重劃，不但於法不合，亦侵害私有土地所有權人法定權益。五、再訴願決定理由表示學校預定地徵收後，其重劃作業必須徵得「已徵收土地原所有權人」同意始得辦理，顯然不解法律任意裁量。六、再依市地重劃實施辦法第十五條核算重劃區內重劃人數及面積係以土地登記簿所記載者為準，惟查原處分登載重劃區內私有土地面積一．七○七一公頃，私有土地所有權人二十六人，亦與土地登記謄本未能相符，原處分亦有登載不實情形。七、再訴願決定理由表示原處分係先撤銷徵收再實施重劃，自應按「徵收前土地登記簿」記載為準，亦顯然於法不合，況查原處分公告時文小十五學校預定地仍未公告撤銷徵收，縱經撤銷徵收，被告如何預估嗣後已徵收土地原所有權人全部依限於法定六個月期限內繳回徵收價額主張收回土地權利。可見被告及再訴願決定，根本不解法律任意擴張解釋。八、又查被告係於八十四年六月五日以高市府工都字第一七八六六號公告將文小十五學校用地內小部分土地以減額方式，變更為住宅區○道路，按土地法第二百十九條其內已徵收土地原所有權人得於五年內聲請收回原有土地，則原處分於此五年期間內實施市地重劃亦顯然牴觸法律，侵害土地收回權利行使期間，縱謂該都市計畫變更之處分附帶實施重劃之條件，亦難謂得作為排除法律適用之理由，請求判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。

被告答辯意旨略謂：一、土地徵收係於公告期滿並發放地價補償完竣後即告完成法定程序，至於撤銷徵收，其土地所有權應歸屬於撤銷徵收公告及通知原土地所有權人後，即為該土地所有權人為原則，而該土地所有權人，如於通知期限內繳回徵收價額者應發還其原有土地並參與重劃分配土地，因而本重劃區之私有土地所有權人人數及其所有土地面積，係按該原則據以統計與有關重劃作業程序及相關法令並無不符，且本案撤銷徵收計畫書及重劃區計畫書與重劃區範圍，係併案報請內政部核定並經內政部八十七年七月二十日台（八七）內地字第八七○七五一一號函同時核准辦理。二、高雄市第四十九期市地重劃區，係原都市計畫左營區文小十五學校預定地之範圍，並已徵收完竣，因受徵收前土地所有權人提出申請並出具同意書，而變更都市計畫，校地減額使用，且所出具之同意書人數及其所有土地面積符合平均地權條例第五十七條私有土地所有權人數及其所有土地面積半數以上之同意，得申請該管直轄市或縣（市）政府核准優先實施市地重劃之規定，渠等所出具之同意書應屬一貫性之效力，且同意書內並無註明期限，被告為慎重起見，對所出具同意書者，均辦理對保手續再做確認，作法當屬審慎。三、關於高雄市文小十五學校預定地，經被告於八十四年六月五日高市府工都字第一七八六號公告部分土地經都市計畫變更為住宅區○道路用地，校地部分仍依原計畫申請建築使用，銜名為高雄市左營區新上國民小學，並於八十八年九月招生開課啟用，致於變更為住宅區○道路用地，係原土地所有權人所出具之申請都市計畫變更減額使用並以市地重劃方式開發之同意書，即有明載土地使用變更後其開發方式與土地平均分配比例數之整體開發區其所採用法令參酌市地重劃之相關規定，而原告引用土地法第二百十九條簡略私有土地經徵收後未依徵收計畫使用，得於補償費發給屆滿十年之次日起五年內，向該管縣市地政機關聲請照徵收價額收回其土地，於法律適用上似有不妥，請判決駁回原告之訴等語。

理由

按「依前項規定辦理市地重劃時，主管機關應擬具市地重劃計畫書，送經上級主管機關核定公告滿三十日後實施之。」「在第二項公告期間內，重劃地區私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃地區土地總面積半數者，表示反對時，主管機關應予調處，並參酌反對理由，修訂市地重劃計畫書，重行報請核定，並依其核定結果公告實施，土地所有權人不得再提異議。」為平均地權條例第五十六條第二項及第三項所明定。又同條例第六十條第三項規定：「依第一項規定折價抵付共同負擔之土地，其合計面積以不超過各該重劃區總面積百分之四十五為限，但經重劃區私有土地所有權人半數以上且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意者，不在此限。」查，本件高雄市第四十九期市地重劃區，原經高雄市都市計畫編定為左營區文小十五學校保留地，經被告所屬地政處於七十八年五月九日七八高市地政四字第九一六八號公告徵收。嗣被告擬依變更都市計畫程序將上開校地減額使用，並以市地重劃方式辦理整體開發，乃徵得該地區私有土地所有權人及其土地面積過半數之同意，並出具市地重劃方式開發同意書，於報經內政部八十四年五月十九日台內營字第八四○三四三六號函核准後，以八十四年六月五日高市府工都字第一七八六六號公告變更高雄市都市計畫案發布實施。嗣文小十五學校用地徵收案由被告連同第四十九期市地重劃區範圍及計畫書，報經內政部於八十七年七月二十日以台內地字第八七○七五一一號函同意撤銷徵收及准予辦理市地重劃，被告並於八十七年九月十五日以高市府地發字第三一六五四號公告高雄市第四十九期市地重劃區範圍及計畫書。原告於公告期間提出異議。經被告八十七年十一月三日以高市府地發字第三七○九九號函復，拒為變更上開市地重劃之計畫。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：依平均地權條例第五十七條及第六十條規定，同意市地重劃者，以私有土地所有權人為限，但本件被告據以辦理之二十份重劃同意書中，依公告期間核發十六份土地登記謄本所載，上開出具同意書之人，已非私有土地之所有權人，顯與法定要件不符。況重劃區內私有土地面積約○．二五六○公頃，所有權人四人，被告逕行對之辦理重劃，侵害其權益。且被告登載重劃區內私有土地面積為一．七○七一公頃，私有土地所有權人為二十六人，亦與土地登記謄本所載不符。被告任意擴張解釋，於撤銷徵收未經公告，怎可預估原土地所有權人依限於六個月期限內繳回徵收價款，收回土地權利，而參與市地重劃。依土地法第二百十九條之規定，已徵收土地原所有權人得於五年內聲請收回原有土地，則被告於此五年期間內實施市地重劃，於法有違云云。經查，土地法第二百十九條第一項規定：「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者；二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」此項規定為原土地所有權人之權利，稱之為收回權或買回權。惟原土地所有權人不主動行使該買回權，並無應將徵收土地發還原所有權人之規定。且此項規定並未限制需用地機關依首揭規定實施市地重劃。從而，本件市地重劃無違本院四十一年判字第十七號判例意旨：法律有明文規定或上級官署依法已以命令指示之事項，下級官署自無運用行政職權另事裁量之餘地。原告所有坐落高雄市左營區文小十五學校保留用地，原經公告徵收，嗣被告擬依變更都市計畫程序辦理減額使用上開校地，並以市地重劃方式辦理整體開發，經徵得該地區私有土地所有權人二十人及土地面積一三二四九．六八平方公尺同意以市地重劃方式開發，同意書載明土地發還比例為重劃前總面積之百分之三十二．五，因同意人數已超過重劃區私有土地所有權人二十七人及土地面積約一．七○七一公頃半數以上，符合首揭平均地權條例第五十六條第二項、第三項之規定，被告遂報經內政部台內營字第八四○三四三六號函核准變更高雄市都市計畫後，於八十四年六月五日以高市府工都字第一七八六六號公告發布實施，並擬具第四十九期市地重劃區範圍及計畫書載明土地所有權人重劃負擔比例為百分之六十七．五，報經該部以八十七年七月二十日台內地字第八七○七五一一號函同意撤銷徵收及准予辦理市地重劃後，以八十七年九月十五日高市府地發字第三一六五四號公告高雄市第四十九期市地重劃區範圍及計畫書，原告於公告期間提出異議，因異議人數僅原告一人，未達重劃區私有土地所有權人半數以上，原告乃駁復其異議，與平均地權條例第五十六條第二項、第三項並無不合，非如原告所稱，未經公告即進行市地重劃。又出具同意書中有十六人原為文小十五學校保留地之土地所有權人，渠等土地被徵收後，被告擬依變更都市計畫程序減額使用上開校地，並以市地重劃方式辦理整體開發，上開作業必須徵得已被徵收土地之原土地所有權人同意始得辦理，渠等出具市地重劃方式開發同意書時，即知渠等原所有之土地業經撤銷徵收，而恢復為土地所有權人之身分，則渠等出具之同意書仍屬有效，與當時土地登記簿謄本如何記載無涉。另依平均地權條例第六十條第一項規定，重劃區內共同負擔之公共設施用地應以原公有道路、溝渠、河川及未登記土地抵充外，即應由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，故被告未將重劃區已登記破產之金川木業公司原有土地二．四一六五公頃視為公有土地，抵充公共設施用地負擔，於法尚無不合。又查高雄市左營區文小十五學校保留地，經被告所屬地政處於七十八年五月九日七八高市地政四字第九一六八號公告徵收，其中大部分私有土地業於七十八年十一月、七十九年十月間辦理徵收完竣，嗣被告報經內政部台內地字第八七○七五一一號函同意撤銷徵收及准予市地重劃方式開發，自應按徵收前土地登記簿所載土地所有權人及面積等地籍資料辦理重劃之必要，原告訴稱高雄市第四十九期市地重劃區內私有土地所有權人僅原告等四人，私有土地面積僅約○．二五六○公頃，重劃計畫書所登載重劃人數及面積不實云云，核不足採。綜上所述，本件原告主張，核無足採。

揆諸首揭說明，本件原處分核無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合，原告猶執前詞，聲明撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 法 官廖　政　雄

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　張　惠　美