最高行政法院(含改制前行政法院) - 八十九年度判字第一一九號（毒性化學物質管理法）

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　　八十九年度判字第一一九號原　　　告　甲○○ 被　　　告　桃園縣政府右當事人間因毒性化學物質管理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十七年十一月六日八七環署訴字第五一八四二號再訴願決定（關於駁回再訴願部分），提起行政訴訟。本院判決如左︰主文再訴願決定撤銷。事實緣被告所屬環境保護局人員於八十六年十月十四日前往泰橋股份有限公司（以下簡稱泰橋公司）桃園廠（設於桃園縣蘆竹鄉○○路六十四號）稽查，認該廠運作毒性化學物質三氧化鉻，未依規定取得使用核可文件，現場未以中文明顯標示其毒性及污染危害之緊急防治設施，亦未依規定作成運作之紀錄，乃報由被告以該廠違反行為時毒性化學物質管理法第四條第一項、第九條第一項及第十二條第一項規定，對該廠負責人即原告分別裁處五萬元（折合新台幣十五萬元）、十萬元（折合新台幣三十萬元）及二萬元（折合新台幣六萬元）罰鍰，原告不服，提起訴願遭駁回後，提起再訴願，經再訴願決定撤銷原決定及原處分關於五萬元罰鍰部分，駁回其餘部分之再訴願。原告不服再訴願決定關於駁回部分，提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨略謂︰一、本件被告之稽查人員，於八十六年十月十四日至泰橋公司桃園廠稽查，稽查人員發現之所謂「毒性化學物質三氧化鉻」，係包裝於「以油漆塗黑『無法辨識其標示』之鐵桶」內，共九十八桶，每桶五十公斤，現場另有一已開封使用過之鐵桶，內容物「疑似」三氧化鉻物質，既稱「無法辨識其標示」、「疑似」，即明該九十八個鐵桶內所裝者究竟為何種物質尚非無疑，基於該等鐵桶係他人所寄放，原告亦不知其內容物為何，乃被告之稽查人員於完全未經採樣檢驗予以證明之情形下，即率爾認定該等鐵桶所裝物質為毒性化學物質三氧化鉻，並對原告裁處罰鍰，顯非合法。二、至再訴願機關以泰橋公司八十七年七月十日申報之運作記錄，載明八十七年三月至五月份之三氧化鉻庫存量均為四‧九公噸，電話詢問原告，亦獲告知八十七年三月份之庫存量即為原處分機關所封存之物質等情，即認定上開封存之九十八桶物質為三氧化鉻，並因此維持被告八十六年十一月三日府環毒處字第五○○四○、五 ○○四一號處分書，顯係誤認，謹詳述如下：１、泰橋公司桃園廠固於八十七年三月十八日取得三氧化鉻使用核可文件，惟此為泰橋公司經營機械零件製造業務所必備之文件，與本件系爭九十八桶物質究為何物斷無關連，此合先說明。２、另泰橋公司桃園廠雖於八十七年七月十日申報該廠三月至五月之三氧化鉻庫存量為四‧九公噸，惟此係因為取得三氧化鉻使用核可文件後，需依法申報運作記錄，基於上開九十八桶物質是否為三氧化鉻尚有疑義，泰橋公司桃園廠原於運作記錄上填寫三月至五月之三氧化鉻庫存量為零，惟被告因認定上開九十八桶物質為三氧化鉻，乃要求泰橋公司桃園廠填載三氧化鉻庫存量為四‧九公噸，否則將依法再罰，泰橋公司桃園廠為免再次被罰，迫於無奈，且上開疑義業於訴願、再訴願程序中提出爭執，乃於運作記錄申報表上載明該等四‧九公噸之庫存量係「依據桃園縣政府八六年十一月十一日府環一字第三三四五九九號函示該府環保局人員自行認定及封存乙批（九十八桶）（每桶五十公斤）申報」，可見原告及泰橋公司自始至終就上開九十八桶物質是否為三氧化鉻乙事，毫無所悉，始終爭執，絕無承認系爭九十八桶物質為四‧九公噸毒物之理。乃再訴願機關未查該申報之情，倒果為因，未詳事實，即以運作記錄認定原告及泰橋公司早已知悉該九十八桶物質為三氧化鉻，當屬誤查。３、再者，有關上開九十八桶物質是否為三氧化鉻之疑問，只要採樣檢驗即得予以證明，此於被告而言，並非難事，乃被告怠未踐行此一簡易之檢驗證明方式，徒以無事實根據之推測，即認定該九十八桶物質為三氧化鉻，如何令原告甘服，訴願機關、再訴願機關亦如出一轍，未加檢驗證實，率以推論方式維持被告毫無事實根據之違法處分，其訴願決定、再訴願決定亦顯違法。三、按三氧化鉻乃暗紅色潮解性固體或珠狀粉末之物質，此有正文書局出版之「化學化工大辭典」第二○○頁所載說明可稽；另依丹青圖書公司所出版「大不列顛百科全書（中文版）第五冊第四○七頁所載，三氧化鉻為紅色結晶固體。而被告環保稽查人員所查獲之系爭九十八桶及已開封之一桶物質卻為「紫色片劑」，顯與三氧化鉻應有之顏色及形狀不同，由此可知被告所查獲之物質並非三氧化鉻，乃被告棄此一目了然之判斷標準於不顧，竟以不知所云為何之「專業認定」一語敷衍了事，可見被告環保稽查人員認定之草率與不實。其未秤重，逕認該九十八桶總重為四‧九公噸，亦係違法。四、另依查獲系爭九十八桶物質當時有效之毒性化學物質管理法第十六條規定：「主管機關得派員赴毒性化學物質運作場所，查核其運作情形。必要時，得出具收據，抽取毒性化學物質或有關物品之樣品，實施檢驗。其有違反本法規定、污染環境或危害人體健康之疑者，並得暫時封存，由負責人保管。前項抽取之樣品，應儘速檢驗；期間最多不得超過二個月。」，本件被告雖稱已於稽查當日採樣建檔，惟並未依上開規定出具收據，亦未會同原告公司人員於採樣樣品上簽封，尤有甚者，被告就此等採樣之物質並未於採樣後二個月內檢驗，是明被告怠於採樣檢驗職權之行使，所謂「採樣建檔」乙事顯係違法，且無法用以證明採樣之物質為三氧化鉻。五、再者，於再訴願程序中，再訴願機關曾函詢該署毒管處就系爭物質之認定提供專業意見，而依毒管處回覆之專業意見，略稱「二、本件以稽查記錄及稽查照片據以處分，有經驗人員或可能由照片推斷，認定該公司使用三氧化鉻，但因未作檢驗，證據上較為薄弱。三、．．．為去除疑慮，建議可以採樣檢驗確認。」，按行政院環境保護署毒性化學物質管理處乃國內毒性化學物質之最高管理專業行政機關，依其專業意見，亦建議以採樣檢驗方式確認，乃原處分機關及再訴願機關捨棄簡易且確實之採樣檢驗確認方式不同，逕自採用臆測之迂迴推論方式認定，何能令原告信服。六、按行政機關以人民違反行政法規而科處人民行政罰鍰時，應積極舉出證據證明人民所為構成違法行為，不得於未盡舉證責任即科處人民行政罰鍰後，反要求人民舉證證明其無違法行為而免責，此為行政法之基本原理。乃被告就系爭九十八桶物質之重量多少及是否為三氧化鉻乙事，怠忽職守，未予詳查，於無任何秤重及檢驗結果以為認定證據之情況下，逕行科處原告系爭行政罰鍰，自屬違法。嗣於科處系爭違法之行政罰鍰後，復於答辯狀中辯稱「原告只要明白告知該九十八桶物質確實為某某物即得明確」，此種違反行政法基本原理之答辯，完全反應出被告漠人民合法權利之心態，殊有可議。其以八十六年十一月三日府環毒處字第五○○四○、五○○四一號處分書科處原告十萬元（折合新台幣三十萬元）、二萬元（折合新台幣六萬元）之罰鍰，顯然違法，訴願決定、再訴願決定予以維持，亦非合法，請鑑定系爭九十八桶物質後，撤銷原處分及原再訴願決定，以維原告權利。被告答辯意旨略謂︰一、原告謂：八十六年十月十四日稽查當時，本府稽查人員如何認定該九十八桶及另一桶已開封者為三氧化鉻﹖查三氧化鉻為金屬表面處理、電鍍、防嬆之主要原料，其外形為紫色片劑，本府環保稽查人員依專業認定，稽查當日並已有採樣建檔。二、原告謂其桃園廠於八十七年三月十八日取得三氧化鉻使用核可文件，惟此為其經營機械零件製造業務所必備之文件云云，查其申請三氧化鉻使用核可所申請之資料及運作紀錄，皆載明其八十七年三月至五月份之三氧化鉻庫存量為四‧九公噸，且經行政院環保署依職權調查得知，該四‧九公噸三氧化鉻庫存量即為本府八十六年十月十五日所命封存之物質。豈能由原告以「誤認」一詞即全為否認。三、原告述及：「．．．可見原告及泰橋公司自始至終就上開九十八桶物質是否為三氧化鉻乙事，毫無所悉，．．．」，查原告暨泰橋公司內眾多員工，對廠內九十八桶重達四 ‧九公噸且長期置放於其工作場所之物質為何竟會毫無所悉﹖其巧辯之詞與依法申報之運作紀錄，何者得為採認，應可立判。四、三氧化鉻為金屬表面處理、電鍍、防嬆之主要原料，其狀為紫色片劑，本府稽查人員依專業認定，稽查當時並已採樣建檔，原告一再訴求需檢驗證明，實為飾辯，原告若欲證其清白，只需明白告知該九十八桶實物為某某物即得明確。毒性化學物質之立法管制，用在維護人民生命身體之安全，本府環保單位落實稽查管制，唯恐業者疏忽而造成民眾生命健康之危害，原告蓄意規避考管，實有可議。請駁回其訴。理由按「本法專用名詞定義如左．．．運作：對化學物質進行製造、輸入、輸出、販賣、運送、使用、貯存、棄置等行為。」「毒性化學物質之運作場所，應以中文明顯標示其毒性及污染危害之緊急防治措施。」「毒性化學物質之運作，應依規定作成記錄，妥善保存備查：主管機關得令其申報運作記錄。」「有左列情形之一者，處負責人二萬元以上十萬元以下罰鍰，並限期令其改善．．．違反第九條．．．規定者。 違反第十二條規定，未作成記錄．．．者。」行為時毒性化學物質管理法第二條第二款、第九條第一項、第十二條第一項、第二十一條第一項第一款、第二款分別定有明文。準此可知，貯存毒性化學物質而未於貯存場所以中文明顯標示其毒性及污染危害之緊急防治措施，或未依規定作成記錄者，均屬違反行政上之作為義務而應處以罰鍰。惟雖如此，主管機關為處罰時，應依證據認定違法事實之存在。其為毒性化學物質之屬性，為違法事實存在之前提要件，即屬應依證據認定之對象之一。苟未盡證據認定之責任，遽予處罰或維持處罰之原處分，於法即難謂合。本件原告為泰橋公司之負責人。該公司桃園廠（設於桃園縣蘆竹鄉○○路六十四號）經被告所屬環境保護局於八十六年十月十四日派員前往稽查，認該廠運作（貯存）毒性化學物質三氧化鉻，現場未以中文明顯標示其毒性及污染危害之緊急防治設施，亦未依規定作成貯存之記錄，有違法情事，乃報經被告以該廠違反行為時毒性化學物質管理法第九條第一項及第十二條第一項規定，對該廠負責人即原告分別裁處十萬元（折合新台幣三十萬元）及二萬元（折合新台幣六萬元）罰鍰（被告另以有未依規定取得使用核可文件而使用毒性化學物質三氧化鉻之違法行為，裁處原告五萬元罰鍰部分，業經再訴願決定撤銷，非本案爭訟標的，不予贅論）。原告不服，提起訴願，訴願決定分別原處分關於違反行為時毒性化學物質管理法第九條第一項部分及關於違反同法第十二條第一項部分，論述認定原告有應受處罰之事實存在，而駁回其訴願，原告提起再訴願，再訴願決定以本案違法事實有稽查採證照片十張及稽查紀錄足稽，且原告為負責人之泰橋公司嗣於八十七年三月十八日取得三氧化鉻使用核可文件（使用核可號碼：000－00－ 00000），其上載明之成分含量為「一－九九W/W 」，使用用途為「電鍍」，另該公司於八十七年七月十日申報之運作紀錄，其八十七年三月至五月份之庫存量均為四‧九公噸，八十七年六月始輸入○‧五公噸，該月份庫存量增為五‧四公噸，經受理再訴願機關主管單位電話詢問原告，據原告表示八十七年三月份之庫存量即為原處分機關所封存之物質，尚未啟封使用，有上開使用核可文件及申報之運作記錄影本附可按，足證桃園縣環境保護局於八十六年十月十四日查獲泰橋公司桃園廠所貯存之九十八桶物質，即屬列管毒性化學物質三氧化鉻，原告主張所封存種類、數量不詳之物品係他人暫放云云，核屬飾辯之詞，本案違法事實明確，原處分予以處罰，訴願決定駁回原告之訴願，均無不合等情，遂駁回原告之再訴願。固非全無見地。惟查原告始終否認被告查獲者為毒物，再訴願決定所稱經主管單位電話詢問原告，原告答稱泰橋公司八十七年六月份申報之三氧化鉻庫存量四‧九公噸即為被告所屬人員稽查時封存之九十八桶物質云云，經遍查再訴願決定全，並無電話紀錄足稽，則再訴願決定引據為認定違法事實之證據，不無與證不符之瑕疵。又查本案予以裁罰者，為違反行為時毒性化學物質管理法第九條第一項及第十二條第一項等二個違法行為，依同法第二十一條第一項第一款、第二款分別處罰，惟再訴願決定又引據同法第四條第一項、第二十二條規定，認原處分之處罰核屬有據，顯有未洽。次查稽查人員查得之九十八桶物質並未啟封使用，外表塗黑而未標示其品名，有照片足稽，惟稽查人員另發現現場電鍍槽有三氧化鉻鍍液，經拍照存證，依照片（附訴願決定）所示，並有已拆封之原料，如屬同批物質，似非不可觀察判斷其是否為三氧化鉻，據以認定。經再訴願決定機關訴願委員會檢送請業務主管單位毒物處表示意見，該處表示稱：有經驗人員或可能由照片推斷認定為三氧化鉻。並建議採樣檢驗，以去除疑慮等語。以該處為毒性化學物質主管單位，有專業人才，因為再訴願決定機關所屬，則由該處專業人員檢照片判斷，作成紀錄，或由該處專業人員取樣檢驗（本案九十八桶物質經封存而未啟封使用，被告稽查人員八十六年十月十五日紀錄亦載採部分樣品回局），作成檢驗結果紀錄，均非難事，乃再訴願決定就該處表示之意見並未置理，逕依照片、稽查紀錄及原告負責之公司申報資料認定本案違法事實，似有未盡調查能事之處。難以昭折服。揆諸首揭說明，尚難謂合。原告執以指摘，非全無理由。應由本院將再訴願決定撤銷，由再訴願決定機關再詳查明，為適法之處理。按再訴願決定機關為毒性化學物質中央主管機關，判斷檢驗是否為該物質，較為便捷，且其為適法之處理，如認訴願決定或原處分有所欠缺，亦可逕為補正，是本案尚無撤銷訴願決定及原處分之必要。末查三氧化鉻何時經中央主管機關公告為有毒化學物質，其運作應依何規定作成紀錄，亦宜查明，以究違法事實之全貌。又如違反者為未於現場標示及未作成紀錄二行為，其法定罰度相同，則一處最高罰度十萬元，一處最低罰度二萬元，其裁量之依據所在亦宜補充論述，以臻周全。案經撤銷再訴願決定，附予指明。據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中華民國八十九年一月十四日行政法院第六庭審判長評事徐樹海評事林茂權評事鄭忠仁評事蔡進田評事劉鑫楨右正本證明與原本無異法院書記官郭育玎中華民國八十九年一月十七日

最高行政法院(含改制前行政法院)八十九年度判字第一一九號

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