最高行政法院(含改制前行政法院)八十九年度判字第二三四三號

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　八十九年度判字第二三四三號

原告

甲○○

被告

臺中縣政府

訴訟代理人

彭月霞

右當事人間因有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國八十八年三月二十四日台

八八內訴字第八七○六四○七號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

緣原告於八十七年四月二十日向被告陳情稱，該府計畫於台中縣東勢鎮大甲溪東豐大橋施設堤防，產生河川浮覆地，被告依「關於水道河川浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」取得該土地產權，法源有誤，被告應放棄登記，由現耕農民取得所有權，另將原告耕作使用多年土地變更為河川公地，向農民收取使用費，亦屬違法，案經被告八十七年五月一日府工水字第○九八三二七號函復原告略以「．．．有關本府於東勢鎮東豐大橋下游大甲溪施設堤防取得浮覆地產權一案，係經省府報行政院核定同意取得產權，依法並無不合。．．．台端質疑河川區域一節，查依．．．台灣省河川管理規則第四條第一項河川區域，．．．與政政頒版相符。」而未准其請求，原告不服，向台灣省政府提起訴願，台灣省政府未於法定期限內為決定，原告即向內政部提起再訴願，嗣一再訴願均遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨及補充理由略謂：一、查系爭地位於堤防線與安全管制線之間，此有被告堤防圖可稽，被告於八十五年不實編報產生土地計畫前早已存在，此亦有農民種植果樹、建築房舍、電桿等並經內政部於被告堤防施設前蒞臨現場會勘「早已存在」之結論為證，復有農舍設籍久遠之戶籍可稽，故地方政府編報為其產生顯屬所報不實。

二、系爭地位於大台中二百萬人飲用水庫（石岡水庫）上游約一公里餘，興建公園引入人車勢必污染水源，被告編報計畫之初謂：為配合環保署之計畫，經該署否認及興訟後，復改稱為其計畫，亦經被告於八十七年底「行動列車」施政中陳述該「水庫」

上游不會興建任何公園，且依法公園亦有違「水土保持法」第一九條規定等均可證被告規畫公園之不實及違誤，極為明確。三、被告無開闢新河道計畫，此有其計畫可稽，與前述早已存在之事實證明，顯與行政院核准函說明二第一項第六點（開闢新河道取得舊水道）不符，復查其八十八年二月完成之「土」堤防，遇雨即流失，亦與院示第二項一五○八八號函之「保護」原則不符，又系爭地並非「河川區域」規定之行水區、堤防用地、維護保留使用地及河口區之土地，除有河川圖一四八與一四四左側藍線間為行水區為證外，且按依規定之「河川區域」公私有土地，應有「水利用地」之編定（見被告修法前河川管理規則第十條），惟該區公有地，被告自承無該編定，另私有地亦無，上開證明足為「非」院示第三項所謂「河川地」之法律明證。四、「河川公地」係指：「河川區域」內之土地，法定之河川區域於被告計畫編報及核准時，並未包含系爭地，因農民指陳提出質疑違法後政府方於八十七年三月二十三日修法，依法亦不得追溯既往，故其前所報不實計畫應予撤銷，且其前以河川公地為名收之使用費應依法發還。五、被告於八十五年一月二十三日編報取得計畫時，將河川圖一四八與一四九號藍（行水區域）線右側土地編報為行水區，核與公告之行水區為該藍線左側至圖一四四與一四三號藍線右側內之區域不符，按依當時「河川區域」係指行水區，堤防用地，維護保留使用地及河口區，堤防右側系爭土地仍非其計畫所指稱之河川區域。六、河川管理規則第四條第十款系爭地應屬河川變遷產生。此有八十年衛星照片現場所植果樹與房舍，並經內政部等現場會勘確認存在，被告編報計畫卻擅稱為其產生顯與事實有違。七、系爭土地早經農民挑擔土石填覆使成今日果園農場之事實，業經內政部等於七十五年查報編定為果園，且非公告水道（即行水區），被告亦無開闢新河道計畫，卻以依院頒「水道河川浮覆地．．．處理原則」第六條規定（即開闢新河道取得舊水道）報准即屬於法無稽。八、法定河川高灘地為位於「行水區域內，與被告所謂之「河川區域」有別。九、東勢鎮發展綱要計畫，除被告所謂住宅區使用率外並指陳「當時居住粗密度」高出「計畫粗密度」每公頃三四○人甚多「宜加以分散之」，故以被告謂八十六年六萬人口計算需一七七公頃，已超過「計畫」之一七六公頃，倘以八十八年計之則欠缺十五公頃，為其不尊重地方，擅自變更地方需求並謂絕無變更為住宅區條件之有利反證。十、系爭土地位在大台中二百萬人飲用水庫石岡水庫上游約二公里，倘設置公園必如被告於該地旁已設約二十公頃之公園般，引入人車垃圾需由東勢子女淨溪早為地方父老痛惡，且對水源污染應已違反水土保持法第十九條「水庫全流域稜線範圍內應以涵養水源，淨化水質」之規定。又其公園計畫亦未經本區民意機關之同意，應已違土地法第二十五條「縣政府對其所管公有土地，非經該管『區內』民意機關之同意不得處分」之規定。十一、行政院令「水道河川地浮覆後應即補辦土地總登」乙事，復經內政部邀司法行政部、台北市、國財局、台灣省政府（未派員）決議，應依土地法第二篇第三章（含時效取得）各有關規定辦理，均無被告所謂需劃出河川區域外之規定，況被告編報計畫時，按依河川管理規則第十條之規定，區內之私有地與公有地自始即無「水利用地」之編定且無河川區域界標，故非「河川區域」應極明確。十二、該區設堤防後，百姓不滿無法繼續耕作，希望能提高補償，除地上物賠償外，希望土地方面也有補償，該地非建堤防後產生之浮覆地，而是自日據時代就有的地，應登記給該地耕種的百姓，而非台中縣政府，原告是有實際耕作，但在登記時縣政府派員勘查時，因原告資格不符無法登記，故無繳交使用費，原告是無權利義務，原告是代表其他人提起本件行政訴訟，且救濟金還有些人未領到。因此請求鈞院將被告不實編報產生新生地之「大甲溪粵新堤防工程河川之新生地所有權取得計畫書」，應予撤銷，並將八十七年三月二十三日前所收大甲溪東豐大橋下游一．八公里東岸非河川公地之使用費，應加計物價指數及利息發還等語。

被告答辯意旨略謂：一、原告系爭土地坐落台中縣東勢鎮東豐大橋下游，規劃為自然保育解說公園；該用地為被告興建粵新堤防致使產生河川之浮覆地，未經完成治理計畫築有堤防前該系爭土地為依規定免予編號登記之水利用地，築有堤防後之浮覆地，被告循相關行政程序呈報奉行政院八十五年六月一日台內（八五）字第八五七五一五一號函核准取得產權，依法應無不合。二、台灣省新生地開發處擬計畫將系爭土地區域內開發為住商地區，依東勢鎮公所辦理「變更都市計畫（第一次）通盤檢討」檢討東勢鎮「住宅區」使用率僅四○．七六，且規劃人口為六○、○○○人，而檢討時間東勢人口數四三、六五五人，人口外流嚴重，經台灣省都市計畫委員會第五○三次會議定議絕無變更為住宅區之條件，依法變更「農業區」為「公園用地」符合土地使用分區規定，而被告為響應行政院環保署計畫於系爭土地區域內規劃設立「大甲溪自然保育解說公園」，設置粵新堤防而取得河川浮覆地，作自然保育解說公園，應無不合。三、在被告辦理粵新堤防工程，進行時經常受到河川公地使用戶抗爭，抗爭戶認為其所耕作之土地係很早以前之浮覆地，並非本次粵新堤防工程形成之河川浮覆地，事實上原告對河川浮覆地有所誤解，其所種植之河川公地應為河川高灘地（免編號），該地在省府公告之河川圖籍，位於河川區域內，被告設置堤防位置亦在省府公告（八十二年公告）之河川治理基本計畫堤線位置，而系爭土地現仍位於河川區域內，並非台灣省政府河川管理規則第四條規定經公告劃出河川區域以外之浮覆地，無法依行政院頒「關於水道河川浮覆地所有權歸屬處理原則」第一項規定辦理土地總登記，被告係依上開院頒．．．處理原則第六條規定呈報奉行政院八十五年六月一日台內（八五）字第八五七五一五一號函核准取得產權，依法有據，原告據以主張取得所有權，亦無可採。四、系爭土地為位於河川區域內河川高灘地亦屬未編號水利用地，原告依台灣省政府河川管理規則第三十四條之規定向被告提出種植許可使用，就應依該規則規定繳納使用費，而被告基於行政職權執行河川管理依台灣省政府河川管理規則第三十八條及第四條第一項第十三款規定：「管理機關因許可使用河川公地向使用人徵收之使用費」向原告（使用人）收取使用費，依法有據，原告以被告八十七年三月二十三日發給河川公地種植使用許可書與法令不符，所收使用費應依法發還乙節與行政訴訟所記載不服被告八十七年五月一日（八七）府工水字第九八三二七號函尚無關連，併予指明。五、系爭土地是河川公地，該計畫書於八十五年一月二十三日公告，預定在八十五年六月完工，因百姓抗爭致工程尚未完成，無法登記為被告所有，該地因是公有土地，故無法補償，而是由農政單位至現場勘查後，以救濟金方式補償地上物，有部分未發放地區是該區要做為自然解說公園，屆時才會發放，原告在許可耕種名冊中並未列名。綜上所陳，原告提起本件訴訟為無理由，爰請求駁回原告之訴等語。

理由

按提起行政訴訟，當事人必須就訴訟標的有實施訴訟之權能，即所謂當事人適格，否則因其為非正當之當事人，欠缺權利保護要件，其訴應予判決駁回之。本件原告提起本件訴訟，其於本院調查證據時已自認並未經被告核准使用系爭土地，亦未繳納使用費，其對系爭土地並無任何權利或法律規定之權能，其僅係代他人提起本件訴訟，而被告之訴訟代理人彭月霞亦到庭陳稱原告並非被告列冊使用系爭土地之人，亦不曾繳納土地使用費用。從而原告對系爭土地並無任何權利或法律規定之權能，僅係代他人提起訴訟，原告如經他人合法委任，自應以該他人為原告，而以自己為訴訟代理人，然原告卻將自己列為當事人而提起本件訴訟，即屬當事人不適格。原告並非得提起行政救濟之適格當事人，訴願及再訴願決定遞予駁回，其理由雖有不同，惟駁回之結果則無不同，原告復對之提起行政訴訟，自無理由，應予駁回。本件既經以當事人不適格駁回原告之訴，則兩造其餘訴辯理由，自無加以審究之必要，併此敍明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。

行 政 法 院 第 六 庭審 判 長 評 事 徐 樹 海評 事 尤 三 謀評 事 高 啟 燦評 事 蔡 進 田評 事 劉 鑫 楨右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官 賀 瑞 鸞