最高行政法院(含改制前行政法院)八十九年度判字第二五三八號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　八十九年度判字第二五三八號

原告

戊○○

訴訟代理人

丁○○

原告

丙○○

原告

甲○○

右二人共同

訴訟代理人　乙○○

被　告　　　雲林縣政府

代表人　　　張榮味

右當事人間因公地放領事件，原告不服內政部中華民國八十七年十一月六日台八七內

訴字第八七○五三一二號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：

主文

事實

緣雲林縣元長鄉○○段、內寮段原河川公地，於民國五十六年間由被告公告劃出河川區域外之河川浮覆地，由被告所屬建設局水利課以河川公地許可農戶使用，並收取河川公地使用費。其後六十八年辦理土地總登記，權屬為臺灣省有土地，管理機關為臺灣省水利局。民國七十三年十一月辦理編定為特定農業區農牧用地，因該土地已登記為農牧用地，被告建設局認不應再以河川公地許可使用，乃於七十六年起停止收取土地使用費，並將土地清查後於八十年十一月二十三日列冊移請臺灣省政府地政處接管，由被告所屬地政科代管，並由被告受理該區域內農戶以耕地出租，訂立公有耕地租約。原告迭次陳情要求放領，因自五十六年至七十六年間被告收取河川公地使用費，得否視為耕地租賃關係，依臺灣省政府建設廳八十六年十月二十四日建開字第三三九六四號函及臺灣省水利處八十六年十一月十四日水政字第八六○六一一六三號函復臺灣省政府地政處稱，河川公地使用費，不能視為以耕地出租，乃以八十六年十二月十八日府用地字第八六○○○七七二○號函復原告系爭土地不符合放領之規定。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭駁回，遂提起行政訴訟。玆摘敘兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨略謂：依臺灣省政府五十四年十二月二十二日公布施行之「臺灣省公有河川管理規則」第六條第六款規定，所謂「河川浮覆地」係指河川土地因河川變遷或因設施堤防，經公告劃出河川區域境界線以外之土地；又同條第八款規定，所謂河川新生地係指為浮覆地依法恢復所有權以外之土地。同規則第七十條亦規定：「公有浮覆地或河川新生地，如主管機關無須保留時，得由水利局會同縣市政府報請省政府核准後放租放領。」本件系爭土地經被告以五十六年二月二日雲府建水字第○六五四九號公告「一、奉台灣省政府五十五年十二月十三日府建水字第九五七○二號令：『一、核定北港溪河川區域境界線。二、河川區域劃出之河川浮覆地及河川新生地依台灣省河川管理規則第七十條之規定處理。』」本案系爭土地既經被告上揭公告確認為河川新生地，並為水政主管機關確認為無須保留公共使用之土地，被告當時即應依法清查辦理放領。又依臺灣省政府地政處八十二年十一月二日八二地三字第六四四八六號函邀集臺灣省水利局、省府法規會、被告與原告等之會商結論：「系爭土地經查業由雲林縣政府於八十一年辦理放租，目前已有租約關係存在，該土地於民國五十六年間浮覆後原管理機關仍繼續收取使用費，且係供耕作使用，依最高法院七十三年度台上字第一七九一號民事判決之法律見解，應追溯認定當時已發生耕地租賃關係，由地政處會同省水利局及雲林縣政府查明事實參照上開法院判決意旨認定之。」及依照臺灣省水利局八十五年三月十五日八五水政字第Α八五○六○○二七八號函發核定邀集經濟部水利局、國有財產局、臺灣省政府地政處、法規會、財政廳、雲林縣政府、原告開會研商結論：「本案土地自民國五十六年二月二日公告劃出河川區域後。其收取許可費．．．玆依省地政處八十二年十月十八日會商決議第一項及本次會議各單位咸認如該土地續作耕作使用，參照最高法院七十三年度台上字第一七九一號民事判決之法律見解．．．依個案事實認定處理。」等結論之約定，被告承認耕地租賃契約於五十一年自始存在卻事後反悔，拒不承認雙方認諾之約定，而否准辦理放領，顯違誠信原則，亦違反信賴保護原則，自屬違法。且系爭北港溪堤防於五十一年建造完成，南岸堤防以內之大埤鄉境之浮覆地，當時即由政府清查辦妥放領給各承租人，惟北岸原告等所承租之元長鄉○○○○段、內寮段公有河川浮覆地卻拒絕放領，顯違公平原則。

原告所承租之系爭元長鄉○○段、內寮段之（河川浮覆地）公有河川新生地，早在五十一年起即已向被告承租耕作使用，迄今仍繼續承租使用中，被告自應依法辦理清查放領，方為適法。被告其後誤作河川行水區域而於五十六年擅自變更管理方式改為許可使用而不承認租賃契約關係，不予放領，自有違誤。訴願及再訴願決定，亦以上開「本件系爭河川浮覆地．．．既經原土地管理機關台灣省水利處認定：『不視為租賃關係』」為決定之基礎而予以決定駁回，自亦違法，均應予撤銷等語。

被告答辯意旨略謂: 本件雲林縣元長鄉○○段、內寮段（業於民國八十六年辦理農地重劃完畢）原河川公地，係於民國五十六年間由被告建設局水利課以公告劃出河川區域外之河川浮覆地。當初由被告所屬建設局水利課以河川公地許可該區域內農戶使用，並收取河川公地使用費。嗣該批土地於六十八年辦理土地總登記，權屬登記為「臺灣省」，管理機關為「臺灣省水利局」。民國七十三年十一月辦理編定為特定農業區農牧用地，因該土地已登記為農牧用地，被告建設局認不應再以河川公地許可使用，乃於七十六年起停止收取土地使用費，並將土地清查後於八十年十一月二十三日依「臺灣省省有財產管理規則」第七條第三款列冊移請臺灣省政府地政處接管，並由被告地政科代管，同時開始受理該區域內農戶以耕地出租，並訂立公有耕地租約。原告迭次陳情要求放領，因自五十六年至七十六年間被告收取河川公地使用費，得否視為耕地租賃關係，依臺灣省政府建設廳八十六年十月二十四日建開字第三三九六四號函及臺灣省水利處八十六年十一月十四日水政字第八六○六一一六三號函復臺灣省政府地政處稱，河川公地使用費，不能視為以耕地出租，乃以八十六年十二月十八日府用地字第八六○○○七七二○號函復原告系爭土地不符合放領之規定。原告不服，提起訴願、再訴願及行政訴訟。依「國有耕地放領實施辦法」第五條規定: 「國有耕地放領對象，除第六條規定者外，為中華民國六十五年九月二十四日以前已承租該耕地至本辦法發布時仍繼續承租使用之農民．．．。」本案當初於民國五十六年至七十六年間由被告建設局水利課，以河川公地許可使用並收取使用費，其使用關係既經土地原管理機關臺灣省水利處認定「不視為有租賃關係」在案。地政單位自無法將之列入公地放領清查範圍。是以被告函復原告等系爭土地不符放領之規定，其處分並無不當。原告之訴為無理由等語。

理由

按國有財產法第四十六條第一項規定「國有耕地得提供為放租或放領之用；其放租、放領實施辦法，由內政部會商財政部擬訂，「報請行政院核定之。」內政部乃於民國八十三年據以發布「國有耕地放領實施辦法」，該辦法第三條第一項前段規定「依本辦法辦理放領之國有耕地，指供農業使用，經依法完成總登記，編定為農牧用地，且在中華民國六十五年九月二十四日以前已依法放租之國有土地。」同辦法第五條規定：「國有耕地放領對象，除第六條規定者外，為中華民國六十五年九月二十四日以前已承租該國有耕地至本辦法發布時仍繼續承租使用之農民．．．。」準此，於中華民國六十五年九月二十四日以前已承租該國有耕地至本辦法發布時仍繼續承租使用之農民，自屬國有耕地放領對象。所稱「依法完成總登記，編定為農牧用地」亦無須在中華民國六十五年九月二十四日以前已依法完成登記及編定；又所稱放租或承租，亦應以實際有無國有耕地租賃為斷，而不應拘泥所使用之文字。本件原告主張在五十一年起即已向被告承租坐落雲林縣元長鄉○○段、內寮段內之系爭河川浮覆地即公有河川新生地，供耕作使用，迄今仍繼續承租使用中，被告對此似未否認。依被告稱系爭土地原為河川公地，於民國五十六年間由被告建設局水利課公告劃出河川區域外之河川浮覆地，並由被告所屬建設局水利課以河川公地許可該區域內農戶使用，收取河川公地使用費。嗣該批土地於六十八年辦理土地總登記，權屬登記為「臺灣省」，管理機關為「臺灣省水利局」。民國七十三年十一月始辦理編定為特定農業區農牧用地等情。則系爭土地自民國五十六年公告劃出河川區域外為河川浮覆地時起，迄民國七十三年十一月辦理編定為特定農業區農牧用地時止，雖無編定為特定農業區農牧用地之名，但有農業區農牧用地之實，倘被告自五十六年起同意原告使用系爭土地無訛，雖其所支付名為河川地使用費，惟所使用既係河川區域外之農牧用地，自不因其所支付名為河川地使用費而謂非耕地租賃。本件被告遽以河川公地許可使用並收取使用費，其使用關係經土地原管理機關臺灣省水利處認定「不視為有租賃關係」在案，系爭土地不符放領之規定為由，駁回原告放領系爭土地之請求，一再訴願決定亦遞予決定駁回，自欠允當。查原告是否確由被告許可且現仍在耕種系爭土地，事實如何？有待進一步查明。本件土地是否有放領之必要？亦屬被告行政裁量之範圍。從而本件揆諸上開規定及說明，難謂允洽，原告執以指摘，尚非全無理由，爰將原處分及一再訴願決定均予以撤銷，由被告另為合法妥適之決定，以期適法，而昭折服。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官 曾 隆 興

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官 王 福 瀛