最高行政法院(含改制前行政法院)九十年度判字第一九一○號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十年度判字第一九一○號

原告

丙○○

原告

乙○○

訴訟代理人

甲○○ ○師

訴訟代理人

邱天一 律師

被告

國防部軍事情報局

代表人

徐筑生

右當事人間因眷舍事件，原告不服行政院中華民國八十九年一月二十七日台八九訴字

第○二七三一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

緣被告以原告等不配合懷德新村與臺北市政府合建國宅，遂依國防部民國八十二年四月七日（八八）恭慈字三二五○號令、八十六年十二月十九日（八八）祥祉字第一三○一號文、「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」（以下稱試辦要點）第五條第五項第四款及第十款規定、「國軍在臺軍眷業務處理辦法」（以下稱處理辦法）第一百四十一條規定，以八十八年七月十三日（八八）品白字第二七九六一、二七九六二號函註銷原告等列管原眷戶身分及輔助購宅權益。原告等不服，提起一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨略謂：一、臺北市士林區懷德新村，為配合公有眷舍配住問題，於五十三年由被告領銜，由所屬有眷無舍官兵集資購地興建。原告等為承購眷戶之一，按月繳納土地與房屋興建價款，並取得臺北市政府核發之建築物改良所有權狀，且陽明山管理局亦發給營造執照，依國民住宅條例第三十一條，懷德新村眷舍為一永久式兩層國民住宅，屬眷戶私產。土地部分由未經出資購地各眷戶之同意，登記為國有，與一般所謂配住眷村不同。嗣國防部於八十二年間，將該使用土地按試辦要點讓售臺北市政府合建國民住宅，並以（八四）祥祉字第一二一九九號函及八十四年十月十二日被告主辦懷德新村重建座談會之結論，同意不分階級以最高三十四坪型為限，地價款不足部分由眷戶自行負擔等重建計畫。原告等已同意並填具懷德新村原眷戶眷舍重建申請書，且向臺灣士林地方法院辦理認證在案。惟被告於八十八年四月一日片面宣布廢止前開函令，恣意變更重建方案，改按階級配購，復於八十八年七月十三日以（八八）品白字第二七六四號等函，率為註銷原告等列管眷戶身分及輔助購宅權之處分，影響原告等權益甚鉅。二、自司法院釋字第一八七號以降，已導正「特別權力關係」回歸憲法基本權保障及法治國原則之精神，是舉凡司法院釋字第二○一號、二四三號、二六六號、三一二號、三二三號、三八二號、四三○號及四五九號等解釋，皆對傳統「特別權力關係」限制人民行政救濟權利，宣告違憲，不再援用。惟被告仍逕以「特別權力關係」否認原告之行政救濟權，未深究本案實質，即在程序上將本案駁回，明顯違憲。而再訴願決定所憑據之鈞院四十八年判字第十一號判例，業經廢止，不再援用，再訴願決定之基礎，已失所附麗。又被告恣意擴張傳統「特別權力關係」之客體，將眷戶納入其中，亦有未洽。三、被告認定原告等不願配合改建等情事，其依據為試辦要點及國防部相關法令，此種空泛依據，除明顯違反法律保留原則外，且與比例原則及人民的信賴保護原則有違：（一）違反法律保留原則：原告等列管眷戶身分及其輔助購宅權被註銷，乃是對人民居住自由及人民財產權之限制，自應以法律明文規定其構成要件及處罰內容，不得以國防部試辦要點之行政函令限制原告等權益。又八十五年公布施行之國軍老舊眷村改建條例第二十八條雖規定：「本條例施行之日，已完成改建之眷村及已報行政院核定改建之眷村，依國防部原規定辦理。」惟仍不能即謂該試辦要點因此晉升為法律位階，且與學理上之授權命令有別。本案原處分既足以改變、影響、限制原告等之身分及財產權，則應以法律就其目的、範圍及內容具體明確之授權之必要，惟原處分之依據並非法律規定或法律授權規定，明顯違憲。（二）違反比例原則：被告無視原告等及該眷村其他眷戶已依法同意重建並完成認證在先之事實，逕認原告等以各種理由及條件，不配合辦理改建事宜，而依試辦要點及國防部相關規定，註銷原告等眷戶身分及輔助購宅權，違反比例原則。（三）違反人民的善意信賴保護原則：懷德新村係由眷戶自行出資興建之建築物，並依法取得建物所有權，與一般眷戶係公地公建，由主管單位核發「配住證」者不同。且該村初建時，係由各住戶不分階級，同額斥資，居住同坪型之國民住宅，若依試辦要點，因改建而按階級分配房舍，對於原來階級較低之住戶，顯失公平。況試辦要點第五點第三條第三項關於配受標準係依據眷戶階級高低而分配不同大小之眷舍，此種差別待遇，並未斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及需照顧之必要性妥為規定，而僅以受益人之特定職位或身分作為區別待遇之依據，依司法院釋字第四八五號解釋意旨，顯係違反憲法第七條平等原則。又國防部（八四）祥祉字第一二一九九號函及八十年十月十二日懷德新村重建座談會結論，已同意原眷戶不分階級，以最高三十四坪為限，由原眷戶自選住宅，而全體住戶亦一致同意，並有四十七戶向法院認證，符合試辦要點第五點第五條第四項規定：「眷村改建，以獲得全村眷戶之同意為原則。」，同時亦生公法上之法律效果，不容行政機關事後恣意推翻，否則即違反行政自我約束原則，侵害人民信賴保護之利益。綜上，被告率爾註銷原告等列管眷戶之身分及輔助購宅權，而一再訴願決定機關以特別權力關係，未審究實體內容，以程序駁回，明顯不當，請判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。

被告答辯意旨略謂：一、國防部八十二年四月七日（八八）恭慈字三二五○號令規定略以：「國軍老舊眷村奉准辦理重、遷、整建工程，當已完成有關作業如仍有眷戶不配合辦理騰空拆遷，經再三宣導相關法令及運用各種方法疏處無效時，為貫徹政令，維護大多數眷戶權益，得依下列程序處理：寄發存證信函。」依「國軍在臺軍眷業務處理辦法」第一百四十一條規定，註銷居住權，依法提起訴訟。國防部總政戰部八十六年十二月十九日（八六）祥祉字第一三○一號函稱：「所報懷德新村合建國宅因尚有十戶未完成法院認證，致延宕改建期程，建請降低百分之九十五比例規定，對反對眷戶依法強制執行案。請依逐戶疏處、寄發存證信函、註銷居住證解除列管、訴訟等作業程序處理，期化解重建阻力順利推動合建」。又國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點第五條第五項第四款「眷村重建，以獲得全村眷戶同意為原則，少數不同意者，由列管單位會同自治會全力疏導說明，如疏導無效，由列管單位依法處理。」、第十款「原眷戶於簽訂重建同意書，如有違背，除收回原配位眷舍外，並取銷其輔助購宅之權益，必要時依法強制執行。」及國軍在臺軍眷業務處理辦法第一百四十一條第三款規定：「凡列管眷村眷舍奉准收回標售、整建、遷建等，當事人或眷戶拒不合作或拒不搬遷者，除撤銷其眷舍居住權外，應依法究辦。」。二、懷德新村用地，係與被告忠義二村土地一併購買，並以被告名義向陽明山管理局地政事務所辦妥過戶手續，列為國有財產，由被告現職人員自費在公地上興建眷宅居住。被告依國軍在臺軍眷業務處理辦法第一百三十一條規定，將該村納入眷村列管，並依程序辦理改建。八十二年五月七日經懷德新村眷戶同意與臺北市政府合建國宅，並於八十二年九月一日奉行政院八十二內字第三一六五二號函，依試辦要點規定，專案讓售臺北市政府合建國宅在案。因部分眷戶陳情不斷，被告乃依國防部（八四）祥祉字一二一九七號函及八十四年十月十二日建重工作座談會結論，修正申請書後，於八十六年初，請眷戶重新辦理認證。惟部分眷戶堅持有條件配合，不願按現行規定辦理改建。在八十八年一月二十八日協調會及八十八年四月一日說明會中，國防部指示無法再以上述文件及座談會結論辦理，被告分別於八十八年二月五日（八八）品白字第五八二八文及八十八年四月六日（八八）品白字第一三七六二號函轉知眷村眷戶知悉。國防部再於八十八年六月七日（八八）祥祉第六七○八號函覆被告，因該村認證書內容與試辦要點規定不同，且未於眷改條例施行前報國防部簽奉核定，無法再同意受理，並請對提出不法訴求，有條件參與重建且拒依作業要點之眷戶，依規定處理。被告於八十八年四月六日（八八）品白字一三七六三號函，八十八年五月五日寄發存證信函、八十八年五月十七日協調會及八十八年六月十四日（八八）品白字第二四○○一號函調查原告等人改建意願，渠等均不同意配合辦理，遂依試辦要點伍、第五條第四項第十款、國軍在臺軍眷業務處理辦法第一百四十一條第三款及國防部八十二年四月七日（八八）恭慈字三二五○號令規定，註銷列管原眷戶身分及其輔導購宅權，並無違誤。三、有關註銷原告等列管原眷戶身分及輔助購宅權益等，均純係行政主管官署，本於特別權力關係及眷管行政業務範圍所為之處置，與一般行政處分有別，依鈞院四十八年判字第十一號判例及八十一年十一月二十六日八十一年度裁字第一二五七號裁定意旨，自不得對之提起訴願。至原告等主張眷舍為自行集資興建，並取得臺北市政府核發之建築改良物所有權狀等應屬私產問題，係屬私權關係，應由普通法院管轄，非屬行政救濟範圍。

四、國軍老舊眷村改建條例第二十八條已明白指出該法生效前已經核准之舊眷村改建適用原規定辦理。此一明確規定適用範圍及要件之法律規定，已符合明確性原則，即已充分獲得法律授權，並無違反法律保留原則。又試辦要點目的在加速眷村重建，為達成有效解決有眷無舍之兵住屋問題，及紓解政府財政困境等法定目的，被告依此目的之指示及要求，積極推動懷德新村改建，已獲四十五戶眷戶同意，佔全村戶數已逾八成，若僅因原告等二人不同意而置逾八成眷戶意願及權益不顧，其理何在？蓋公益大於私益，被告基於公益，依行政法之公益原則而為處分，與比例原則並無牴觸。又被告註銷原告等列管眷戶身分前，已經相當冗長繁複之說明會、通知書、協調會、存證信函等必要之聽證程序，亦有若干民意代表居中協調參與，此一行政程序之進行，實已完全具表達意見及溝通協調之一切必要行政作為，與行政程序法所定之聽證程序幾無二致，實已符合妥當性原則，即正當法律程序之該當要件無疑，故原告等所指違反妥當性原則等，實屬不妥。至於原告等所稱之善意信賴保護原則，必須原告等確具善意，始有適用之正當性，然被告舉辦說明會、協調會、通知書、存證信函等，均未獲原告善意回應，另於八十八年四月六日（八八）品白字第一三七六三號函請自治會代為調查全村改建意願，原告等拒絕填寫同意書，再於八十八年五月五日寄發存證信函，原告等於八十八年五月十七日聚德字第九○九三七七號函覆不同意簽訂懷德新村改建同意書，又於八十八年六月十四日（八八）品白字第二四○○一號函請自治會代為調查原告等人改建意願，原告等亦拒絕配合自治會調查，故其等所稱之善意信賴原則，應無適用餘地。綜上，被告依法註銷原告等列管原眷戶身分及輔助購宅權益，並無不當，請判決駁回原告之訴等語。

理由

按新法施行後，於施行前已繫屬而尚未終結之行政訴訟事件，由最高行政法院依新法裁判之。如認起訴無理由者，應予駁回；有理由者，應為原告勝訴之判決或發交該管轄高等行政法院依新法審判之，行政訴訟法施行法第二條定有明文。本件被告以原告等不配合懷德新村與臺北市政府合建國宅，乃依國防部八十二年四月七日（八八）恭慈字三二五○號令、八十六年十二月十九日（八八）祥祉字第一三○一一號文、試辦要點第五條第五項第四款及第十款規定、處理辦法第一百四十一條規定，以八十八年七月十三日（八八）品白字第二七九六一、二七九六二號函註銷原告等列管原眷戶身分及輔助購宅權益。原告等不服，循序提起訴願及再訴願，一再訴願決定以被告註銷原告等列管原眷戶身分及輔助購宅權益等，均純係行政主管官署，本於特別權力關係，在眷管行政業務範圍內所為之處置，與一般行政處分有別，不得對之提起訴願、再訴願，而均從程序上駁回。惟查原告等係列管原眷戶，被告依試辦要點相關規定改建懷德新村，並認原告等不願配合同意改建，遂註銷原告等列管原眷戶身分及輔助購宅權益。由此可知，原告等在本案係屬現住眷戶身分，並非軍人或公務人員身分，與被告間無上下服從關係，國軍眷戶之使用眷舍，亦未使眷戶處於須對於國家服從之附屬地位，自非所謂「特別權力關係」。況被告承辦本件眷村改建悉以試辦要點及國防部相關函令為依據，被告單方註銷原告等列管原眷戶身分及輔助購宅權益，顯係政府機關就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，原告等對之不服，自得提起訴願。訴願決定未查，遽依特別權力關係及本院已廢止之四十八年判字第十一號判例，認原告等不得提起訴願，從程序上予以駁回，再訴願決定未加以糾正，均有未合。原告等起訴就此為指摘，為有理由。因一再訴願決定均未就本案實體理由審酌，為保障原告等審級利益，合依首開規定，發交該管轄臺北高等行政法院依新法審理，以昭折服。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條後段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官黃　綠　星

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　彭　秀　玲