最高行政法院(含改制前行政法院)九十一年度判字第二三○八號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十一年度判字第二三○八號

上訴人

花蓮縣玉里鎮公所

代表人

甲○○

被上訴人

林生官即森立土木包工業

右當事人間因採購事件，被上訴人對於中華民國九十年八月十六日臺北高等行政法院

八十九年度訴字第二八一九號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

一、本件被上訴人在原審起訴主張：（一）按花蓮縣政府依政府採購法規定，於八十八年五月一日以八八府計二字第○四七五○一號函委託行政院公共工程委員會處理有關採購申訴審議及採購履約爭議調解案件。因上訴人既未告知投標廠商，又未在工程採購投標須知內註明，被上訴人並不知情，合先陳明。（二）被上訴人於八十九年四月十三日參與上訴人辦理系爭工程之開標，因其他四家投標廠商均未依投標須知第八條規定檢附廠商聲明書，經被上訴人當場提出質疑，然上訴人仍決標於利誠營造有限公司。被上訴人遂於同年月十九日向上訴人提出異議，上訴人雖有所謂之八十九年五月一日函復異議之處理結果，惟上訴人自始未送達予被上訴人，其亦未能提出送達時間之相關佐證資料之事實，為行政院公共工程委員會申訴審議判斷書（以下稱申訴審議判斷）所認定。惟申訴審議判斷以：「上訴人逾二十日之期限未為處理，依前揭規定，應自期限屆滿之日起十五日內，即同年五月二十三日前向本會提出申訴，被上訴人遲至八十九年六月十六日始向本會提出，已逾越申訴法定期間，揆諸首揭法條規定意旨，應不予受理」乙節，於法尚有未洽。（三）按「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂立之命令不得牴觸上級機關之命令」（參照中央法規標準法第十一條之規定，即所謂：「法之位階」）。次按「不服鄉（鎮、市）公所之行政處分者，向縣（市）政府提出訴願（參照訴願法第四條之規定，即所謂：訴願或申訴之管轄）。被上訴人即異議廠商，雖未依政府採購法第七十六條規定之期限，向行政院公共工程委員會提出申訴。然被上訴人既不知地方政府未設採購申訴審議委員會，且已參照上開規定，向花蓮縣政府提出申訴。因而，被上訴人於八十九年六月五日接到花蓮縣政府八十九年六月一日（八九）府工公字第五三八五九號函副本，再向行政院公共工程委員會再次提出申訴，自未逾越申訴法定期間。綜上事證，上訴人對於違法處理招標事宜，已自認在卷，足證申訴審議判斷於法未合，為此訴請為撤銷申訴審議之判決。

二、上訴人則以：（一）系爭工程於八十九年四月十三日開標，被上訴人於資格標及價格標審查完成後，欲宣布開標結果時，突提出「未附投標廠商聲明書者應為不合格標之異議。」查系爭採購案當日有五家廠商投標，僅被上訴人自備廠商聲明書投標。上訴人之前辦理採購工程招標並無提供投標廠商聲明書格式，審查時亦未要求廠商需附聲明書。依政府採購法第七十五條之規定，廠商對招標文件規定有異議時，應於一定期限，以書面向招標機關提出異議。系爭工程至開標前均無任何廠商提出，因此即循往例辦理開標，並決標予利誠營造有限公司。依據上訴人工程採購投標須知第八條規定，投標廠商聲明書須連同押標金票據一併裝入證件封內，又該須知第十六條第十二款規定廠商所寄送之投標文件於開標時，如未附廠商聲明書視為無效。上訴人未依上揭規定辦理引起爭議，除立即檢討改進外並數度與被上訴人溝通，惟未取得諒解。參酌行政院公共工程委員會八十九年五月二十四日（八九）工程企字第八九○一三一五五號函意見，上訴人認為系爭工程採購未依相關規定辦理，其決標即有未洽，因此決定撤銷決標，並重新辦理公開招標。（二）系爭工程第二次公開招標於八十九年六月二十二日上網，七月六日開標，開標結果暫以昇騰營造有限公司以一、二六○、○○○元得標。行政院公共工程委員會八十九年八月二十九日申訴審議判斷被上訴人申訴不予受理。上訴人於八十九年九月六日將系爭工程決標予昇騰營造有限公司，業於八十九年十一月十九日完工。系爭工程第一次公開招標因上訴人之疏失而撤銷決標重新辦理招標，上訴人於八十九年六月九日行文被上訴人辦理情形，第二次招標係採公開上網作業，充分給予各廠商公開公平之投標機會，並無獨厚任何廠商之情形等語作為抗辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠花蓮縣政府依政府採購法第七十六條後段「地方政府未設採購申訴審議委員會者，得委請中央主管機關處理」規定，於八十八年五月一日以八八府計二字第○四七五○一號函委託行政院公共工程委員處理有關採購申訴審議及採購履約爭議調解調解案件，業經該會於申訴審議判斷載明，先予敘明。㈡按「招標機關應自收受異議之日起二十日內為適當之處理，並將處理結果以書面通知提出異議之廠商。．．．」「廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，或招標機關逾前條第二項所定期限不為處理者，得於收受異議處理結果或期限屆滿之日起十五日內，．．．以書面分別向該主管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委員會申訴。」「申訴事件．．．，有下列情形之一者，應提申訴會委員會議為不受理之決議：．．．申訴逾越法定期間者。」政府採購法第七十五條第二項、第七十六條及採購申訴審議規則第十一條第二款，固有明定。惟該法第七十六條所謂「招標機關逾前條第二項所定期限不為處理者」，應係指招標機關對廠商之異議不為處理者而言；如僅函復處理中、請示中、釋示中，俟函復後再另行通知者，乃事實之通知，尚不對外發生准駁之法律上效果，非該條規定之「異議處理結果」，不屬行政處分之性質，亦核與不為處理之情形有別，尚不得以該事實通知之復函，未於二十日之處理期限內合法送達異議廠商，即遽認視同就廠商所提異議未為處理。㈢本件申訴審議判斷略以：被上訴人於八十九年四月十三日，參與上訴人辦理系爭工程招標案之開標，因其他四家投標廠商均未依投標須知第八條規定檢附廠商聲明書，經被上訴人當場提出質疑，然上訴人仍決標於其中之利誠營造有限公司，遂於同年月十九日向上訴人提出異議，上訴人並於八十九年五月一日函復其異議之處理結果，惟被上訴人主張上訴人自始未送達上開異議處理結果函文，而上訴人就被上訴人之主張，亦未能提出該函文送達時間之相關佐證資料。次查，上訴人就廠商所提異議之處理結果，應以書面通知提出異議之廠商，廠商不服異議之處理結果，得於收受異議處理結果之日起十五日內提出申訴。上開意思表示之通知，應以通知達到異議廠商始生效力，如異議處理結果於二十日之處理期限內未達到異議廠商，則廠商無從知悉異議處理結果內涵，自亦無從決定是否提出申訴，此時應視同就廠商所提異議未為處理。上訴人係於八十九年四月二十日收受被上訴人之異議，其於八十九年五月一日之異議處理結果函文，因無法證明已為送達及送達時間，依上述說明，應視同就被上訴人之異議未為處理。上訴人逾二十日之期限未為處理，依前揭規定，應自期限屆滿之日起十五日內，即同年五月二十三日前向該會提出申訴，被上訴人遲至八十九年六月十六日始向提出，已逾越申訴法定期間，揆諸首揭法條規定意旨，應不予受理等語，固非無見。但查：⒈上訴人八十九年五月一日八九玉鎮建字第四一一三號函部分：查被上訴人於八十九年四月十九日以八九森字第○○六號函向上訴人提出異議，上訴人以八十九年五月一日八九玉鎮建字第四一一三號函復被上訴人略以：有關系爭工程開標爭議事項，請示縣政府，系爭工程暫予保留，俟縣府函復後再另行通知等語，並副知上訴人建設課及利誠營造有限公司，有該函影本附卷可按。上訴人應已就被上訴人之異議為處理，但因係向花蓮縣政府請示中，故尚無結果，核屬事實之通知；揆諸前揭說明，與政府採購法第七十六條規定之「招標機關逾前條第二項所定期限不為處理者」不同。雖該函迄未合法送達予被上訴人之事實，為申訴審議判斷所認定，然該函既係事實之通知，非行政處分，且已副知上訴人建設課及利誠營造有限公司，不問是否業已合法送達予被上訴人，尚難遽認「應視同就廠商所提異議未為處理」，而課予被上訴人應於政府採購法第七十五條第二項所定二十日期限屆滿之日起十五日內向行政院公共工程委員會提出申訴之責。該會申訴審議判斷以上訴人係於八十九年四月二十日收受被上訴人之異議，其於八十九年五月一日之異議處理結果函文，因無法證明已為送達及送達時間，應視同就被上訴人之異議未為處理。上訴人逾二十日之期限未為處理，應自期限屆滿之日起十五日內，即同年五月二十三日前向該會提出申訴，被上訴人遲至八十九年六月十六日始提出，已逾越申訴法定期間之理由，認應不受理，於法有違。⒉上訴人八十九年六月九日八九玉鎮建字第五七八四號函部分：查被上訴人八十九年六月十六日之申訴書係敘及其於同年六月十日（本院按被上訴人於起訴書載為六月五日）收到花蓮縣政府八九府工字第五三八五九號函附之行政院公共工程委員會八十九年五月二十四日（八九）工程企字第八九○一三一五五號函，迄未收到上訴人答覆處理等語。其所謂「迄未收到上訴人答覆處理」，應係指尚未獲接上訴人轉知花蓮縣政府或行政院公共工程委員會函之異議處理結果而言，此由其獲接花蓮縣政府上開函後始提起申訴可知。申訴審議判斷自應究明上訴人八十九年六月九日八九玉鎮建字第五七八四號函是否業已合法送達予被上訴人，並進而為實體上之判斷。惟該會僅就上訴人八十九年五月一日八九玉鎮建字第四一一三號函部分，為程序上不受理之判斷，並未此部分為判斷，亦有疏略。㈣綜上所述，申訴審議判斷認被上訴人已逾越申訴法定期間之理由，認應不受理，於法有違，且未究明上訴人八十九年六月九日八九玉鎮建字第五七八四號函是否業已合法送達予被上訴人，未進而就實體上為判斷，亦有疏略。從而，被上訴人起訴請求撤銷申訴審議判斷為有理由，應予准許，並由行政院公共工程委員會另為適法之處分，以符法制。本件申訴審議判斷既經撤銷，發回原申訴審議機關另為審議，則被上訴人請求撤銷上訴人八十九年六月九日八九玉鎮建字第五七八四號函及其依國家賠償法規定合併請求損害賠償部分，均待審議結果而定，無庸審酌，因而為撤銷申訴審議判斷之判決。

四、本院核原判決依上開規定及說明，尚無違誤，上訴意旨仍執陳詞並指摘原判決有不適用法規或適用不當之違背法令。然查：上訴人自認其雖受理採購程序之異議，惟因僅係採購事件之執行單位，對被上訴人所提異議之法令尚未嫻熟，故未敢逕行處理答覆。並隨即於同年四月二十六日函文向採購上級機關花蓮縣政府請示，花蓮縣政府於八十九年五月十日以八九府工公字第四二五五三號轉函行政院公共工程委員會即本件申訴審議機關釋疑，行政院公共工程委員會於八十九年五月二十四日以（八九）工程企字第八九○一三一五五號針對該函直接發文給上訴人略以：「本案利誠營造有限公司如未附廠商聲明書，玉里鎮公所之決標即有未恰，依本法第五十條第二項規定，應撤銷決標。」，並於函文主旨教示「（本件對上訴人之自行核處）廠商（被上訴人）如有不服，再依程序向採購申訴審議委員會（行政院公共工程委員會）申訴」，上訴人依上開行政院公共工程委員會函示於八十九年六月九日八九玉鎮建字第五七八四號函覆被上訴人系爭工程開標，需撤銷決標，重新辦理公開招標，並於函文說明三教示：「貴廠商（被上訴人）對此案之處置（撤銷決標，重新公開招標），如有不服，請再依程序向採購申訴審議委員會申訴」，有上開函文附卷可稽。足證被上訴人依上訴人及行政院公共工程委員會之上開函文教示，本得於收受上訴人八十九年六月九日八九玉鎮字第五七八四號函文日起十五日內提出申訴，被上訴人於八十九年六月十六日提出申訴，依上訴人及行政院公共工程委員會上開函文之教示，顯未逾十五日之申訴法定期間，乃行政院工程委員會對其於八十九年五月二十四日八九工程企字第八九○一三一五五號函文視而未見，竟以被上訴人之申訴已逾法定申訴期間而為「申訴不受理」之申訴審議判斷，出爾反爾，前後矛盾，於法自有違誤，原判決因而將申訴審議判斷撤銷，於法尚無違誤，上訴意旨持其主觀上法律見解之歧異，指摘原判決有不適用法規或適用不當之違背法令，聲明廢棄，核無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官陳　石　獅

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　張　雅　琴