最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第六四○號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十二年度判字第六四○號

上訴人

甲○○

訴訟代理人

陳正忠

被上訴人

花蓮縣花蓮市公所

代表人

乙○○

訴訟代理人

林詮勝律師

右當事人間因有關土地事務事件，上訴人對於中華民國九十一年三月二十七日臺北高

等行政法院九十年度訴字第一九三九號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

本件上訴人起訴主張：一、上訴人所有花蓮縣花蓮市○○路三九九號房屋係民國二十一年間建築完成，上訴人於八十四年三月二十一日經由臺灣花蓮地方法院拍賣取得。

該屋坐落基地為花蓮市○○段一一二○、一一二一、一一二一之一及花蓮市有地一一二二之一地號土地，被上訴人於七十九年間將其前段基地徵收為道路用地，使房屋私有基地僅剩一一二一地號面積二十六平方公尺土地，其建築深度不足，成為畸零地，須與占用之花蓮市有地一一二二之一地號土地合併使用，上訴人乃申請被上訴人讓售系爭土地。依花蓮縣縣有財產管理自治條例第五十七條第一項第四款、第五十八條第一項第六款、第五十八條第二項、第六十七條第二項及第一條規定，市有土地之讓售應援引國有財產法第五十二條之二之特別計價規定，則系爭土地應按五十三年八月之公告現值計價處分讓售。然被上訴人卻依花蓮縣縣有畸零地處理作業要點第三條第一項規定處理，顯然違反地方制度法第三十條第二項規定。二、被上訴人既然適用最新之法規，即應引用全部之法規，則花蓮縣縣有財產管理自治條例第五十八條第一項第五款及第二項規定，自應依國有財產法第五十二條之二特別規定計價，即在三十五年十二月三十一日以前已使用國有土地，應依該條後段及辦理國有財產法第五十二條之二讓售案件注意事項第十一條第一款辦理。上訴人所有位於系爭土地上之房屋，確係於二十一年興建完成，且符合前揭注意事項所定應繳文件，自得按該土地第一次公告土地現值計價。三、縱上開聲明不能成立，依花蓮縣縣有財產管理自治條例第五十八條第一項第五款規定，應依建築法第四十五條第三項辦理，國有財產局八十八年八月二十五日台財局管字第八八○一九八一二號函同此意旨。從而系爭土地讓售價格仍得按九十年七月調降之公告現值計價。四、依被上訴人八十八年八月九日以八八花市財字第一六三二○號函示說明，上訴人已檢附相關文件經被上訴人允予沿用，並承諾在法定範圍將給予上訴人最有利程序進行辦理等語，顯見被上訴人已然同意讓售；而被上訴人八十八年九月九日八八花市財字第二○八○一號函亦未要求檢附承諾書，是其無視前揭函文所言，辯稱並未同意讓售，實有違誠信原則。至原處分要求之承諾書明載「承購時照專案提估（即參照市價查估）」，其計價方式係按市價查估，與花蓮縣縣有財產管理自治條例第五十八條第二項規定比照國有財產法第五十二條之二規定，按第一次之公告現值計價方式，二者計價方式差異甚大，上訴人豈能出具承諾書。綜上，請撤銷訴願決定及原處分關於以市價查估方式讓售市有基地之部分；並准許上訴人按五十三年八月公告現值計價申購系爭土地。如不准依五十三年八月公告現值計價申購系爭土地，則應准上訴人按九十年七月公告現值計價申購系爭土地等語。

被上訴人則以：一、被上訴人未訂有財產管理自治條例，對於上訴人申請讓售系爭市有土地，乃依花蓮縣縣有財產管理自治條例第八十六條第一項之規定，比照該條例及土地法之規定辦理，即上訴人應檢具承諾照專案查估售價承購之承諾書，經花蓮市民代表會同意出售，並經花蓮縣政府核准後，再由查估委員查估價格，始得以該查估價格為基準，召開審議會議決定售價。被上訴人通知上訴人檢附「承諾書」及「畸零（裡）地合併使用證明」，惟上訴人並未出具承諾書，自無法完成土地法第二十五條規定送請民意機關審議之法定程序，遑論依國有財產法第五十二條之二之規定計價，或以建築法第四十五條第三項規定，以最初申請時之公告現值讓售。上訴人主張被上訴人業已同意讓售等語，恐有誤會。二、系爭土地為被上訴人所有之市有土地，非國有財產法之國有土地，而有關市有畸零地或裡地之非公用土地讓售規定，依花蓮縣縣有財產管理自治條例，已於第五章第一節明文規範，自無適用其他法律之餘地，上訴人主張適用國有財產法第五十二條之二或建築法第四十五條第三項之規定，於法即有未合等詞，資為抗辯。

原審審理結果，以：系爭土地為花蓮市所有，被上訴人未訂定財產管理自治條例，自得比照花蓮縣縣有財產管理自治條例並依土地法第二十五條規定辦理。又有關畸零地處理作業，花蓮縣政府訂有花蓮縣縣有畸零地處理作業要點，系爭土地為畸零地，自無依花蓮縣縣有財產管理自治條例第一條後段及八十八年一月廿五日公布之地方制度法第一條第二項規定，適用國有財產法第五十二條之二及建築法第四十五條第三項規定之餘地。雖然花蓮縣縣有財產管理自治條例第五十八條第一項第五款及第二項、第六十七條第二項規定「畸零空地（裡地）依建築法有關規定辦理」「前項房地之估價一律比照『國有財產計價方式』辦理。」「前項（非公用財產之計價）估價標準，應比照『國有財產計價方式』辦理。」，惟花蓮縣政府為統一縣有畸零地處理作業，依地方制度法第十九條第二款第四目所定，以八十九年七月二十八日八九府行法字第○六六四三九號令訂定花蓮縣縣有畸零地處理作業要點，其係就畸零地之讓售所為特別規定。是上訴人申購系爭土地，被上訴人依上開作業要點通知上訴人檢附願照專案查估售價承購之承諾書及畸零（裡）地合併使用證明，俾便送請市民代表會審議，並無不合。況系爭土地非國有土地，自無適用國有財產法第五十二條之二規定之計價方式。至於被上訴人八十八年八月九日八八花市財字第一六三二○號函，係指被上訴人同意上訴人免予租賃逕為辦理申購，其相關法定程序仍應遵循完成，並非已同意依具體特定條件辦理申購，要無違背誠信原則可言。從而原處分核無違誤，訴願決定予以維持，亦屬妥適。上訴人聲請撤銷訴願決定及原處分，並以先後位聲明請求命被上訴人就上訴人申購系爭土地，應按五十三年八月、或九十年七月之公告現值計價讓售，為無理由，爰判決駁回上訴人之訴。

上訴意旨略謂：原判決援用之地方制度法、花蓮縣縣有財產管理自治條例、花蓮縣縣有畸零地處理作業要點係於八十七年上訴人申購案提出後所制定。然八十九年一月十二日公布之國有財產法第五十二條之二則為最新、最有利於上訴人之規定，且為花蓮縣自治條例第五十七條及第五十八條明文適用之法令，依中央法規標準法第十八條規定，自有其適用。退而言之，上訴人申購當時有效之法規建築法第四十五條，為土地法第二十五條之特別規定，有行政院七十四年五月二十二日台七十四財九三七六號函釋等三則及鈞院四十八年判字第九五號判例可參，殊無適用花蓮縣縣有財產自治條例之餘地。又被上訴人於八十八年九月九日以八八花市財字第二○八○一號函知上訴人「本所在法令範圍將給付台端最有利程序進行辦理」等語，自應按最有利於上訴人之法規，即國有財產法第五十二條之二規定辦理，原判決恝置不顧中央法規標準法第十八條規定，有判決不適用法規之違法。又原判決將花蓮縣縣有財產管理自治條例第五十八條第一項第五款前段規定視為無物，復將該條例第五十八條第五款後段與前段混為一談，未加區隔，自有判決理由矛盾及判決不適用法規之違法等詞。

本院按「行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政法院五十八年判字第二七○號判例及六十一年裁字第一五九號判例，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。」業經司法院釋字第四四八號解釋後段闡示明確。本件上訴人向被上訴人申請準用國有財產法第五十二條之二之規定，讓售系爭畸零地，經被上訴人以八十九年九月二十五日八九花市財字第一九八七九號函復，略謂：「主旨：台端申購本所所有坐落花蓮市○○段一一二二之一地號市有基地乙案，請依照花蓮縣縣有畸零地處理作業要點第三條第一項規定辦理，並檢附承諾書及畸零（裡）地合併使用證明，至本所辦理市有地申購，請查照。說明：．．．二、．．．自然不適用該法（即國有財產法第五十二條之二）之規定。」等語。上訴人對被上訴人上開函件有所不服，揆諸前揭解釋意旨，即屬私法上之權利爭議，自應循民事訴訟程序解決。上訴人逕行提起訴願，要非法之所許。訴願決定就實體審理予以駁回，固欠允當，原審未加糾正，亦有疏漏，惟其否准之結果並無不同，仍應予以維持。上訴人復提起本件上訴，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第二項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 法 官廖　政　雄

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　張　雅　琴