最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第二一○號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十二年度判字第二一○號

上訴人

中央選舉委員會

代表人

乙○○

被上訴人

甲 ○

右當事人間因申報公職人員財產事件，上訴人對於中華民國九十年十一月二十九日臺

北高等行政法院九十年度訴字第二八四六號判決，提起上訴。本院判決如左：

主文

理由

壹、本件上訴人主張：被上訴人於民國（以下同）八十九年一月三十日向上訴人申請登記為中華民國第十任總統副總統候選人，為公職人員財產申報法第二條第二項規定之公職候選人，應於選舉登記時申報財產而未為申報。依公職人員財產申報法第十一條第一項前段、同法施行細則第十一條第一項規定及法務部八十九年三月二日法八十九政字第○○六三○四號、八十九年四月二十九日法八十九政字第○○八八七六號等函釋，上訴人以八十九年八月九日八十九中選政字第八九○○九二六號「中央選舉委員會公職候選人財產申報罰鍰處分書」，裁處被上訴人罰鍰新臺幣（以下同）三○○、○○○元，本無不合。詎原判決竟以行為規範部分（應為財產之申報）應予遵循，此部分為母法「準用」效力之所及，但違反上開規範之法律效果（裁決規範部分），則不在「準用」之列，原判決如此割裂適用法律，其理由及依據為何，殊難懸揣，其適用法律自有未當。又公職人員財產申報法第二條第二項之準用係母法之準用，即本案係母法準用母法之規定，準用範圍包括母法所定與「公職候選人」性質不相違背之所有條文，是對於公職人員候選人準用本法之罰則，係明定於母法即「法律」當中，無待另行授權，易言之，公職人員財產申報法施行細則第十一條第一項純屬解釋性規定，其授權與否，均不影響母法本身準用之效力。此法務部八十九年四月二十九日法八十九政字第○○八八七六號函釋主要意旨，原判決對於母法中何以不得明定特定對象準用母法相關條文之規定，或上開準用方式，何以違反司法院釋字第三一三號、第四○二號解釋意旨，均未說明理由，而刑法第三百三十八條則有侵占電氣與親屬間犯侵占罪者「準用」竊盜罪之法例，故原判決認為上開立法體例僅為法務部個別機關之看法，即不無率斷之虞。再者，公職人員財產申報法第二條第二項既將公職候選人列入應申報財產之對象，其立法意旨，當亦為確立公職候選人之操守、清廉度及誠實度，而為達成上開立法目的，公職候選人之申報規定及處罰與公職人員不相違背部分，自在準用範圍，原判決對上開體系解釋之法律見解，未具理由，即於判決理由率爾認定公職人員財產申報法施行細則第十一條第一項為「擴張解釋」，其理由顯有未當。依原判決之見解，一方面認定公職候選人應申報財產，另一方面又認定不能遽引公職人員財產申報法有關規範「公職人員」之規定，顯係將「準用」公職人員財產申報法有關「公職人員」之規定予以割裂，其見解不能一貫，判決理由顯屬矛盾。另，公職人員財產申報法所謂應受罰鍰事項，僅有同法第十條第二項、第十一條第一項、第四項規定之情形。原判決理由，認為上述第十條第二項之情形，選舉機關可予裁罰，第十一條第一項、第四項，因不在準用之內，不可據以裁罰。將同一法律作割裂之解釋之適用，顯有理由矛盾之違法。如謂母法第十條及第十一條罰則均不得準用，則各級選舉委員會將無任何罰鍰可供裁罰，母法第十二條第三款「本法所處罰鍰，受理機關為各級選舉委員會者，由各級選舉委員會處理。」之規定，勢將形同虛設，則原判決理由所稱「準用，應係指關於選舉登記時有關之申報規定」，其準用範圍豈非任意認定，其所據標準並無原則性準則，適用法律顯有不當。綜上所陳，上訴人對於被上訴人於登記總統候選人時，不依法申報財產，處以罰鍰，依公職人員財產申報法之準用規定，本無不法，無待同法施行細則規定之授權。原判決見不及此，竟以上訴人所為本件科處罰鍰之權源為同法施行細則之規定；又如何違背司法院釋字第三一三號、第四○二號號解釋意旨云云，為其判決之理由，於法既顯有違誤，應無可維持，請求判決將原判決廢棄，並駁回被上訴人在原審之訴等語。

貳、被上訴人未提出答辯。

參、原判決，以：一、關於總統、副總統候選人於辦理選舉登記時，是否應依公職人員財產申報法第二條第二項規定申報財產部分：依公職人員財產申報法第一條規定之立法目的言之，原應以公職人員為限，惟因公職候選人雖尚未取得公職人員之身分，然認其有申報財產接受全民監督之必要，遂於該法第二條第二項規定：「縣（市）級以上公職候選人準用本法之規定，應於選舉登記時申報。」所謂「縣（市）級以上公職候選人」，應指規定於同條第一項定義之總統、副總統、立法委員及縣（市）級以上各級民意機關民意代表等公職候選人而言，尚難割裂適用規範公職人員選舉罷免等項之公職人員選舉罷免法第二條關於「公職人員」之定義。從而，公職人員財產申報法第十一條前段關於：「本法第二條第二項所稱縣（市）級以上公職候選人，係指依總統副總統選舉罷免法規定申請登記為總統、副總統之候選人及依公職人員選舉罷免法規定申請登記為國民大會代表、立法委員、直轄市議員、縣（市）議員、直轄市長、縣（市）長之候選人」規定，不悖公職人員財產申報法第二條第二項規定意旨，總統、副總統候選人於辦理選舉登記時，自應依該法申報財產。二、關於公職人員財產申報法施行細則第十一條第一項規定：「本法第二條第二項所稱縣（市）級以上公職候選人，係指依總統副總統選舉罷免法規定申請登記為總統、副總統之候選人及依公職人員選舉罷免法規定申請登記為國民大會代表、立法委員、直轄市議員、縣（市）議員、直轄市長、縣（市）長之候選人；所稱準用本法之規定，係指準用本法第五條、第十條、第十一條第一項、第三項、第四項及第十三條之規定。」，其中關於準用公職人員財產申報法第十一條第一項規定部分，是否超越法律授權之外，而不得適用部分：依公職人員財產申報法第四條第三款規定「公職候選人」之受理申報機關、第六條第一項後段規定「縣（市）級以上公職候選人」受理申報機關（構）之處理、第十四條前段申報規定「第二條第二項所定公職候選人」財產資料之發還、銷燬及留存等，均與同法「公職人員」另為不同之規定，顯見「公職候選人」財產申報，不能遽引「公職人員」相關之規定，而為相同之認定。則同法第十一條規定：「公職人員明知應依規定申報，無正當理由不為申報，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。．．．」，既只規定「公職人員」，應信其適用對象僅限於「公職人員」，而不及於「公職候選人」。是「公職候選人」於選舉登記時，不依規定申報財產，因公職人員財產申報法既未規定有處罰之明文，亦無準用第十一條之條款，則上訴人對於被上訴人不為申報所為之裁罰，尚乏依據。雖公職人員財產申報法施行細則第十一條後段規定關於逕行準用公職人員財產申報法第十一條第一項、第三項、第四項對違反申報義務者之處罰部分，因該施行細則係依據公職人員財產申報法第十六條概括授權而訂定，該條並未對「公職候選人」違反申報財產義務者應予處罰之構成要件與法律效果為具體明確之授權，參諸司法院釋字第三一三號、第四○二號解釋理由意旨及首開說明，顯已逾越母法授權之範圍，復參照司法院釋字第一三七號、第二一六號解釋意旨，本院自不受其拘束。因此，上訴人依公職人員財產申報法施行細則第十一條後段規定準用公職人員財產申報法第十一條第一項前段規定處罰被上訴人，有違憲法保障人民權利之意旨。至於公職人員財產申報法第二條第二項規定：「縣（市）級以上公職候選人準用本法之規定，應於選舉登記時申報。」，所稱「準用本法之規定」，應係指關於選舉登記時有關之申報規定而言，依前開司法院解釋意旨及說明，尚難據以擴充解釋為當然包括準用同法第十一條關於處罰之規定在內。故法務部八十九年四月廿九日法八十九政字第○○八八七六號函釋意旨，將公職人員財產申報法第二條第二項所稱「準用本法之規定」，擴張解釋認：「對於公職候選人準用本法罰則，係明定於本法即『法律』當中，無待另行授權」，乃該機關之看法，核與司法院釋字第三一三號、第四○二號解釋理由意旨不合，本件被上訴人於辦理總統副總統選舉登記時，固應依公職人員財產申報法規定申報財產，惟其不為申報時，尚難以同法第十一條第一項前段相繩。上訴人逕依同法裁罰被上訴人罰鍰三十萬元，自有可議，訴願決定未審及此，遽予駁回，亦有疏略，均屬無從維持，乃判決撤銷原處分及訴願決定，固非無見。

肆、本院查：（一）、公職人員財產申報法第二條第一項規定：「左列公職人員應依本法申報財產：一、總統、副總統。．．．。」、第二項規定：「縣（市）級以上公職候選人準用本法之規定，應於選舉登記時申報。」；第四條規定：「受理財產申報之機關（構）如左：一、．．．。二、．．．。三、公職候選人之申報機關為各級選舉委員會。」；第十條規定：「受理申報機關（構）認有申報不實者，得向該財產所在地之機關（構）、團體或個人查詢，受查詢者有據實說明之義務。受查詢之機關（構）、團體或個人無正當理由拒絕說明或虛偽說明者，處新臺幣二萬元以上十萬元以下罰鍰，經通知限期提出說明，逾期未提出或提出仍為虛偽者，按次連續處新臺幣四萬元以上二十萬元以下罰鍰。」；第十一條規定：「公職人員明知應依規定申報，無正當理由不為申報，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。其故意申報不實者，亦同。第二條第一項第一款至第四款、第八款及第九款所列公職人員受前項處罰者，公告其姓名。公職人員受理第一項處罰後，經受理申報機關（構）通知限期申報或補正，無正當理由仍未申報或補正者，處一年以下有期徒刑、拘役或科新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰金。對於第六條第一項申報之資料，基於營利、徵信、募款或其他不正當目的使用者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。」；第十二條規定：「本法所處罰鍰，由左列機關為之：一、受理機關為監察院者，由該院處理。二、受理機關（構）為政風單位或經指定之單位者，移由法務部處理。三、受理機關為各級選舉委員會者，由各該選舉委員會處理。」；公職人員財產申報法施行細則第十一條規定：「本法第二條第二項所稱縣（市）級以上公職候選人，係指依總統副總統選舉罷免法規定申請登記為總統、副總統之候選人及依公職人員選舉罷免法規定申請登記為國民大會代表、立法委員、直轄市議員、縣（市）議員、直轄市長、縣（市）長之候選人；所稱準用本法之規定，係指準用本法第五條、第十條、第十一條第一項、第三項、第四項及第十三條之規定。前項公職候選人應於辦理候選人登記時，填具公職候選人財產申報表，格式如附表二，提出於各該受理候選人登記之選舉委員會。前項應申報之財產，為公職候選人辦理候選人登記當日，其本人、配偶及未成年子女所有之本法第五條第一項各款所列之財產。」。（二）、按準用者，乃藉指示參照而被規整的構成要件，以及法效果被引用之法規範的構成要件，被參照的法規範之適用，亦僅能是準用之性質；應避免自始不合事宜的等量齊觀，亦即不可自始排除事物本質所要求的差別處理。由於公職候選人與公職人員關於財產之申報時間、申報受理機關、罰鍰處理機關、申報資料之發還等事項之本質尚有不同，乃特別於公職人員財產申報法第二條第二項規定：「公職候選人應於選舉登記時申報。」；第四條第三款規定：「公職候選人之財產申報受理機關為各級選舉委員會。」；第十二條第三款規定本法所處罰鍰，其受理機關為各級選舉委員會者，由各該選舉委員會處理；第十四條規定：「受理財產申報機關（構），於申報人喪失第二條第一項所定公職人員身分之日起屆滿一年，或第二條第二項所定公職候選人自公告當選之日起屆滿六個月，應將其申報財產資料發還申報人；不能發還者，應銷燬之。但司法機關、監察機關依法通知留存者，不在此限。」。按公職候選人之財產申報受理機關及罰鍰之處理機關，公職人員財產申報法均以法律明文規定之。公職人員財產申報法既以法律明定公職候選人之財產申報義務，並明文規定該法所處罰鍰之處理機關，即在實踐規範公職候選人財產申報之目的。誠難謂公職人員財產申報法第二條第二項所謂縣（市）級以上公職候選人準用公職人員財產申報法之規定，只準用關於選舉登記時有關之申報規定而已，違反申報義務之處罰規定不在準用之列；且本件之情形與司法院釋字第三一三號及第四○二號解釋不同，原審法院就此法律規定未予詳究，遽爾謂公職人員財產申報法第二條第二項所稱「準用本法之規定」，僅指關於選舉登記時有關之申報規定而言，不包括關於處罰鍰之規定在內，於法自有未合。

（三）、綜上所述，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由，自應將原判決廢棄，發回原審法院。

據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官葉　振　權

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　陳　盛　信