最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度判字第五四七號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十三年度判字第五四七號

上訴人

辛 ○ ○

上訴人

壬 ○ ○

上訴人

丑 ○ ○

上訴人

甲○○○

上訴人

戊 ○ ○

上訴人

丙 ○ ○

上訴人

丁 ○ ○

上訴人

己 ○ ○

上訴人

庚 ○ ○

上訴人

子 ○ ○

上訴人

癸 ○ ○

共同訴訟代理人

陳井星律師

被上訴人

雲林縣政府

代表人

乙○○

右當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國九十一年一月二日高雄高等行政法

院九十年度訴字第一五二一號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

本件被上訴人辦理雲林縣西螺地政事務所辦公廳舍用地，奉准徵收雲林縣西螺鎮○○段五六五之一（上訴人共有）、第五六五之二、五七○之七、五五二之三地號等土地。上訴人以徵收補償地價偏低為由訴經臺灣省政府民國八十八年二月六日八八府訴三字第一四四七三四號訴願決定以被上訴人未依平均地權條例第十條及同條例施行細則第六十三條規定辦理，將原處分撤銷，由原處分機關另為處分。雲林縣西螺地政事務所（下稱西螺地政事務所）重新檢討後，將本件公共設施保留地單獨劃分地價區段（二七六區段），該毗鄰土地（一三八區段）依照土地實際現況增劃為三個地價區段（

一三八、二七七、二七八區段），並經被上訴人提交雲林縣地價及標準地價評議委員會評議通過，報經前臺灣省政府地政處同意備查。依重新更正後之區段地價計算，前開五六五之一、五六五之二、五七○之七地號等三筆土地徵收補償地價（連同四成獎勵金），共需再補償新臺幣（下同）七、六八七、五九○元。被上訴人將重為處分情形以八十八年十月十八日八八府地籍字第八八○七二○○八八三號、八十八年十一月五日八八府地價字第八八○○九九八一三號函通知上訴人。上訴人不服，復訴經臺灣省政府八十九年八月三十日八九府訴二字第一二七四四○號訴願決定將「原處分撤銷，由原處分機關於二個月內另為處分」。被上訴人再為實地勘查，於八十九年十一月七日以八九府地價第八九○七一○四六四四號函通知上訴人等，仍維持八十八年十一月五日八八府地價字第八八○○九九八一三號函所為處分。上訴人認其中五六五之一號土地部分公告現值之核定有違誤，遂循序起訴主張：依平均地權條例第十條、第四十六條及都市計畫法第四十九條第一項、第二項規定，政府依法徵收都市計畫區內之土地時，應按照徵收當期之公告土地現值；其為公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地公告土地現值之平均數為準。系爭五六五之一土地被徵收前，雖已由西螺地政事務所使用中，但未被合法徵收前仍屬「公共設施保留地」。該毗鄰之土地計有同段五七○之七、五六五之二、五六五之六、五六○之二、五六○之三九、五六○之三

二、五五二之二地號等七筆。其中五七○之七與五六五之二仍為「公共設施保留地」外，餘均已徵收使用，土地所有權人分別為「台汽公司」與「西螺鎮公所」，故屬「非公共設施保留地」。八十五年度「當期」公告土地現值，依被上訴人更正後之公告現值，分別為五六○之二地號三○、二八○元、五六○之三九地號四一、五○○元、五六○之三二地號三六、四○○元、五五二之二地號五○、○○○元。其中五六○之二地號，依公告公用徵收時（即更正前）當期已公告現值應為三七、三三三元，非被上訴人更正後之三○、二八○元，故系爭土地徵收補償費應為每平方公尺四一、三○八．二五元（即：三七、三三三元加四一、五○○元加三六、四○○元加五○、○○○元除以四得之）。從而，被上訴人應補足上訴人之單價應為每平方公尺四一、三○八．二五元，被上訴人以區段地價取代公告現值計算，以二八、二○○元補償，與首開規定不符，每平方公尺尚差一三、一○八．二五元，另加計獎勵金四成，則被上訴人應補償上訴人之金額為每平方公尺一八、三五一．二元。系爭土地共計五六五平方公尺，故被上訴人應再補償上訴人共計一○、三六八、四二八元，依上訴人之應有部分辛○○、壬○○各五分之一，上訴人甲○○○、戊○○、丙○○、丁○○各二十分之一，上訴人己○○、庚○○各十分之一，上訴人丑○○、子○○、癸○○各十五分之一之比例計算，被上訴人應再給付上訴人辛○○、壬○○各二、○七三、六八五．六元、上訴人甲○○○、戊○○、丙○○、丁○○各五一八、四二一．四元、上訴人己○○、庚○○各一、○三六、八四二．八元、上訴人丑○○、子○○、癸○○各六

九一、二二八．五三元及均自八十六年六月十八日起至清償日止按年利率百分之五計算之利息。為此訴請訴願決定及原處分不利於上訴人部分撤銷；上訴人應給付上訴人如上數額。

被上訴人則以：按「．．．公共設施保留地之地價計算方法，同條例細則第六十三條業有明文規定，依該條文第一項各款之規定，公共設施保留地之地價係以毗鄰非保留地之『區段地價』平均計算。」內政部八十六年十二月十二日台（八六）內地字第八六八六六三八號函釋有案。系爭五六五之一、五六五之二、五七○之七及五五二之三地號等土地，為都市計畫內之「機關用地」，依平均地權條例第十條、同條例施行細則第七條第一項、第六十三條第一項第五款規定，將其單獨劃分為二七六區段，並以該毗鄰非公共設施保留地之區段地價「一三八區段（每平方公尺一六、○○○元、二七七區段（每平方公尺一四、○○○元、二七八區段（每平方公尺一一、○○○元）、一四八區段（每平方公尺五○、○○○元」平均計算其區段地價為二二、七五○元，並非無據等語，資為抗辯。

原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價，其地上建築改良物，應參照重建價格補償。」「本條例第十條所稱毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，以毗鄰各非公共設施保留地土地現值之平均數為準，並於每年編製土地現值時，依第六十三條規定計算之。」「直轄市或縣（市）政府依本條例第四十六條查估土地現值時，對都市計畫公共設施保留地之地價，應依左列規定辦理：一、保留地處於繁榮街道路線價區段○○○路線價按其臨街深度指數計算。但處於非繁榮街道兩旁適當範圍內劃設之一般路線價區段○○○路線價為其地價。．．．五、前四款以外之保留地，以毗鄰非保留地之區段地價平均計算。」為平均地權條例第十條、同條例施行細則第七條第一項及第六十三條第一項第一、五款所明定。本件被上訴人為辦理西螺地政事務所辦公廳舍用地，奉准徵收上訴人等所有坐落雲林縣西螺鎮○○段五六五之一地號、五六五之二地號、五七○之七地號及五五二之三地號等土地，並將上述土地單獨劃分地價區段為二七六區段，而其毗鄰非公共設施保留地之區段分別為一三八區段、一四八區段、二七七區段及二七八區區劃分變更而更正該等區段之地價，經被上訴人提交雲林縣地價及標準地價評議委員會評議通過，報經前臺灣省政府地政處同意備查。故被上訴人乃重新以更正後之區段地價，作為系爭五六五之一地號土地所毗鄰非公共設施保留地之一三八區段、一四八區段、二七七區段及二七八區區地價，並據以核算系爭土地之徵收補償地價金額為每平方公尺二八、二○○元（尚未加計獎勵金）等情，已經兩造分別陳明在卷，應堪認定。上訴人提起本件訴訟，無非以被上訴人按系爭土地所毗鄰非公共設施保留地之區段地價而非宗地之公告現值計算系爭土地之補償費金額，與平均地權條例第十條規定有違，且被上訴人依徵收公告後始更正之地價核算補償地價，亦有違平均地權條例施行細則第六條規定云云資為爭執。惟按七十五年六月二十九日修正公布前之平均地權條例第十五條規定：「直轄市或縣（市）主管機關辦理規定地價或重新規定地價之程序如左：一、分別區段、地目、調查最近一年之土地市價或收益價格。二、依據調查結果劃分地價等級及地價區段，並提交地價評議委員會評議。三、將評定結果分區公告。四、公告及申報地價之期限，不得少於三十日。五、依據申報地價，編造地價冊及總歸戶冊。

」七十五年六月二十九日修正公布後之平均地權條例第十五條規定：「直轄市或縣（市）主管機關辦理規定地價或重新規定地價之程序如左：一、分區調查最近一年之土地買賣價格或收益價格。二、依據調查結果，劃分地價區區地價後，提交地價評議委員會評議。三、計算宗地單位地價。四、公告及申報地價，其期限為三十日。五、編造地價冊及總歸戶冊。」由前開法條規定可知，平均地權條例規定地價之程序，各宗地單位地價之計算，應皆須於劃分地價區區地價後，再按各宗地所坐落區段之地價分別予以核算，始為各筆宗地之地價。另地價調查估計規則第二十三條則規定：「宗地單位地價之計算方法如左：一、屬於繁榮街道路線價區段之土地，依區段地○○○路線價）按其臨街深度，乘以深度指數計算之。二、其他地價區段之土地，以區段地價作為宗地單位地價。三、跨越兩個以上地價區段之土地，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價。前項第一款繁榮街道路線價區段○地○街角地或其他特殊地形之臨街地，計算宗地單位地價時，應參酌旁街地價情形加算之。」該地價調查估計規則係依據土地法施行法第四十條及平均地權條例有關規定之授權所訂立之法規命令，此條規定之內容係針對宗地地價如何計算之技術性事項所為之規定，核其規定內容與平均地權條例第十五條規定意旨相符，計算方法亦慮及各種土地坐落情形之不同利益，符合公平原則，此法規命令既未有任何逾越權限或違背法律之情況，爰予援用。是凡欲計算各宗地之單位地價，即應以平均地權條例第十五條及地價調查估計規則第二十三條規定為依據，不應另創計算方法，以維持地價衡量之穩定性及公平性外。因地價稅之徵收及補償費之核算衡量皆須依公告土地現值，基於租稅法定主義、依法行政原則等精神，該公告土地現值之計算更須依法律規定，不得任意變更計算方法。平均地權條例第十條後段雖規定，「在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。」然本條之立法理由乃「鑑於都市計畫區域內之公共設施保留地之公告現值往往偏低，為維土地所有權人之權益，避免蒙受損害而定。」蓋依地價調查估計規則第二十二條第一項規定，區段地價應依買賣實例、收益實例或已核定區段地價之鄰近或適當地區區地價核定之，而經編定為公共設施保留地之土地，若有買賣，其價格多較非編定為公告設施保留地土地之地價為低，故平均地權條例第十條後段規定顯係為衡平受規劃為公共設施保留地之土地所有權人之利益，將編定公共設施保留地之土地不因其被編定為公共設施保留地致被評定較其周遭土地為低之地價，故法條乃規定以其鄰接之非公共設施保留地土地之地價為基準計算該保留地之徵收地價，以與該土地若未被編定為公共設施保留地之價值相當，則此補償地價之衡量乃在表現該土地未被編定公共設施保留地之應有價值，而非完全以偏袒土地所有權人之方式加以核定，致損及土地徵收與市場交易之公平性及允當性，致有違公平正義。又地價區段之劃分，應斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，此觀地價調查估計規則第二十一條第一項第一款規定自明，故以地價區段為基準所評定之區段地價，實質上方能整體地表現公共設施保留地周遭非公共設施保留地之土地價值之差異性，進而始能真實核算出公共設施保留地若未被編定公共設施保留地之應有價值；反之，若以公共設施保留地毗鄰非公共設施保留地各宗地之地價作為核算之基準，將造成該公共設施保留地若位於該區段之一側，則因其周遭多筆宗地均屬公共設施保留地，勢必須以偏於一隅之宗地地價作為核算公共設施保留地之地價，致因無法將該公共設施保留地之周遭地價併予核算，而使因此核算出之公共設施保留地地價未能顯現該土地應有之價值，且會造成地價畸高或畸低之不正常情形，形成同一保留地區段之各筆土地徵收補償地價有顯著差異，而違反公平原則。況若該公共設施保留地係位於同一區段多筆公共設施保留地（宗地）之內部，則將因該宗地未鄰接任何非公共設施保留地之宗地，致徵收地價無從計算。足見以毗鄰非公共設施保留地之宗地地價作為計算被徵收之公共設施保留地之地價，實有違平均地權條例第十條後段之立法意旨。又「直轄市或縣對於轄區內土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表，於每年七月一日公告，．．．；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」為平均地權條例第四十六條所明定，故區段地價乃計算土地現值之基準，一般情況下區段地價即等同於各宗地之公告土地現值（宗地未跨區段者）。而毗鄰非公共設施保留地若有跨區段情形，然將全部相關毗鄰區區地價綜合平均計算結果，實質上各該毗鄰宗地不論是否跨區段，其所欲顯現之毗鄰土地地價，即已含括其中。是平均地權條例第十條後段所稱「毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值」，當以地價區段為單位，以毗鄰「非公共設施保留地」之地價區段，而以其區段地價之平均值，計算「公共設施保留地」之補償地價，始符合該條之立法意旨。內政部八十六年十二月十二日台（八六）內地字第八六八六六三八號函：「查平均地權條例第十條規定：『本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價，其地上建築改良物，應參照重建價格補償。』又同條例施行細則第七條第一項規定：『本條例第十條所稱毗鄰非公共設施保留地之平均公共土地現值，以毗鄰各非公共設施保留地土地現值之平均數為準，並於每年編制土地現值時，依第六十三條規定計算之。』因此，公共設施保留地之地價計算方法，同條例細則第六十三條業有明文規定，依該條文第一項各款之規定，公共設施保留地之地價係以毗鄰非保留地之『區段地價』平均計算。」之釋示，亦同此見解，爰予援用。上訴人主張平均地權條例第十條後段規定之毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，係指毗鄰之「非公共設施保留地」之各宗地之當期土地公告現值之平均值云云，並無足採。又按「本條例第十條所稱徵收當期之公告土地現值，係指徵收公告期滿第十五日當時之公告土地現值而言。但徵收公告後，土地現值依本條例第四十六條規定評定降低者，仍按徵收公告時之土地現值補償。」平均地權條例施行細則第六條定有明文。而「直轄市或縣對於轄區內土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表，於每年七月一日公告，．．．；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」則為平均地權條例第四十六條所明定。故平均地權條例施行細則第六條但書所稱土地現值之評定降低，係指依平均地權條例第四十六條規定，每年七月一日所公告之土地現值而言。系爭土地經公告徵收時，係被劃入一三八區段及一四八區段（此部分乃系爭土地坐落路線價部分），其毗鄰段分別為一三七區段、一四八區段及一三九區段，嗣因未更正前之一三八區段，原劃定範圍過大，而土地利用情形差異極大，除台汽客運（一三八區段）及西螺地政事務所部分用地面臨路線價區段外，其裡地（更正後劃分之二七七區段及二七八區段）公共設施道路用地並未開闢，僅有狹小私設巷道通行，且草木叢生，其地價有顯著之差異，而將此三區段歸屬為同一區段並不合理，且違反地價調查估計規則第二十一條第一項第一款規定：「劃分地價區段時，依左列規定辦理：一、由承辦員攜帶地籍藍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍藍圖上，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一區段。．．．」被上訴人乃依同規則第二十二條第一項第三款規定：「估計區段地價時，應依左列規定辦理：三、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取兩個以上使用分區或編定用地相同，且已依前二款估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表進行區域因素修正，調整得出目標地價區區地價，並按區區地價估價報告表。」重新劃分地價區段，將系爭土地劃入「二七六」區段（不含系爭土地原屬路線價部分），並辦理區段地價更正，即毗鄰非公共設施保留地區段分別為：「一三八區段（每平方公尺一六、○○○元）」、「二七七區段（每平方公尺一四、○○○元）」、「二七八區段（每平方公尺一一、○○○元）」、「一四八區段（每平方公尺五○、○○○元）」等四區段，並依此四區段地價之之平均區段地價（每平方公尺

二二、七五○元）作為系爭土地所坐落「二七六」區區地價。被上訴人並將之提交雲林縣地價及標準地價評議委員會評議通過，且報經前台灣省政府地政處同意備查，並於八十八年十月十八日據以重新更正公告八十五年度公告土地現值，故本件被上訴人所為者乃將原八十五年度之土地公告現值為更正，並非嗣後年度每年七月一日所為土地現值之公告，本件情形核與上述平均地權條例施行細則第六條但書規範之情形無涉，上訴人執上開規定指摘，顯有誤會，不足採取。一三八區區地價更正前後並未變動，二七六區區地價係按毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算而得，至於二七七區段則由每平方公尺一六、○○○元更正為一四、○○○元、二七八區段則由每平方公尺一六、○○○元更正為一一、○○○元，此更正後之區段地價乃地價查估人員依據上述地價調查估計規則第二十一條第一項第一款、第二十二條第一項第三款規定，依據該區段之買賣實例或鄰近區區地價為之，並送請雲林縣地價暨標準地價評議委員會評定。該委員會性質上係一獨立行使職權之委員會，其決定應認係本於專業、獨立判斷之結果，而具判斷餘地，本院當予以尊重。被上訴人依此系爭土地之毗鄰非公共設施保留地區區地價，據以核算系爭土地之補償地

土地之補償地價。另系爭土地坐落一四八區段部分，因屬路線價區區地價為每平方公尺五○、○○○元，而其補償地價參諸平均地權條例施行細則第七條第一項及第六十三條規定，被上訴人以每平方公尺五○、○○○元核算之，亦無違誤，且屬有利於土地所有權人之核算方式。是被上訴人依系爭土地坐落區段之面積按其個別之單位面積補償地價核算系爭土地每平方公尺之補償地價為二八、二○○元（尚未加計獎勵金），乃依據平均地權條例第十條後段、同條例施行細則第七條第一項及第六十三條規定所核算之補償地價，雖其金額與系爭土地公告現值同，亦不得因此而謂此非補償地價之核算而屬公告現值之評定。改制前行政法院八十二年度判字一一○二號判決及八十一年度判字第五六三號判決，均係表明關於公共設施保留地之補償地價，應按平均地權條例第十條規定之意旨為之，並未表示該條所稱之毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，係指毗鄰非公共設施保留地之各筆宗地之土地現值，故上訴人執為立論之依據，顯有誤解。被上訴人就系爭土地，以每平方公尺二八、二○○元作為補償地價，並加計獎勵金四成，補償上訴人，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人提起本件訴訟求予撤銷，並請求被上訴人給付補償費之差額，均無理由等為判斷之基礎，並說明其證據之取捨及上訴人其餘主張不可採之理由，而判決駁回上訴人之訴。

按「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價，其地上建築改良物，應參照重建價格補償。」「本條例第十條所稱毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，以毗鄰各非公共設施保留地土地現值之平均數為準，並於每年編製土地現值時，依第六十三條規定計算之。」

為平均地權條例第十條、同條例施行細則第七條第一項所明定。公共設施保留地之地價計算方法，同條例施行細則第六十三條既有明文規定，依該條文第一項各款之規定，公共設施保留地之地價係以毗鄰非保留地之「區段地價」平均計算。原判決以系爭土地之平均公告土地現值，係所毗鄰非公共設施保留地之區段地價，而非宗地之公告現值計算，固非無見。惟所稱毗鄰非公共設施保留地之區段地價，依平均地權條例施行細則第六條規定，除有該條但書規定情形（徵收公告後至本條前段所定公告期滿第十五日前，土地現值依平均地權條例第四十六條規定評定降低時，依「徵收公告時」

之土地現值補償）者外，自應指徵收公告期滿第十五日當時之區段地價，不得以徵收公告期滿第十五日後變更之區段地價溯及適用計算。而如何劃分地價區段及如何估計區段地價，地價調查估計規則第二十一條及第二十二條規定甚詳。又行政機關撤銷所為行政處分，以該行政處分違法為必備要件。原所定地價區區地價，除於每年編製土地現值公告時調整公告外，非原劃分估計經過有瑕疵違法致生錯誤者，不得任意變更，以保障土地所有權人之權益。本件系爭公共設施保留地，經公告徵收時，係被劃入一三八區段及一四八區段（此部分乃系爭土地坐落路線價部分），其毗鄰區段似為一三七、一三九、一四八區段（如附圖一，北側區區地價卷內無資料），依上開說明，應按徵收公告期滿第十五日當時毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算其補償地價。詎被上訴人於事後始將一三八區段內被徵收之五六五之一、五六五之二地號部分劃為二七六區段，其北側部分劃為二七八區段，其東側土地劃為二七七區段，僅西側土地仍維持一三八區段（如附圖二），各區段地價亦隨之更動，並按更動後之區段地價平均計算，核與平均地權條例施行細則第十條、同條例施行細則第六條規定不合。原判決未調查被上訴人原劃定之地價區段及所估定之區段地價，有何違法錯誤，復未進而論斷何以不採系爭土地徵收當期毗鄰非公共設施土地之區段地價，遽予維持原處分及訴願決定，其理由自屬不備。縱令確有被上訴人所指原劃定範圍過大，而土地利用情形差異極大，致地價差異顯著，有重新調整估定公告現值必要之情形，亦應屬原劃定不當，而非違法，應自重新劃定後始生效力。綜上，原判決有違背法令之情形，上訴人執此上訴，為有理由，應由本院將原判決廢棄。又系爭土地之毗鄰非公共設施土地之區段、當期地價為何，原判決未為認定，本院無從自為判決應補償金額，爰將本件發回，由原法院參照發回意旨查明後，另為適法裁判。

據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官黃　綠　星

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　邱　彰　德