最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度判字第一四四四號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十三年度判字第一四四四號

上訴人

陸軍總司令部

代表人

甲○○

訴訟代理人

徐克銘律師

被上訴人

乙 ○

右當事人間因眷舍事件，上訴人對於中華民國九十三年六月十七日臺北高等行政法院

九十二年度訴更一字第九號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

一、被上訴人提出中正理工學院 (現改制為國防大學中正理工學院，下稱中正理工學院)於民國六十五年十月二十日出具之公地自建證明書，申請上訴人依國軍老舊眷村改建條例之規定，將被上訴人納入臺北市○○○路○段七十六巷四十弄十七號之眷舍原眷戶列管，並發給國軍眷舍居住證明，上訴人分別於八十九年一月十八日及八十九年二月二十二日以（八九）伯耐字第○二一八號、（八九）伯耐字第一一○一號書函，否准被上訴人之請求。被上訴人不服，提起訴願、再訴願遞遭決定駁回後，遂提起本件訴訟。

二、被上訴人於原審起訴主張略以：按申請眷舍證明之發給係屬特別權利關係之「基本關係」，適用公法之一般原理原則，其具體處置應視為「行政處分」，如對其處分有所不服，皆得對其提起行政訴訟。被上訴人經中正理工學院同意自費興建之臺北市○○○路○段七十六巷四十弄十七號之眷舍，有門牌證明書可證，符合國軍老舊眷村改建條例第三條第二項及第五條規定所稱之「原眷戶」，亦有六十五年十月廿日，中正理工學院學生大隊輔導官吳秉德，轉報院部政一科，獲院方出具之證明書，證明系爭房舍為中正理工學院公地自建之眷舍。惟當時並無任何規定要求被上訴人須永久保留單據或憑證，且事實上被上訴人亦不可能永久保留，而上訴人所稱之自費興建房舍相關證明或資料，均為三十餘年前之資料，早已散失不知去向，任何人均不可能留存至今，是以上訴人之要求，無異強人所難，依行政程序法及相關之法理，上訴人拒絕發給眷舍證明之原處分應屬無效其理甚明。另眷舍僅係行政主體所有或管理之物，法律性質為行政機關內部使用之物，眷舍之使用不涉及公共行政上之目的，亦未提供任何「人」之服務，因此上訴人稱為「營造物」，顯與法理不合。又公文字號並非公文書絕對必要記載事項，縱未記載，並不影響公文書之效力。爰請將一再訴願決定及原處分均撤銷等語。

三、上訴人則略以：關於原眷戶資格之得、喪、變更之決定，應屬「公營造物利用關係」而為特別權力關係之一種，因此上訴人就眷戶資格之得、喪、變更之決定，即係基於特別權力關係，在眷管行政業務範圍內所為之處置，尚與一般行政處分有別，被上訴人自不得提起訴願或行政訴訟。又國軍老舊眷村改建條例第三條第二項明定「領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶」，始為該條例所稱之「原眷戶」，惟條文中所指之公文書，應係指合法之公文書而言，要無疑義。至被上訴人所提出之證明書，僅有公文書之形式證據力，實質證明力仍待被上訴人積極舉證，方得證明被上訴人確實具備原眷戶資格。被上訴人非「撥地自建戶」，而其所提出之證明書，經陸總戰部向中正理工學院書函查詢結果，以「查無本院六十五年出具之乙○先生自費興建房舍之相關證明書或資料」。另證人之中正理工學院業管人員於當庭訊問時答稱，向來未見採此一公文製作格式，復證人檢視斯時「公文處理作業簿」亦無該文書之紀錄；又依六十五年八月十四日由國防部修正公布之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」第五十六條規定、被上訴人稱系爭眷舍係興建在先，桃園眷舍分配在後及中正理工學院六十六年五月六日內部簽呈，適足證其本件爭執之系爭眷舍之興建確非上訴人或所屬權責機關所核准者，從而得反證該證明書之內容應非真正為是。綜上，被上訴人所請求者乃配予伊居住眷舍，洵屬前述「國軍在臺軍眷業務處理辦法」所指之眷舍分配等事，揆諸該辦法第二條第二款及第二十條之規定，上訴人既負有執行且核定之權責，就該事件作成決定自無違誤等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：被上訴人乃退役軍人，非屬現役軍人與軍事機關的特別權力關係之範疇甚明，縱其所主張係眷舍之原眷戶一節為真，其一般身分之權利義務亦非特別權力關係範圍所及，其基本權利並不因此而受影響，從而一再訴願決定以本件係行政主管機關在眷管行政業務範圍內所為處置，屬特別權力關係所生之事項，而從程序上駁回，自有不當。再本件上訴人對倘符合原眷村住戶，就其權責上自應核發原眷戶之國軍眷舍住戶證明，故該核發對上訴人而言，屬上訴人之羈束處分。而訴願決定倘從程序上為不受理之違法決定時，而駁回訴願人之訴願，因本件上訴人所為之行政處分係屬羈束處分，該處分僅生適法與否，本院自得自行審查，而無庸將訴願決定撤銷發回，從而本件訴願、再訴願決定逕依程序駁回被上訴人之訴願、再訴願固為違法，惟揆諸前述，原審法院尚得就本件實體法律關係予以審查。經查被上訴人所持有之中正理工學院六十五年十月二十日之證明書，記載「茲證明前本院上尉輔導官乙○位於臺北市○○○路○段七十六巷四十弄十七號眷舍壹棟係本院公地自建，特此證明。」字樣，經本院送請國防部憲兵司令部刑事鑑識中心鑑定結果，指出上開證明書上「中正理工學院」關防間文字紋線與其餘中正理工學院五十六年五月十七日（五六）閔沛○三二號等公文上「中正理工學院」相符，此有九十三年三月十九日（九三）宇鑑字第○三五八八號鑑驗通知書在卷可稽。另參酌六十五年間與被上訴人曾為在中正理工學院同事之證人吳秉德亦到庭供證伊知被上訴人在系爭土地上自行興建眷舍，且被上訴人復於六十五年間至學校找伊，表示欲向學校申請公地自建證明，伊還帶被上訴人到院部辦理，後來被上訴人有對伊稱學校有出具證明書與被上訴人等情，亦足徵被上訴人確有取得學校之同意在中正理工學院之公地上自行興建眷舍，否則一則被上訴人不致會至中正理工學院申請該證明，二則中正理工學院亦不致會出具該證明與被上訴人收執。至上開證明書固未附具發文文號，惟該證明書用紙印有「中正理工學院」字樣，其上蓋有中正理工學院之印信，並有時任該校隊長之呂則仁之署名，此證明書之程式雖與公文程式條例所定之程式非完全一致，惟公文書之必要形式業已具備，且經上開證人吳秉德證明被上訴人確有向學校申請證明書，應可認與公文書之程式無違，而可推定為真正。而中正理工學院既出具被上訴人所居住之眷舍係出於學校同意由被上訴人在該公地自費興建眷舍居住，自可證明被上訴人為合法之眷村原住戶，上訴人徒以被上訴人未能提出中正理工學院自費興建房舍之相關公文書或資料，而駁回被上訴人之申請眷舍居住證明，自有未洽。另中正理工學院固曾覆以上訴人「查無本院六十五年出具之乙○先生自費興建房舍之相關證明書或資料」等語，及證人即中正理工學院學務處職員徐新清、鄭力維亦均供稱依國軍文書作業處理辦法之發文程序，出具證明書都會正式發文文號，且證明書正本亦應歸檔，而學校工作處理簿亦未有六十五年十月二十日發文給與被上訴人該證明之公文等情。惟查國軍發文程序現固已健全，惟於六十五年間或有可能較為疏略而未隨同發文附與證明發與當事人，而上開證明書既已證明為真正之公文書，既乏積極證據可證明該證明係出於偽造或變造，自不得僅因中正理工學院因年代久遠而查無相關證明書或資料，即可否認該證明書之證明力。再查國軍眷舍固以一戶一舍為原則，惟被上訴人先取得系爭公地上自行興建合法眷舍，因內部並無資料，不無可能承辦人員疏忽而再配予眷舍，且被上訴人復於六十九年九月十五日將桃園眷舍轉讓與他人，此有該眷舍管理表影本附卷可參，此亦足徵被上訴人原先取得之系爭眷舍確為合法之眷舍，否則被上訴人焉有捨合法之眷舍，反擇先前違法取得之違建居住之理。至中正理工學院內部承辦人員對上訴人請求該校處理時所簽辦意見，亦僅屬該承辦人員個人之意見，亦復難以推翻被上訴人所持有前開證明書之效力。因而上訴人此部分主張亦難據以排除被上訴人之權益。綜上，本件被上訴人既提出其原服務機關所出具之有效證明文件，上訴人於無法證明該證明書確係出於偽造、變造之情況下，僅因時間久遠被上訴人未能提出列管之原始資料或被上訴人所難以取得之中正理工學院興建眷舍資料，即否准被上訴人請求核發之眷舍居住證明，自有未當，而訴願、再訴願決定，亦疏未予以糾正，反以被上訴人無行政爭訟權利而駁回被上訴人之訴願及再訴願，即屬違誤，自應均以撤銷，並由上訴人依法准予核發國軍眷舍居住證明與被上訴人。

五、本院經核原判決於法並無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略謂原審僅審究被上訴人所提之證明書是否屬「居住憑證」或「公文書」，以及真偽外，並未審究該證明書是否為「國軍老舊眷村改建條例」第三條第二項所規定之「主管機關」或「權責機關」，然該文書製作者無論係中正理工學院機關名義，或係校長私人名義作成均非該條例所稱之「主管機關」或「權責機關」。又無論該文書是否真正，其內容僅載「公地自建」之客觀事實，至於是否屬合法受許可之「撥地自建」，則非該證明書所能見。原審未加以審酌，亦未見理由，有判決不備理由之違法。另被上訴人之報告亦自行承諾「擬待爾後軍用地處理時，自當遷出」等語，足徵其非法進住之事實，原審未察，僅概括論述係承辦人個人之意見，顯與該報告係被上訴人所作之事實不符，並因此認定難以推翻被上訴人所持證明書之效力，有認定事實不依證據之違法，爰請廢棄原判決等語。然查原判決已就本件爭點即被上訴人所持有之證明書之真偽及得否依該證明書證明被上訴人即屬國軍眷舍之原眷戶各節，依國防部憲兵司令部刑事鑑識中心鑑定結果，明確詳述其得心證之理由，有如前述。尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 法 官徐　樹　海

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　王 褔 瀛