最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度判字第一七一六號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十三年度判字第一七一六號

上訴人

丙○○

訴訟代理人

甲○○

被上訴人

彰化縣北斗鎮公所

代表人

乙○○

右當事人間因有關核發證明事務事件，上訴人對於中華民國九十二年七月十日臺中高

等行政法院九十二年度訴字第三八七號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

一、本件上訴人在原審起訴主張：上訴人於八十七年間購買坐落彰化縣北斗鎮○○○段一五九五地號農業用地（下稱系爭農地），信託登記在訴外人莊顏嫌名下，九十一年間為辦理所有權返還移轉登記，向被上訴人申請核發農業用地作農業使用證明書。被上訴人審查後，以系爭農地上有建物，無法認定為實施區域計畫法前之原有建物，且尚有圍牆、曬場及舖設柏油、水泥等設施，未申請農業設施容許使用等由，駁回上訴人之申請。然而上訴人已檢附房屋稅籍證明書、用電證明書、土地登記簿謄本等文件，足證系爭農地上之建物乃實施區域計畫法前之原有建物，況被上訴人不能證明系爭農地上之建物為實施區域計畫法後違法興建者，逕自認定上訴人違法而拒發證明書，顯屬違法。訴願決定未予糾正，亦屬違法等語。求為撤銷原處分及訴願決定之判決。

二、被上訴人則以：上訴人稱系爭農地上建物係實施區域法前所興建，但無法提出相關證明文件。又尚有圍牆、曬場及舖設柏油、水泥等設施，亦應補申請雜項執照，經通知其補正亦不補正，依農業用地作農業使用認定及核發辦法之規定，不合發給農業用地作農業使用證明書。被上訴人駁回其所請，並無不當等語，作為抗辯。

三、原審以：

（一）上訴人為辦理系爭農地所有權移轉及申請不課徵土地增值稅，分別於九十一年八月七日、八月二十日、九月四日、十月八日提出申請書，並檢附房屋稅籍證明書、土地登記簿謄本等文件，主張系爭農地上之建物乃實施區域計畫法及非都市土地使用管制規則制定前之原有建物，向被上訴人申請核發農業用地作農業使用證明書。

（二）查上訴人檢附之房屋稅籍證明，面積為四八平方公尺，與被上訴人實地丈量結果約一四○平方公尺不符，又其建物之建材，屋頂（內部支架）部分，有為竹管，有為木材，牆壁部分，有為水泥板造，有為磚造。參以上訴人陳述系爭農地上之房屋，地政機關於六十九年間辦理編定時遺漏，原土地所有權人陳惠美於八十六年間申請房屋所在土地之地目變更，經更正編定為特定農業區甲種建築用地後，分割出一五九五之一地號，先行移轉登記予上訴人之子蘇忠漢等情，核其申請更正編定而分割出之第一五九五之一地號建地面積僅八十平方公尺，遠小於現有建物面積一四○平方公尺。是被上訴人認該現有建物並非皆原始同時所建，即非無據。

（三）上訴人謂系爭農地於八十七年間信託登記於莊顏嫌名下，足見系爭農地符合區域計畫法或都市計畫法有關土地使用管制法令規定，迄今未有任何改變，應受合法有效之認定云云。惟當時自耕能力證明之核發，及被上訴人未有取締系爭農地上違法建物之行為，皆不能反證該建物建於實施區域計畫前之事實。上訴人既無法證明現有建物均係實施區域計畫法前之原有建物，且系爭農地尚有圍牆、曬場及舖設柏油、水泥等設施，未申請農業設施容許使用，被上訴人認違反區域計畫法及非都市土地使用管制規則，並無不合，亦無增加法律所無之限制，或有違中央法規標準法第十八條規定法令不溯及既往及從新從優原則之可言。

（四）從而，被上訴人就上訴人之請求予以否准，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人之請求為無理由等情，因而判決駁回上訴人之訴。

四、本院經核原判決尚無違誤，進而論斷如下：

（一）按行政機關對於人民依法申請之案件予以駁回，為行政處分。人民如認為權益受損，如何救濟。學說上有謂應提起課以義務訴訟，如提起撤銷訴訟，不能達到訴之目的，欠缺權利保護必要之要件者。有謂人民如認為提起撤銷訴訟即可得滿足，應任其選擇，提起撤銷訴訟，亦為法之所許者。基於行政訴訟以保障人民權益為優先之宗旨，人民對於拒絕依法申請之處分提起撤銷訴訟，行政法院為實體審理後判決撤銷原處分確定，原處分機關應受確定判決拘束重為處分，人民之申請目的即有實現可能，其僅以此期待為訴之目的，並無不可。若必欲以請求原處分機關為行政處分始能達到救濟之目的，而有保護必要；然則行政法院作成課以義務訴訟判決確定，原處分機關仍不據以為行政處分，人民得否聲請強制執行，法律之規定既不明確，學理上之解釋又甚分歧。縱認為得聲請強制執行，充其量反覆科處怠金，究無從由法院逕自或命他機關代為作成確定判決所命作之行政處分，於人民申請之目的顯亦無從直接達成，與人民提起撤銷訴訟之情形並無以異，實不必認為人民提起撤銷訴訟無權利保護必要。是人民如已明確表示提起撤銷訴訟，聲明請求撤銷原處分及訴願決定，自無闡明使之變更為課以義務訴訟之必要。查上訴人申請核發農業用地作農業使用證明書，經被上訴人駁回，經訴願程序後向原法院起訴，訴之聲明請求撤銷原處分及訴願決定，理由說明原處分及訴願決定違法無可維持之情由，請求判決如訴之聲明。其提起者明確為撤銷訴訟。原審未經闡明，依撤銷訴訟審理，並無不合。上訴意旨亦主張行政訴訟當事人對於訴訟種類有選擇之權利，乃指原審未經闡明使上訴人變更為課以義務訴訟，為違背法令，並不可採。

（二）次按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」為區域計畫法第十五條第一項明文規定。查系爭農地於六十九年間經彰化縣政府編定為特定農業區農牧用地，因編定當時漏未斟酌其上已有建物，於八十六年間由原土地所有權人陳惠美申請准許變更編定為特定農業區甲種建築用地，分割出一五九五之一地號，面積八十平方公尺，先行移轉登記予上訴人之子蘇忠漢等情，為原判決確定之事實。準此事實，可知系爭土地分割出一五九五之一地號部分，於六十九年間依上開規定編定非都市土地使用分區時，屬於已有建物存在而應編為特定農業區甲種建築用地者。此外部分如六十九年編定當時亦已有建物存在，於八十六年間申請更正時，斷無不一併申請之理。

（三）原判決認定系爭農地上現有建物，無從證明均於六十九年間編定為特定農業區農牧用地之前所建築，業已指出係參酌上訴人檢附之房屋稅籍證明與現有建物經實測之面積互不相符，且從現有建物之建材、屋頂（內部支架）及牆壁結構觀察，均各有不同，及八十六年間未經一併申請更正編定土地使用分區等證據資料，並說明其心證理由。經核與證據法則尚無違背，係其取捨證據認定事實職權之正當行使。上訴意旨指原判決不採其主張現有建物為六十九年間編定系爭農地使用分區前所建築，有理由不備或矛盾，或違反舉證分配原則之違法，亦不可採。

（四）再按非都市土地經編定為某種使用之土地後，應依其容許使用之項目使用（非都市土地使用管制規則第六條第一項）。土地使用編定後，其原有使用或原有建築物不合土地使用分區規定者，在政府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用（非都市土地使用管制規則第八條第一項）。查系爭農地因實施區域計畫法於六十九年間經編定為特定農業區農牧用，其上現有建物，無從證明均屬六十九年間編定之前所建築之原有建築物，業如前述。即不合前述規定得為從來使用之要件。原判決因認有農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第八條但書第二款規定「依規定於非都市土地使用編定前得為從來使用之農舍或設施，但無法檢具相關證明文件者」，不得認定作為農業使用之情形，因而維持原處分否准上訴人申請核發農業用地作農業使用證明書，並無不合。上訴意旨指原判決未說明上訴人違反區域計畫法何一法條，有理由不備或矛盾之違法，也不可採。至於原判決於說明舉證責任時，謂上訴人起訴應屬課以義務訴訟等等，無非在說明上訴人如聲明請求判命核發農業用地作農業使用證明書，其訴訟類型應屬課以義務訴訟。實際上本件訴訟為撤銷訴訟，原審依撤銷訴訟審理駁回上訴人之訴，已如前述。上訴意旨指原判決擅為認作課以義務訴訟審理，容屬誤會。從而上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官黃　綠　星

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　邱 彰 德