最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第00525號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度判字第00525號

上訴人

台灣電力股份有限公司

代表人

乙○○

被上訴人

臺北縣政府

代表人

甲○○

上列當事人間因水污染防治法事件，上訴人對於中華民國93年10月15日臺北高等行政法院92年度訴字第3407號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

本件上訴人在原審起訴主張：上訴人所屬第二核能發電廠，經被上訴人所屬環境保護局於民國91年9月27日派員稽查，認定其廢料儲存庫新建工程營建工地之土石方堆置場現場運作中，未依行政院環境保護署90年6月29日90環署水字第0040669號公告之「營建工地及土石方堆（棄）置場為減少逕流廢水中濾出物及泥沙沖蝕量之必要措施」規定，於施工前檢具「逕流廢水污染削減計畫」報請主管機關完成核備並據以實施，違反事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法第50條第2項規定，乃依水污染防治法第18條及第46條規定裁處新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限期92年3月1日前完成改善。惟由水污染防治法第2條第7款所稱之工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業及其他中央主管機關指定之事業分類及定義，可知上訴人所屬第二核能發電廠，既屬水污染防治法第2條第7款所稱工廠之「發電廠」事業別，於事業設立或變更前已依水污染防治法第13條第1項及第2項規定，檢具「水污染防治措施計畫」及相關文件，送中央主管機關審查核准在案，無另贅附提出「逕流廢水污染削減計畫」之必要。系爭工程工地面積有限，其廢水產生量未及許可排放量10分之1，日後完工營運幾無廢水產生，亦無變更或修正原已審查核准「水污染防治措施計畫」必要，且系爭廢料儲存庫之棄土場，與一般營業用之棄土場顯有不同。被上訴人誤認上訴人之工程為營建工地或土石方堆（棄）置場，進而將上訴人誤為應適用「營建工地及土石方堆（棄）置場為減少逕流廢水中濾出物及泥沙沖蝕量之必要措施」之對象等情，爰請判決將訴願決定及原處分均撤銷。

被上訴人則以：上訴人所屬「第二核能發電廠」（萬里鄉野柳村八斗60號），經被上訴人所屬工務局召開之實地現勘發現廠內存在土石方堆置場，該場係於90年9月21日獲經濟部同意備查在案。依行政院環境保護署業於90年6月29日以90環署水字第0040669號公告「營建工地及土石方堆（棄）置場為減少逕流廢水中濾出物及泥沙沖蝕量之必要措施」（公告實施日：90年7月1日），新設土石方堆置場，應於施工前檢具「逕流廢水污染削減計畫」報請主管機關完成核備並據以實施。上訴人所屬「第二核能發電場」未依規定提出「逕流廢水污染削減計畫」，業已違反水污染防治法第18條暨事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法第50條第2項等規定，被上訴人依水污染防治法第46條規定開立處分書，處6萬元罰鍰，並無違法或不當等語，資為抗辯。

原判決將訴願決定及原處分維持，駁回上訴人之訴，係以上訴人所屬第二核能發電廠，經被上訴人所屬環境保護局於91年9月27日派員稽查，發現其廢料儲存庫新建工程營建工地之土石方堆置場現場運作中，未依規定於施工前檢具「逕流廢水污染削減計畫」報請主管機關完成核備並據以實施，違反事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法第50條第2項規定，乃依水污染防治法第18條及第46條規定，以91年12月9日北府環3（污水）字第022925號處分書裁處6萬元罰鍰，並限期92年3月1日前完成改善。

查事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法係依水污染防治法第18條授權訂定之法規命令，依該辦法第10條第2項規定，應收集處理作業環境逕流廢水之事業種類由中央主管機關會商目的事業主管機關指定公告，惟中央主管機關即行政院環境保護署尚未指定公告，即尚未限制事業範圍，是以所有水污染防治法第2條規定之事業，均為同辦法第50條第2項規定之「非屬第10條第2項指定公告之事業」，均應採取必要措施減少逕流廢水中之濾出物及泥沙蝕量，並於作業環境四周收集逕流廢水以放流口排放。次查，上訴人所屬第二核能發電廠所產生大量棄土，自行在該廠區內堆置，經經濟部90年9月21日以經 (90)國營字第090200245220號函准設置棄土場及經被上訴人90年11月13日90北府工養字第364212號准予備查在案，與行政院環境保護署90年2月6日公告事項5(24)土石方堆（棄）置場：從事營建工程土石方之堆「棄置」之事業定義相符，至於上訴人之棄土有無外運造成污染或回收、轉運處理、加工處理、分類再利用之情事要非所問。又查，內政部91年2月26日台內營字第0910081550-1號函係就核能三廠之工程所為之函示，並非就本件所為者；而系爭棄土場，上訴人係依據臺灣省政府87年2月頒布之「臺灣省營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理要點」及內政部89年5月頒布之「營建剩餘土石方處理方案」及經濟部核備之「臺灣電力公司發電工程自行規劃設置棄土區（土石資源堆置場）審核許可作業要點辦理審查符合設置規定，經濟部於90年9月21日上函准予備查在案者，亦有上訴人90年10月2日電核發字第90091718號函影本附卷可參，是上訴人主張本件無「營建剩餘土石方處理方案」之適用云云，即無可採。又查，上訴人於其廠區內設置棄土場堆置營建剩餘土石之行為，依上訴人所提出照片觀之，並無移置他運之計畫，係為常久堆置於該地，足見並非臨時性者，上訴人主張系爭棄土場現已成為綠地，係為臨時性質，無須於施工前檢具逕流廢水污染削減計畫云云，殊無可採。又依行政院環境保護署之「營建工地及土石方堆（棄）置場逕流廢水相關規定說明（問答集）」係指「營建工地於施工過程中產生之營建廢棄土未運出開發範圍者，仍以營建工地管制」，並未包括於施工「完工」後未將營建廢棄土運出，而永久堆置於開發範圍者；且其所稱「營建工地係指凡通過環境影響評估之開發行為，施工中或即將施工之營建工地」，亦非指「完工」後之營建工地；況且，本件營建工地在與棄土場分別位在乾華溪二側，並非同一地點，本件並無該問答資料之適用。再查，行政院環境保護署90年6月29日環署水字第0040669號公告係針對「營建工地及土石方堆（棄）置場為減少逕流廢水中『濾出物及泥沙沖蝕量』之必要措施，規定於施工前應檢具「削減計畫」報請主管機關完成核備並據以實施，而水污染防治法第13條「水措計畫之逕流廢水」部分所規範者，尚不及於此二污染物，因此，二者範規意義與適用對象互異。上訴人雖於89年8月間，依行為時水污染防治法第13條之規定，檢具「水污染防治措施計畫」，惟係以所屬核一廠為產生電力之核電工廠業，因發電所產生之廢（污）水產生量及收集處理而提出者，而上訴人係於90年間於該廠區內，另因興建前述建物而產生大量廢土，為將其堆置而設置系爭棄土場；查核能發電事業並不會產生大量一般廢土石，因此本件廢土堆置與上訴人原來發電廠事業無關，自不屬於發電廠事業範圍甚明，上訴人就發電廠產生廢（污）水（製程廢水）所提出之「水污染防治措施計畫」，並不含括本件因棄土堆置所產生之逕流廢水（雨水及污染物），此觀上訴人所提出之「事業水污染防治許可／水污染防治措施計畫摘要表」內「逕流廢水」均記載為「○（零）」可證，是就水污染防治之對象而言，二者亦屬風馬牛不相及；上訴人不將因業外施工所產生之廢土清除外運，而於本業之外，另有設置棄土場－符合土石方堆（棄）置場業定義之行為，即應受環境保護署90年6月29日公告規範之拘束，對該新設堆置廢土場之行為，應於施工前檢具「逕流廢水削減計畫」，報請被上訴人完成核備。上訴人雖另指摘被上訴人之前於內政部主持之「核二廠廢料儲存庫特種建築物」審查會中根本未提及上訴人應提出「逕流廢水污染削減計晝」乙節。經查，被上訴人於處分日（91年12月9日）前，於91年9月27日「台電公司核能一廠二號低放射性廢料儲存庫等新建工程剩餘土石方流向追查會勘」時，其會勘結論1(3)已載明「該棄土場．．．是否應辦理營建工程逕流廢水削減計畫，亦請台電公司查明」；另兩造91年10月22日協商會議紀錄」伍結論2(11)所載「9月27日實地會勘時，本府環保局曾請台電公司提供逕流水污染防制計畫，惟台電公司尚未提報，有關逕流水污染部分，請本府環保局與台電公司再行確認，並應依相關規定辦理」，有各該會議紀錄影本附卷可稽，足證上訴人對此「逕流廢水污染削減計畫」之管制措施於受處分前業已知悉，所稱被上訴人未告知一節，要無可採。末查，上訴人雖又主張行政院環境保護署90年2月6日公告之「水污染防治法第2條第7款所稱之工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業及其他中央主管機關指定之事業分類及定義」中有關「營建工地」及「土石方堆 (棄)置場」之定義，不符法律明確性要求一節，經查，該公告所定「營建工地」之定義為「從事依環境影響評估法相關規定應實施環境影響評估之開發行為，非屬適用水污染防治法第13條至第15條、第17條、第20條至第22條、第30條規定之事業。」及「土石方堆（棄）置場」之定義為「從事營建工程土石方之堆（積）置、回收、轉運處理、加工處理、分類再利用、填埋處理者，非屬適用水污染防治法第13條至第15條、第17條、第20條至第22條、第32條規定之事業。．．．」查其意旨係考量土石方堆（棄）置場之污染主要為暴雨逕流所造成，非屬常態性，且有不定點之污染特性，其管制應以源頭控制為主，故不以一般工廠等事業之許可（水污染防治法第13條、第14條、第15條、第20條、第32條）、技師簽證（第17條）及檢測申報（第22條）等規定辦理。非為上訴人所稱「水污染防治法第13條、第14條、至第15條、第20條、第32條之適用對象，即無須提報逕流廢水污染削減計畫」，業據中央主管機關即行政院環境保護署於另案說明在案。查水污染防治法所欲規範者為各種水污染行為之防治及處罰，是以事業之水污染行為如屬不同之態樣，即應依其各該規定辦理，而認其為不同之事業，自不得以其已為某一事業，即可不受該條所定其他事業別規定之規範，行政院環境保護署之上開說明，與水污染防治法之目的性解釋無違，上訴人徒以文義解釋主張定義不明確云云，為無可採。從而，被上訴人依首揭規定，裁處6萬元罰鍰，並限期92年3月1日前完成改善，並無不合，為其判決之論據。

本院查：按法規命令之規定，內容必須具體明確，關於涉及人民權利義務事項，應有明確之界限及範圍，對於何者為法律所許可，何者為法律所禁止，應讓人民可以事先預見及考量。又法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定之不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，並於法規命令未具體明確授權下，另以公告增訂涉及人民權利義務事項。水污染防治法第18條規定：「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」行政院環境保護署依上開規定發布之「事業水污染防治措施及排放廢 (污)水管理辦法」（已修正名稱為「事業水污染防治措施管理辦法」

）第10條、第50條第2項分別規定：「應收集處理作業環境逕流廢水之事業，其處理逕流廢水之調節池（槽）設計容量，應足以容納計畫收集暴雨強度下作業環境內產生之逕流廢水。前項事業之種類、調節池（槽）設計容量計算公式及計畫收集暴雨強度，由中央主管機關會商目的事業主管機關指定公告。」「非屬第10條第2項指定公告之事業應採取必要措施減少逕流廢水中之濾出物及泥沙蝕量，並於作業環境四周收集逕流廢水以放流口排放。

」行政院環境保護署再依上開管理辦法第50條第2項規定，以90年6 月29日環署水字第0040669號公告「營建工地及土石方堆（棄）置場為減少逕流廢水中濾出物及泥沙沖蝕量之必要措施」，該公告事項2.規定：「新設或新開發行為者，應於施工前檢具『逕流廢水污染削減計畫』報請主管機關完成核備並據以實施。」

惟查，上開管理辦法第10條第2項規定，應收集處理作業環境逕流廢水之事業之種類、調節池（槽）設計容量計算公式及計畫收集暴雨強度，由中央主管機關會商目的事業主管機關指公告之。

依被上訴人答辯意旨陳明，中央主管機關即行政院環境保護署尚未指定公告，即未限制此等事業之範圍。而依同辦法第50條第2項僅規定「非屬第10條第2項指定公告之事業應採取必要措施減少逕流廢水中之濾出物及泥沙蝕量，並於作業環境四周收集逕流廢水以放流口排放」，並未具體明確授權主管機關得以公告對於特定場所即「營建工地及土石方堆（棄）置場」之新設或新開發行為者，另行規範應於施工前檢具「逕流廢水污染削減計畫」報請主管機關完成核備並據以實施之管制措施。上開公告既非依水污染防治法第18條規定直接授權訂定之法規命令，亦非依該授權訂定之法規命令即上開管理辦法再授權訂定之規範，自不符合法規授權應具體明確性原則，人民亦無從依該公告而可預見或考量如違反該公告將發生何種法律效果。因此，違反上開公告者，即與水污染防治法第46條所指違反第18條所定辦法之情形顯不相當。被上訴人以上訴人所屬第二核能發電廠之廢料儲存庫新建工程營建工地之土石方堆置場，未依行政院環境保護署90年6月29日90環署水字第0040669號公告之「營建工地及土石方堆（棄）置場為減少逕流廢水中濾出物及泥沙沖蝕量之必要措施」規定，於施工前檢具「逕流廢水污染削減計畫」報請主管機關完成核備並據以實施，認係違反事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法第50條第2項規定，逕依水污染防治法第18條及第46條之規定，裁處上訴人6萬元罰鍰，並限期92年3月1日前完成改善，已有適用法規不當之違法。原判決未予糾正，將訴願決定及原處分遞予維持，駁回上訴人之訴，其判決自屬違背法令。上訴論旨，執以指摘原判決違誤，求予廢棄，為有理由，應將原判決廢棄，訴願決定及原處分均撤銷，以符法制。

據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第3項前段，判決如主文。

第二庭審判長法 官　廖　政　雄

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異