最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第00857號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第00857號

上訴人

甲○○

被上訴人

嘉義縣政府

代表人

乙○○

上列當事人間因爆竹煙火管理條例事件，上訴人對於中華民國94年10月31日高雄高等行政法院94年度訴字第388號判決提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人所屬消防局第3大隊中埔分隊人員於民國（下同）93年12月4日赴嘉義縣中埔鄉○○村○○路932號「上興佛具行」檢查，發現上訴人於毗鄰中華路930號儲存爆竹煙火—蜂炮19箱（每箱24盒，每盒0.11公斤），總重量50.16公斤，被上訴人認定上訴人儲存爆竹煙火超過管制量，且上訴人係「上興佛具行」之負責人，其並未投保公共意外責任險，乃依爆竹煙火管理條例第4條、第21條及第25條第1項第1款規定，以93年12月21日府消預字第0930001404號處分書處以上訴人罰鍰新臺幣（下同）30萬元，查獲之爆竹煙火一併沒入。上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人於原審起訴主張：（一）上訴人所經營之上興佛具行雖有爆竹之營利登記許可，然主管機關迄未通知營利事業辦理投保公共意外險，復未見縣府主管機關或中央主管機關公告相關保險法令，則政府既無公布保險辦法且未接受上訴人之投保，人民自未違反法律與行政命令之規定，是被上訴人以上訴人違反本條例第4條第2項與第21條之「不作為投保義務」規定而予以處罰，顯非適法。（二）按爆竹煙火管理條例施行細則第3條第1項第3款所定之「火藥量」管制量5公斤與爆竹煙火總重量25公斤二者，於適用上究應採競合關係、擇一關係抑或累積關係？按本件消防局員警前來查扣時，並未當場照相、秤重，則所查扣之蜂炮數量是否即為19箱總重量合計50.16公斤，實誠屬令人質疑。再者，蜂炮雖計19箱，然以何種型式磅秤計重，將影響爆竹數量之正確性。若以電子磅秤計重，則每根爆竹之火藥純量為0.3公克，每根總重1.3公克，每盒24根共計34.3公克，而每箱24盒，故19箱蜂炮之火藥淨重量約3公斤，並未達本條例施行細則第3條第1項第3款所定管制量5公斤以上。再者，扣除所有包裝材質後，全部爆竹之淨重僅17公斤左右，亦未逾前揭條款所定管制量25公斤，足見原處分認定之50.16公斤顯然有誤。次查，彼時員警查扣後，既未當場將所查扣之爆竹照片、數量交上訴人確認，係將扣押物封存且置於貨車後，旋即要求於原處分書上簽名，而否准上訴人當場開封清點之請求，並稱若有疑義嗣後申訴即可，其迫於公權力之無奈下而暫時簽名，惟並未於查扣封條上簽名，足見上訴人並非已同意或確認該扣押之數量。（三）由於颱風與訂貨人未準時取貨之故，而將系爭查扣物品暫放而非儲藏鄰居羅儕俊門口，顯見上訴人並無故意儲存之行為，且因非可歸責於上訴人之事由，故原處分顯違反司法院釋字第275號解釋意旨。況課與人民作為義務，需有法律與法規命令為據，方為適法，是以，本件在無法律與行政命令就投保義務詳為規定之情形下，命人民作為義務係無期待可能性，故被上訴人以上訴人違反本條例第4條第2項與第21條之「不作為投保義務」規定而予以處罰，實嫌速斷，自非適法。依行政處分明確性原則，則被上訴人既以上訴人違反第25條第1項「第1款」，即本條例第4條第2項之規定，故只處以1次30萬元罰鍰。則被上訴人顯非再以上訴人有違反本條例第25條第1項「第6款」事實，而為另一個30萬元處分，否則應繳納之罰鍰應為60萬元。此觀與上訴人同受處罰之同業黃佳玲所經營之「東昇製香批發」，經嘉義縣消防局於94年9月3日查獲販賣未附加認可標示之一般爆竹煙火，總重量合計423.63公斤，且亦未投保公共意外險，然被上訴人僅以其違反本條例第27條第1項而處以3萬元罰鍰，準此，足認被上訴人對爆竹煙火販賣者之儲存量雖達管制標準，然在法條適用與法律效果之選擇上，有其裁量權，故被上訴人就93年至94年9月間與上訴人相同均未投保之業者，僅依其他條款規定處分之，而未以本條例第25條第1項「第6款」未保公共意外險之規定，處以30萬元罰鍰。準此，本件上訴人雖違反數行為（罪名），然行政機關就此得以裁量方式而擇一法律效果處分之。（四）按被上訴人係以上訴人儲存量達50.16公斤，故依本條例第25條第1項「第1款」及其施行細則第3條之規定處以罰鍰。惟查：違反本條例第25條第1項「第1款」，即本條例第4條「第2項」為其要件，而非「第1項」。又是否違反該條「第1項」係依據其施行細則第3條而定，惟被上訴人是否違反本條例第4條「第2項」規定，係以行為人是否違反「爆竹煙火製造儲存販賣場所設置及安全管理辦法」（下稱管理辦法）為據，按管理辦法第18、19、20及21條係規範爆竹逾管制量時之儲存位置、構造及設備與按日記載其儲存數量與儲放數量不得逾500公斤…等，此顯然與本條例施行細則第3條無關，該條係謂業者、人民若儲放爆竹總重（含包裝）在25公斤以下者無須管制，唯有逾25公斤在500公斤以下時才需管制，上訴人均未違反前揭規定，足見被上訴人認定上訴人違反本條例第25條第1項「第1款」要件，顯與事實不合，該處分顯有適用法規不當之違誤。再者，被上訴人之處分亦違反平等原則與比例原則，且系爭爆竹係羅儕俊置放於中華路930號，並非上訴人，故原處分亦有當事人不適格之違誤，自應撤銷。為此請判決將訴願決定及原處分均撤銷等語。

三、被上訴人則以：（一）依本條例施行細則第3條之規定，本件因所查獲者係摔炮類以外之一般爆竹煙火，並非本條例第7條附加認可標示之一般爆竹煙火，其管制量按本條例施行細則第3條第2項規定，應以爆竹煙火總重量25公斤計算之。本件於被上訴人所屬消防局查獲系爭爆竹，於清點及稱重時，均由上訴人陪同，「違反爆竹煙火管理條例案件扣留單」、「扣留爆竹煙火清冊」、「舉發違反爆竹煙火管理條例案件通知單」及「違法儲存（販賣）爆竹煙火案件談話紀錄」等均經上訴人當場親自閱覽或告以要旨確認無誤後簽名及按捺指印；另依本條例施行細則第3條第2項規定，系爭爆竹煙火並非本條例第7條附加認可標示之一般爆竹煙火，其管制量當以爆竹煙火總重量計算之，而非上訴人所稱以爆竹每根之火藥純度計算之，並無上訴人所稱測量標準違誤之情事，顯見上訴人之主張，不足為採。（二）依本條例第4條之規定，本件查獲地點所儲放之爆竹煙火數量，既已達中央主管機關所定管制量以上，當應依法令規定以安全方法儲放，並依規定投保公共意外責任險。何以能將此一違法行為，歸咎天然力及第三者，而掩飾其「故意」違反規範之事實，而逃避處罰。另依本條例第21條之規定，公共意外責任險之保險金額及施行日期，已由中央主管機關會商財政部公告之，並由內政部於92年12月31日以台內消字第0920094292號公告：「公告爆竹煙火製造、儲存、販賣及施放高空煙火場所公共意外責任險之保險金額及施行日期。…施行日期自中華民國93年7月1日起。」前揭公告被上訴人亦於93年1月14日以府消預字第0930008719號函，於公報公告之。是以上訴人就此部分所主張等語，自屬卸責藉口，與事實不符，認事顯有違誤。（三）本件因上訴人未將其所儲存達中央主管機關所定管制量以上之爆竹煙火，以安全方法進行儲存，且未投保公共意外責任險，被上訴人以上訴人違反本條例第4條第2項強制或禁止規定及第21條第1項未投保公共意外責任險之規定，爰依本條例第25條第1項規定裁處30萬元之罰鍰及依第20條第1項規定逕予沒入違反本條例之爆竹煙火成品，並未違反比例原則，故被上訴人之處分，於法並無不當。又上訴人所經營之「上興佛具行」係位於中華路932號，而查獲之系爭爆竹係儲放於毗鄰之中華路930號，該儲放地點並非上訴人合法取得營利事業登記處所，其安全管理自不能引用管理辦法第21條規定。至本件儲存場所因與鄰近道路之安全距離不足5公尺且未設置擋牆，加以該儲存地點之建築物非地面一層之建築物，未符合管理辦法第18條第1項第1款、第2款及第4款規定；另該儲存場所未建檔登記，每日詳載其儲存數量且未保持上鎖狀態及禁止非工作人員或攜帶會產生火源之機具設備進入之措施，其安全管理未符合管理辦法第19條第1項第1款、第3款及第7款規定。又該儲存地點四周均為佛具等易燃材料，且未儲存於防火建築物內，極易引起火災並延燒至隔鄰建築物，未符合管理辦法第20條第1項第2款及第3款規定。且上訴人未對案內儲存場所投保公共意外責任險，違反本條例第21條第1項之規定，故被上訴人所屬消防局依前揭規定舉發，並無違誤。（四）至本件處分書於理由及法令依據欄內，未列違反本條例第21條及第25條第1項第6款應投保公共意外責任險之規定，原係考量該條例第25條第1項第1款之處罰已達處分之效果。況本件所開具之舉發違反爆竹煙火管理條例案件通知單之主旨欄內，亦明確告知被處分人：「違反本條例第4條及第21條規定事實，依同法條例第25條第1項第1款及第6款規定舉發」。基此，被上訴人以上訴人違反本條例第4條第2項強制或禁止規定及第21條第1項未投保公共意外責任險之規定，爰依本條例第25條第1項第1款規定裁處30萬元之罰鍰及依第20條第1項規定逕予沒入違反本條例之爆竹煙火成品，並無違誤。（五）復按司法院釋字第275號解釋意旨，本件上訴人在未對案內場所「投保公共意外責任險」之應作為義務條件下，即購進達中央主管機關所定管制量以上之一般爆竹煙火，顯有「故意」不作為義務，其存「僥倖」、「投機」之心態甚明。再者；本件上訴人儲存之系爭爆竹煙火屬易燃易爆之危險物品，其對於儲存該物品應符合法令之規定，本即有注意之義務，此亦為上訴人所能注意，卻未注意，是上訴人就其儲存系爭爆竹煙火之場所不符合法令規定之標準，縱無故意，亦有應注意、並能注意而疏未注意之過失，已違反本條例第4條第2項規定等語，資為抗辯。

四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：（一）依內政部92年12月31日台內消字第0920094292號公告內容，業已載明爆竹煙火製造、儲存、販賣及施放高空煙火場所公共意外責任保險之保險金額及施行日期，並自93年7月1日起施行。準此，上訴人指稱：政府迄今並無公布投保辦法且無接受上訴人之投保程序，則人民自無違反法律與行政命令云云，容屬有誤，尚無足採。次查，本件被上訴人所屬消防局第3大隊中埔分隊人員於93年12月4日赴上訴人之上興佛具行檢查，發現上訴人於毗鄰中華路930號儲存蜂炮19箱（每箱24盒，每盒0.11公斤），總重量50.16公斤等情，業據上訴人於「違法儲存（販賣）爆竹煙火案件談話紀錄」坦認，並有「違反爆竹煙火管理條例案件扣留單」「扣留爆竹煙火清冊」「舉發違反爆竹煙火管理條例案件通知單」及「代保管單」各一份與現場相片影本可憑，且均經上訴人當場親自閱覽或告以要旨確認無誤後簽名及按捺指印。是上訴人質疑系爭爆竹數量，即非可採。另按，本條例施行細則第3條第2項之規定，本件因所查獲之爆竹煙火，並非本條例第7條附加認可標示之一般爆竹煙火，其管制量按其規定即應以爆竹煙火總重量計算之，而非上訴人所稱以爆竹每根之火藥純度來計算。故上訴人之前揭主張，仍屬無據。再按，上訴人所儲存之爆竹煙火核屬摔炮類以外之一般爆竹煙火，則依本條例施行細則第3條第1項第3款規定，系爭爆竹煙火已達本條例第4條第1項所定爆竹煙火儲存、販賣場所之管制量以上，故而，依同條例第4條第2項規定，系爭爆竹煙火之儲存場所之位置、構造與設備設置之基準、安全管理及其他應遵行事項，自應遵守管理辦法第18條第1、2、4、5款、第19條第1、3、7款及第20條之相關規定。然查，系爭爆竹煙火卻被放置在毗鄰「上興佛具行」之神桌展示場，四周僅留下狹小之走道供人出入，與鄰近道路之安全距離不足5公尺且未設置擋牆，加以該儲存地點之建築物非地面一層之建築物，另該儲存場所未建檔登記，每日詳載其儲存數量且未保持上鎖狀態及禁止非工作人員或攜帶會產生火源之機具設備進入之措施，又該儲存地點四周均為佛具等易燃材料，且未儲存於防火建築物內，極易引起火災並延燒至隔鄰建築物，顯已違反前揭管理辦法之規定。準此，上訴人之行為違反本條例第4條第2項規定，應堪認定。又系爭爆竹煙火已達中央主管機關所定管制量以上，其儲存場所之負責人即上訴人依本條例第21條第1項規定應投保公共意外責任險，而上訴人並未投保，足認其行為亦違反本條例第21條第1項之規定，應依本條例第25條第1項第6款處罰。另按，管理辦法第21條第1項第1款第2目規定，係規範達管制量以上之一般爆竹煙火「販賣」場所，其安全管理應符合規定之儲存數量。而系爭爆竹煙火係放置在「上興佛具行」隔壁住家，並未儲存在上訴人之販賣場所內。是以，上訴人執此指摘其僅儲存50公斤，亦未違反管理辦法第21條規定管制量之上限500公斤云云，亦無足採。再按，本條例第27條第1項規範之事項與本條例第25條第1項規範之事項有別，二者處罰構成要件不同。上訴人前揭行為係違反本條例第25條第1項之規定，尚與本條例第27條第1項之規定無涉，是上訴人主張：本件至多是上訴人是否如其他同業，有無違反本條例第27條第1項規定處罰3萬元云云，顯無足採。據此，上訴人之前述行為係同時違反爆竹煙火管理條例第4條第2項及第21條第1項之規定，同時該當同條例第25條第1項第1款及第6款規定，且被上訴人原處分書違法事實欄亦載明各該事實，雖理由及法令依據欄未引用本條例第25條第1項第6款之規定，然被上訴人係從輕僅依同條例第25條第1項第1款規定處以上訴人罰鍰最低金額30萬元，對當事人並無不利，於法仍無不合。從而上訴人指稱：被上訴人原處分有上述瑕疵，於法不合云云，難予酌採。（二）況查，上訴人係經營販賣爆竹煙火業之負責人，按本件上訴人儲存之系爭爆竹煙火，屬易燃易爆之危險物品，為其所明知，其對於儲存該物品應符合法令之規定，本即有注意之義務，此亦為上訴人所能注意，卻未注意，是上訴人就其儲存系爭爆竹煙火之場所不符合法令規定之標準，縱無故意，亦有應注意並能注意而疏未注意之過失，已違反爆竹煙火管理條例第4條第2項規定，被上訴人依同條例第25條第1項第1款規定之最低罰鍰數額，從輕裁處上訴人30萬元罰鍰，並依同條例第20條第1項規定沒入系爭爆竹煙火，並無違誤。縱令，系爭爆竹煙火之儲存並非上訴人當場所為，而係上訴人之子羅儕俊所為，然如前述，上訴人既為負責人，明知當日有系爭爆竹煙火送來，卻疏於對羅儕俊為業務上之指導監督，致有前述之違規行為，上訴人亦不能執此而卸其應負之注意義務之責。故而，上訴人指稱本件將爆竹置放在中華路930號之行為，並非上訴人所為，而是訴外人羅儕俊，與上訴人無關云云，洵無足採。從而，上訴人之主張為無理由，應予駁回。

五、上訴意旨略以：原處分並無相關事實、證據足以認定上訴人違反管理辦法第18條至第20條之規定，而原判決就原處分書所無之事實與證據作為判決基礎，實為突襲性裁判，並有判決不載理由或所載理由矛盾之違背法令。又前揭規定係針對製造爆竹之工廠所為規範，然而上訴人僅係販售爆竹之商家，且未逾管制量，其儲存量應適用該管理辦法第21條第3項之規定，況上訴人亦未超逾該條所訂管制量，故原判決之認事用法顯有錯誤。再者，原處分已認定中華路930號係上訴人所經營上興佛具店之所屬店面，然原判決卻以系爭爆竹係儲放於上興佛具行隔壁住家，前後認定顯有矛盾，故原判決自屬違反論理法則等語。

六、本院查：（一）按「爆竹煙火之製造場所及達中央主管機關所定管制量以上之儲存、販賣場所，其業者應以安全方法進行製造、儲存或處理。前項所定場所之位置、構造與設備設置之基準、安全管理及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商相關機關定之。」「違反本條例規定製造、儲存或販賣之爆竹煙火，其成品、半成品、原料及製造機具，直轄市、縣（市）主管機關應逕予沒入。」「爆竹煙火之製造場所及達中央主管機關所定管制量以上之儲存、販賣場所與施放高空煙火場所，其負責人應投保公共意外責任險。前項所定公共意外責任險之保險金額及施行日期，由中央主管機關會商財政部公告之。」「有下列各款情事之一者，處新台幣30萬元以上150萬元以下罰鍰：一、違反依第4條第2項所定辦法中有關強制或禁止規定。…。六、違反第21條第1項規定，未投保公共意外責任險，或保險期間屆滿未予續保，或投保後無故退保。」爆竹煙火管理條例第4條、第20條第1項、第21條及第25條第1項第1款、第6款分別定有明文。復按「本條例第4條第1項所定爆竹煙火儲存、販賣場所之管制量如下：一、高空煙火：總重量零點五公斤。二、摔炮類一般爆竹煙火：火藥量0.3公斤或總重量1.5公斤。三、摔炮類以外之一般爆竹煙火：火藥量5公斤或總重量25公斤。但排炮及連珠炮管制量為火藥量10公斤或總重量50公斤。前項管制量，除依本條例第7條附加認可標示之一般爆竹煙火以火藥量計算外，其餘以爆竹煙火總重量計算之。」為爆竹煙火管理條例施行細則第3條所明定。復按「本辦法依爆竹煙火管理條例第4條第2項規定訂定之。」爆竹煙火製造儲存販賣場所設置及安全管理辦法第1條定有明文。（二）查被上訴人93年12月21日府消預字第0930001404號處分書之違法事實欄已載明「違規儲存販賣之爆竹煙火達管制量以上，因未以安全方法實行儲存、處理」，顯已就上訴人儲存販賣之爆竹煙火之儲存場所及安全管理不符相關規定予以描述，雖未逐條引用管理辦法之條文，但已引用母法之法條，非如上訴意旨所言，原處分並無相關事實、證據足以認定上訴人違反管理辦法第18條至第20條之規定，是原審判決尚無不備理由或所載理由矛盾之違法。按爆竹煙火管理條例第4條所規範之對象，除製造場所外，尚包括儲存、販賣之場所，此觀法條文義至明，上訴意旨指其僅販賣，並非管制對象云云，自屬誤會。又原判決係認定中華路932號為上訴人所經營之上興佛具行，而系爭爆竹係儲放於中華路930號上興佛具行隔壁住家，前者有爆竹煙火管理條例第21條之適用，後者因無營利事業登記故無該條規定之適用，其前後認定並無矛盾，至原處分事實欄記載「中華路930號係上訴人所經營上興佛具行之所屬店面」，乃就店面歸屬之事實狀態而言，並未就該店面是否有為營利事業登記作法律上之判斷，上訴意旨指原判決認定前後矛盾云云，核屬對於原處分文義之誤解。（三）經核原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例亦無牴觸，難謂有違背法令之情形，原判決以原處分及訴願決定均無違誤，因將其均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第一庭審判長法 官　高　啟　燦

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異