最高行政法院(含改制前行政法院)97年度判字第879號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 97年度判字第879號

上訴人

甲○○

被上訴人

教育部

代表人

乙○○

訴訟代理人

李家慶 律師

　　　　　　林　瑤　律師

　　　　　　劉昌坪　律師

上列當事人間有關教育事務事件，上訴人對於中華民國95年9月21日臺北高等行政法院95年度訴更一字第26號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人查核桃園縣私立永平高級工商職業學校（下稱永平工商）第9屆董事會執行職權期間之學校帳務，以上訴人即永平工商董事會董事長明知有以其私人資金借貸與學校週轉之情形，學校未據實登載，仍於所職掌事項之學校預、決算書蓋章認可，損及報表之正確性，乃依行為時（下同）私立學校法第68條第1項第1款及第3款規定，以民國91年1月24日部授教中(3)字第0910501436號函，解除上訴人董事長（含董事）職務。上訴人不服，提起訴願，經被上訴人重新審查認上訴人訴願為有理由，乃於91年5月17日以台(91)教中(3)字第91537271號函（下稱原處分）撤銷前開91年1月24日之處分函，並以發現學校帳務明顯登載不實，有違反私立學校法第68條第1項第1款及第3款規定情事，乃解除上訴人董事長（含董事）職務，上訴人不服，提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟請求確認原處分違法合併請求回復名譽之適當處分，經原審法院以93年8月19日92年度訴字第1899號判決（下稱前審判決）確認原處分違法，並駁回上訴人其餘之訴。上訴人、被上訴人各對不利於己之部分表示不服，提起上訴，經本院以95年2月16日95年度判字第191號判決（下稱本院前判決）就前審判決關於確認原處分解除上訴人擔任永平工商第9屆董事長（含董事）職務之處分違法部分予以廢棄，發回原審法院更為審理，其餘之訴（上訴人甲○○之上訴）駁回。嗣經原審法院95年9月21日95年度訴更一字第26號判決（下稱原判決）仍予以駁回。上訴人不服，遂再提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：上訴人為應學校財務之需，自86年1月起無息為學校代墊經費款項，供學校支付已屆期之學校設備工程款。又上訴人於預決算書上蓋章用印，既經董事會議決通過，自與未經董事會議決通過即予蓋章認可而屬偽造、變造有別。且上訴人系因信任學校會計主任解文敏之行政專業，認其於帳務上處置，應無疑義，始未進一步於董事會議中表示意見，遂經董事會多數議決後，即於預、決算書上蓋章，上訴人顯非基於損害學校之動機，惡意隱匿或故意不表示意見，亦非未盡注意義務而可認為監督有過失。另被上訴人未通知上訴人參加90年9月21日會議，卻令上訴人應負財務帳冊缺失改善之責，違反正當法律程序及必要性原則。再者，本件縱使有被上訴人所認事實，惟本件所涉刑責經發交桃園縣調查站查證，帳冊製作過程，及帳冊內附原始憑證並無不符，足見原處分所指違失情節，並無致刑事罰責之虞，故情節自與構成刑事犯罪者有別，應僅屬會計處理之行政疏失，並非重大等語，為此，訴請確認原處分違法。

三、被上訴人則以：依「勤業會計師執行約定查證程序報告書」（下稱勤業會計師查核報告書）及資誠會計師事務所完成之「桃園縣永平高級職業學校專案查核會計師查核報告書」（下稱資誠會計師查核報告書）可知，上訴人主張其已提供完整資料供核對云云，尚非有據。另依本院前判決意旨可知，就私立學校法第68條第1項第1款所定之偽造及變造行為之認定，本非侷限於刑法上構成要件之認定，且被上訴人於認定上訴人構成私立學校法第68條第1項第1款及第3款之違法時，究應採取停職或解職之處分，本屬被上訴人之裁量範圍，又本件尚經私立學校諮詢委員會作成正式決議，故原處分絕無違反比例原則之可言。再者，私立學校真正對學校預算、決算及財務，行使監督及糾正之權者，厥為董事會之成員，即所有董事（包含董事長在內），故上訴人主張，私立學校董事長對於學校預、決算及財務並無權過問，顯與私立學校法第22條之規定不符。上訴人確有將個人資金貸與永平工商，而永平工商未於收受匯入款項及償還款項時入帳，並於財務報告中揭露該情，此已嚴重影響該校財務報表之透明性及正確性，妨礙學校財務之健全發展，明顯違反私立學校建立會計制度實施辦法(以下稱會計實施辦法)第14條規定。又上訴人於擔任永平工商第9屆董事會董事長期間，就永平工商未將其個人與學校間資金借貸情形核實登載帳務之違規情事，知之甚詳，然其非但未於董事會審議永平工商年度收支預算時，對不實登載之財務報表為任何表示，反於其所執掌之學校預決算書上蓋章認可，顯然未盡其擔任永平工商董事（長）之監督職責。至於私立學校法第22條第1項第4款固規定「經費籌措」為董事會之職權，惟此絕非謂董事會（個別董事）替學校籌措之經費可以不依私立學校法及會計實施辦法相關規定登帳等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）依會計實施辦法第12條規定，私立學校每年應將下一年度財務收支情形及該年之財務情形編製預決算表送教育主管機關備查，則私立學校法第68條第1項第3款所稱「造具表冊」包括「預決算表」甚明，上訴人主張該條款所稱「表冊」，僅指依會計實施辦法第14條規定所指之「登帳」云云，自無足採。（二）刑法上偽造及變造行為之構成要件，主體固限於由「無製作權人」製作之文書，始有成立偽造或變造之可能；惟私立學校法第68條第1項各款違法行為之主體，法律已明定為「私立學校董事長、董事、校長、主辦及經辦會計、出納之人員」，彼等實均為「有權製作」同條項第1款所稱「會計憑證、帳簿、報表」等私立學校會計文書者。因此，若私立學校法第68條第1項第1款所謂之「偽造、變造」，應依據刑法上偽造及變造之概念加以解釋，亦即限於「無製作權人」，則私立學校法第68條第1項第1款將豈非毫無適用之可能，此等解釋顯不符私立學校法第68條第1項第1款規定之立法目的。從而，就私立學校法第68條第1項第1款偽造及變造行為之認定，實不應侷限於刑法上構成要件之認定；僅須於該條項所規範之主體於未據實登載不實會計憑證、帳簿、報表時，即應有適用。上訴人明知其有以私人資金借貸與學校周轉之情形，且學校未據實登載，惟其仍於所執掌事項之學校預、決算書蓋章認可之行為，自係違反私立學校法第68條第1項第1款及第3款之規定。（三）依據勤業會計師查核報告書第5頁第2點「執行約定查核程序之發現事項」（一）之說明：「世華銀行中壢分行及彰化銀行埔心分行支票存款對帳單（帳號分別為00000000000及00-00000-0-00）中有多筆資金流向不明。經詢問校方表示，該等資金係甲○○董事長，於選任為董事長（85年5月7日）後，將其個人資金無息借款予學校，．．．後續年度待教育部撥款後再將資金匯出還款，致產生多筆資金支出係匯予個人之狀況。」「學校收到朱董事長匯入之款項及償還款項時並未入帳．．．永平工商向董事長借款之情事、增加之各項建設亦未於當年度財務報告中揭露。」足證上訴人確有將個人資金貸與永平工商，而永平工商未於收受匯入款項及償還款項時入帳，並於財務報告中揭露。又依勤業會計師查核報告書二、（二）「發現多筆重大支出缺少驗收單據或議價單或合約或書單等相關憑證」，可證上訴人所提供之支出單據並不完整，無法還原支出項目之合法性及必要性。另依據資誠會計師查核報告書第一（三）「支出未保留廠商簽領支票紀錄」；（四）「部分支出未能提供支出相關之採購單據」；及（五）「未能提供薪資支出之銀行轉帳明細」以致執行查核程序之會計師無法合理確認永平工商支出之合理性及必要性，足證上訴人當時雖經私立學校諮詢會議要求檢附相關單據以供核對，惟上訴人卻僅附具部分單據，以致無法還原帳冊，是上訴人主張其已提供完整資料供核對云云，尚無可採。（四）如前所述，上訴人確有將個人資金貸與永平工商，而該校未於收受匯入款項及償還款項時入帳，並於財務報告中揭露，而上情徵諸被上訴人先後於90年4月3日及同年6月19日分別召開兩次會議，就永平工商帳務查核問題詢問上訴人及學校相關人員之記載益明。該等情事違反會計實施辦法第14條之規定，嚴重影響該校財務報表之透明性及正確性，妨礙學校財務之健全發展。上訴人於擔任永平工商第9屆董事會董事長期間，就永平工商未將其個人與學校間資金借貸情形核實登載帳務之違規情事，知之甚詳；然其非但未於董事會審議永平工商年度收支預算時，對不實登載之財務報表為任何表示，反於其所執掌之學校預決算書上蓋章認可，核上訴人行為顯未盡其擔任永平工商董事（長）之監督職責，要屬違反私立學校法第68條第1項第1款及第3款之規定無疑。再查，被上訴人所屬私立學校諮詢委員會專案小組於90年6月19日即要求上訴人及學校提出形式還原帳冊，以供了解資金進出實情，上訴人就此知之甚詳，是上訴人稱被上訴人要求永平工商還原帳冊，係其專案小組90年9月21日會議中為之，原處分以永平工商未還原帳冊，命未參加該次會議之上訴人去職，違反正當法律程序及必要性原則云云，要無可採。（五）另私立學校法第22條第1項第4款固規定「經費籌措」為董事會之職權，惟此絕非謂董事會（個別董事）替學校籌措之經費可以不依私立學校法及「私立學校建立會計制度會計辦法」相關規定登帳。迺上訴人逕以董事會負有「經費籌措」之權限為由，即置會計實施辦法第14條之規定於不顧，明知學校有未依規定將其與學校相關資金往來之情形如實登載之情事，竟於行使相關財務監督權限時不為任何表示，反於其所執掌之學校預、決算書上蓋章認可，自屬違反私立學校法第68條第1項第1款及第3款之規定。（六）次按私立學校之董事會職權包含學校預、決算之審核、財務監督等事項，私立學校法第22條第5款及第7款定有明文；同法第64條復規定：「私立學校年度收支預算經董事會核定後，由學校報請主管教育機關備查並執行之。」上開規定之主體雖係私立學校之「董事會」，惟其係就私立學校董事行使職權之方式加以規定，對學校預、決算及財務，行使監督及糾正權者，實乃董事會之成員，即所有董事（包含董事長在內）。（七）又私立學校法第68條規定要求私立學校就會計憑證、帳簿、報表等會計文書均應如實記載，係為杜絕私立學校於會計帳目上之一切弊病，以求學校帳務之透明性、正確性及學校財務之健全發展，自更應嚴格要求相關資金往來應切實登帳記載，若有違反其情節自屬重大，教育部依法即有解除該董事（長）職務之權，此原屬教育部之裁量範圍。本件上訴人就未據實登載之學校預、決算書蓋章認可，並以該等不實文書送交被上訴人查核之行為，不論其未據實記載之實際原因為何，均造成私立學校報表無法正確及透明之結果，更係就法律禁制之事規避教育主管機關之查核，情節自屬重大。況上訴人及永平工商經私立學校諮詢委員會多次限期就不合會計原則部分還原成會計報表供核對，惟該校及上訴人僅附具部分單據，無法還原帳冊，仍無法確實了解該校資金進出實情，業經教育部代表列席行政院訴願審議委員會第1478次會議說明在案。從而，如不令上訴人去職（即解除其董事長職務），上開情節無從改善，是原處分依據私立學校法第68條規定解除上訴人董事長職務，實為達成私立學校法之立法目的，並無違反比例原則之處，亦無裁量瑕疵之可言，上訴人就此之主張核無可採等由，而駁回上訴人在原審之訴。

五、本院按：

(一)行為時私立學校法第68條第1項：「私立學校董事長、董事、校長、主辦及經辦會計、出納之人員，有左列情事之一者，主管教育行政機關得予1年以下之停職處分；其情節重大者得解除其職務；如觸犯刑法，並移送法院依法辦理：一、偽造、變造會計憑證、帳簿、報表或毀棄應保存之會計憑證、帳簿、報表者。二、故意不設帳簿或不將預算、決算如期辦理完竣者。三、拒絕主管教育行政機關之檢查，或不依規定造具表冊送請主管教育行政機關查核者。四、違反規定向學生收取費用者。」本案涉及上開第1款及第3款之適用問題。

(二)原判決憑以認定上訴人擔任永平工商第9屆董事會董事長期間，就永平工商未將其個人與學校間資金借貸情形核實登載帳務之違規情事，未於董事會審議永平工商年度收支預算時，對不實登載之財務報表為任何表示，反於其所執掌之學校預決算書上蓋章認可，其行為顯未盡其擔任永平工商董事（長）之監督職責，違反私立學校法第68條第1項第1款及第3款之規定所憑之依據，係勤業會計師查核報告書第5頁第2點所載：「學校收到朱董事長匯入之款項及償還款項時並未入帳……永平工商向董事長借款之情事、增加之各項建設亦未於當年度財務報告中揭露」等語。惟該報告書並未提及上訴人於學校預決算書蓋章認定一事，本案卷內亦查無上訴人蓋章之永平工商預決算書，此預決算書與認定上訴人之違規事實究屬何年度，及預決算書有如何之不實，上訴人蓋章意義之認定有關，原判決此部分認定未憑證據，有違證據法則。再原判決認上開行為時私立學校法第68條第1項第1款之「偽造、變造」包括有製作權人登載不實行為，則欲認上訴人就永平工商預決算書上蓋章，有登載不實，必先認定永平工商預決算書原應為如何之記載，再認定實際上為如何之記載，始可認為其登載有不實(上訴人主張永平工商預決算書並無登載不實，見下(四)所述)，原判決就此並未為認定。又原判決係認上訴人之行為未盡其擔任永平工商董事（長）之監督職責，如何可自此推得其有於永平工商預決算書上登載不實？是否上訴人之蓋章，即屬登載？原判決亦未予以說明。原判決此部分判決不備理由。

(三)原判決認上訴人有行為時私立學校法第68條第1項第3款「不依規定造具表冊送請主管教育行政機關查核」情事，則此應以上訴人「依規定」有造具「依規定」之內容之永平工商預決算書之義務，而其未依該等規定造具為前提。惟原判決並未說明究依如何之規定，上訴人有造具永平工商預決算書上送請被上訴人查核之義務，及本件永平工商預決算書如何不符如何之規定，此部分判決亦不備理由。再如行為時私立學校法第68條第1項第1款之「偽造、變造報表」，包括有製作權人於報表上為不實登載，則有製作權人於報表上為不實登載者，既於第1款已有規範，即不能謂其屬於同條項第3款「不依規定造具表冊送請主管教育行政機關查核」，原判決此部分之法律適用，亦有可議。

(四)上訴人於原審主張永平工商預決算書係就該年度經費收支預為編列，其洽私人借貸資金無息供學校週轉，因經費短絀均至年度中臨時發生，並非編列預算時所預見，預算書為年度開始之經費收支編列，尚未實際收支，所編列數字亦屬預估，既尚未發生借貸情事，且是否年度中有入不敷出情形亦未可知，當無登載不實或未據實登載，至決算書則為年度結帳前，查明所有預收、預付、到期未收、到期未付及其他權責已發生而帳簿尚未登記之各事項，造具傳票、記入帳簿後，計算年度餘絀所得結果，上訴人雖洽私人為學校無息代墊工程及設備款支出，但匯入款項後均立即用於學校各項支出，待於次學期學費入帳後，再請廠商開立發票，學校此時方對於已付貨款部分開立支出憑證，同時將資金返還匯入上訴人或所指定帳戶，至年度終了結帳時，雖年度中無息代墊款項暫時未登入會計帳簿，而是於次學期學費入帳後，請廠商開立已付帳款之發票，再就已支出廠商貨款部分開立支出憑證，使之與前支出數平衡，因僅屬於遞延作帳，對於上訴人洽私人資金代墊部分，雖無入帳或開立收支憑證，但代墊金額恰好即為應支付廠商帳款之金額，故呈現於決算書上經計算後之年度餘絀，即為結算年度收支後之數字，未因年度中先以其他資金無息代墊而有影響，不得認該決算書有何登載不實等語。原判決就上訴人此項重要攻擊防禦方法未說明何以不採之理由，遽為上訴人之訴駁回之判決，判決自不備理由。

(五)綜上所述，原判決有違反證據法則、適用法規不當及判決不備理由之違背法令事由，是上訴人求予廢棄，為有理由。因原判決違背法令影響事實之確定及判決結果，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。原審法院更為審理時，應令被上訴人提出其所指上訴人蓋章之預決算書，以憑認定事實、適用法律，併此指明。

六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異