最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第613號

最　高　行　政　法　院　判　決

99年度判字第613號

上訴人

甲○○

上訴人

乙○○

上訴人

丙○○

上訴人

丁○○○

上訴人

戊○○

共同訴訟代理人

張佳瑜 律師

被上訴人

臺北縣政府

代表人

己○○

上列當事人間土地公告現值事件，上訴人對於中華民國97年8月21日臺北高等行政法院96年度訴字第3159號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人等認其所有坐落臺北縣汐止市○○段○○○段第32-49、32-50、33-1、33-9、494-1、494-4及494-5地號等7筆土地（下稱系爭土地），經被上訴人於民國96年1月1日公告土地現值地價偏低，向被上訴人提出異議，經被上訴人函復上訴人（下稱原處分）略以：系爭土地96年公告土地現值調降情形，乃因722區段確為保護區並完成地籍分割，且無相關單位通知預定徵收之計畫，故96年回歸保護區訂價原則，每平方公尺經評定為新臺幣(下同)6,400元等語，上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂循序提起行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：系爭土地自始即為保護區從未變更地目，且自80年起每年公告現值每平方公尺均有40,000元以上，至95年更達到每平方公尺41,200元，然被上訴人未依臺北縣實施地價調查估計作業規定，於無依據之情形下，將96年度公告現值驟降至每平方公尺6,400元，調查地價之估計程序顯有違法。又系爭土地目前位於內政部營建署辦理「臺北生活圈道路系統建設計畫－汐止大坑溪高架道路、東側闢建平面道路」規劃範圍內，內政部早於94年11月10日即函知被上訴人，應在95年6月底完成徵收作業，可見被上訴人早於94年底即明知系爭土地將於97年度遭政府機關辦理徵收，而不應調整地價，竟違法調降，意圖減免徵收補償費之支出，影響上訴人之權益影響甚鉅，被上訴人公告土地現值之處分顯係違法。況系爭土地中之32-50地號土地，上訴人於95年10月18日確有交易行為，被上訴人未參考該交易行為而以推算方式，計算土地公告現值，其行政程序顯有違法。另上訴人係信賴公告地價有相當穩定性，且系爭土地已遭被上訴人部分徵收，一併徵收時亦將以相近之價格徵收，惟被上訴人卻故意延誤系爭土地中之33-1地號土地一併徵收公告，並大幅調降公告現值，致使上訴人遭受重大損失等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分、被上訴人並應就系爭土地96年度公告現值，另為適法之處分。

三、被上訴人則以：查本案土地係於64年12月經汐止鎮橫科里都市計畫個案變更通過，因部分土地位於保護區，部分位於住宅區，部分使用分區無法確認。迄93年1月發布第二次通盤檢討，逕行套繪保護區範圍而單獨劃設出722保護區段，則96年度本案32-49、32-50、33-1、494-1、494-5地號等5筆皆劃屬722保護區段，而33-9、494-4地號等2筆則分跨12○○○區段○○○○○○區段，該地價區段之劃設應無違誤。經查，汐止市○○○○○區段94年9月1日至95年8月31日買賣實例蒐集期間有交易實例，而722保護區段則無，經臺北縣汐止地政事務所依地價調查估計規則第21條第1項第1款及第2款、第23條第2款及第3款規定，推算96年公告土地現值及宗地單位地價並無違誤。系爭土地96年公告土地現值調降情形，乃因722區段確為保護區並完成地籍分割，且無相關單位通知預定徵收之計畫，故96年回歸保護區訂價原則，每平方公尺經評定為6,400元。上訴人所指之內政部94年11月10日函等文件，皆為內政部辦理「生活圈道路系統4年建設計畫」時之先期規劃文件，本計畫至96年8月31日內政部始發函指示被上訴人編列預算，排定用地取得時程，乃確定徵收。被上訴人至96年中始確認系爭土地可於97年辦理徵收，且系爭土地原為保護區，故系爭土地96年公告土地現值訂定情形應屬合理。按96年公告土地現值之查價期間為94年9月2日至95年9月1日，而上訴人買賣契約之原因發生日期為95年10月18日，已逾96年度公告土地現值之查價期間，而無法列入96年公告土地現值作業中，僅得列入97年公告土地現值之買賣實例中。又查本買賣案件，出賣人與買受人係為夫妻關係，其買賣價格應依地價調查估計規則第7條規定予以修正，然就實務而言，夫妻間之土地權利移轉可逕以夫妻贈與為之，若以買賣為之則多為特殊交易，其買賣價格通常與正常市場價格相差甚遠，且難以修正，故夫妻間之買賣案件通常不列入公告土地現值作業之買賣實例中。另本徵收案之前置作業及函報內政部之過程均依法定程序辦理，並無上訴人所稱故意拖延之情事等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：查系爭土地係於64年12月經變更通過，其中32-49、32-50、33-1、494-1地號等4筆位於保護區內，而33-9、494-4地號等2筆則部分位於住宅區、部分位於保護區，另494-5地號，套合都市計畫圖之結果似為保護區，其實際使用分區尚待完成法定程序後始可確認。臺北縣汐止地政事務所遂於64年至93年公告現值作業期間，將32-49地號等6筆劃歸126住宅區段，另494-5地號則劃歸127農業區段；迄93年1月發布變更汐止市都市計畫（第2次通盤檢討），逕行套繪保護區範圍而單獨劃設出722保護區段。爰此，96年度系爭土地地價區段將系爭土地中之32-49、32-50、33-1、494-1、494-5地號等5筆皆劃屬722保護區段，而33-9、494-4地號等2筆則分跨12○○○區段○○○○○○區段，該地價區段之劃設，按地價調查估計規則第18條第1項規定，應無違誤。次查，系爭7筆土地中，126住宅區段有交易實例，而722保護區段則無，依地價調查估計規則第2條之規定，分別按地價區段各自踐行平均地權條例第46條及地價調查估計規則第22條第1項規定之程序推計其土地現值，依地價調查估計規則第21條第1項第1、2款規定，推算96年公告土地現值，奉地價暨標準地價評議委員會評定通過，並於96年1月1日公告，土地公告現值之評定程序應屬適法。又查本件2筆土地因分跨越2個地價區段，故依地價調查估計規則第23條第2、3款規定，分別計算該宗地單價。故本件區段地價及宗地單位地價計算之結果難認有何違誤之處。上訴人主張系爭土地中之32-50地號土地，於95年10月18日訂有買賣契約，惟經被上訴人陳明96年公告土地現值之查價期間為94年9月2日至95年9月1日，然前開買賣契約之原因發生日期，已逾96年度公告土地現值之查價期間，僅得列入97年公告土地現值之買賣實例中，尚無不合；復查本件土地之買賣案件，出賣人與買受人係夫妻關係，就實務而言，夫妻間之土地權利移轉可逕以夫妻贈與為之，若以買賣為之則多為特殊交易，其買賣價格通常與正常市場價格相差甚遠，且難以依地價調查估計規則第7條規定修正。系爭土地96年度公告土地現值驟降緣由，據被上訴人陳明，位於72○○○區區段之土地，因經通知該等土地已納入94年預定徵收範圍，故地號土地94年公告土地現值，仍維持與住宅區相同價格為每平方公尺41,200元；次查臺北縣94年5月4日發布之變更汐止都市計畫案，於同年11月8日辦竣地籍逕為分割，被上訴人於94年公告徵收在案，為避免徵收前後地價調整過鉅，故72○○○區區段94、95年公告現值仍維持為每平方公尺41,200元。然72○○○區區段，因民眾陳情其94年公告土地現值與毗鄰○○區區段地價顯不相當，於95年復議，經參照鄰近使用性質相同之保護區地價推估結果，其擬評現值應為每平方公尺7,300元，又因坐落該區段之部分土地已納入94年預定徵收範圍，故臺北縣地價暨標準地價評議委員會95年決議，72○○○區區段地價94年公告現值仍維持94年12○○○區區段地價為每平方公尺41,200元。至系爭土地96年公告土地現值調降情形，乃因722區段確為保護區並完成地籍分割，且無相關單位通知預定徵收之計畫，為審酌地價正確性、合理又核實訂定地價，每平方公尺經評定為6,400元，經被上訴人陳明於95年底曾發文予各機關查明系爭土地96度並未有徵收計畫，故為系爭土地公告現值之調降等情，自堪信被上訴人此項答辯屬實。查依上訴人所提之各項文件，皆為內政部辦理「生活圈道路系統4年建設計畫」時之先期規劃文件，上揭計畫至96年8月31日始確定徵收，故系爭土地於96年中被上訴人始確認可於97年辦理徵收，且系爭土地原為保護區，被上訴人訂定公告土地現值時，尚難認有何已有就系爭土地辦理徵收之情形。至上訴人以內政部營建署函就系爭土地徵收費用編列預算及實際徵收費用之差距有疑義，惟徵收費用編列預算之多寡，並非公告土地現值訂定之依據，是與本案爭點無涉，無從為本件上訴人有利之認定。另有關上訴人質疑被上訴人是否有延誤系爭土地中之33-1地號土地一併徵收公告之情事。茲查被上訴人勘查後，業於95年5月17日函復上訴人該案符合一併徵收之要件，遂請被上訴人水利單位依規定報請徵收，內政部於同年2月2日核准一併徵收，被上訴人隨即於同年2月12日公告徵收並通知補償，故該徵收案之前置作業及函報內政部之過程均依法定程序辦理，並無上訴人所稱故意拖延之情事。況此部分土地，係由上訴人申請一併徵收之情形，核與該96年度政府機關就該土地有無徵收計畫一節無涉，故此部分土地，不影響系爭土地公告現值調降之合法性等詞，為其判斷之基礎。

五、本院查：按平均地權條例第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」又地價調查估計規則第21條第1項規定：「估計區段地價之方法如下：有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數○○○區段○區段地價。無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取2個以上使用分區或編定用地相同，且依前款○○○區段○○○區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目○○○區段○區段地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其○○○區段○區段地價修正之。」同規則第23條規定：「宗地單位地價之計算方法如下：．．．其○○○區段○○○○○區段地價作為宗地單位地價。跨越2個以上地價區段之土地，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價。．．．」經查本件原判決以本件系爭土地96年公告土地現值調降情形，乃因722區段確為保護區並完成地籍分割，且無相關單位通知預定徵收之計畫，為審酌地價正確性、合理又核實訂定地價，每平方公尺經評定為6,400元，經被上訴人陳明於95年底曾發文予各機關查明系爭土地96年度並未有徵收計畫，故為系爭土地公告現值之調降，依法並無不合，因而駁回上訴人之訴等情，固非無見。惟查：被上訴人於93年間即就含系爭土地在內之33筆土地作為94年度「預定臺北縣汐止市基隆河整體治理計畫」各項工程範圍，且於94年11月14日公告就其中22筆土地為徵收，此有被上訴人93年11月3日北府水排字第0930731402號函、94年11月14日北府地用字第0940785472號公告附原處分卷可稽，而系爭土地中屬72○○○區區段，於94年間，因民眾陳情其94年公告土地現值與毗鄰○○區區段地價顯不相當，於95年復議，經參照鄰近使用性質相同之保護區地價推估結果，其擬評現值應為每平方公尺7,300元，又因坐落該區段之部分土地已納入94年預定徵收範圍，為考量民眾權益之維護並避免民眾產生「地價調降」之疑慮，故臺北縣地價暨標準地價評議委員會95年第3次會議決議，72○○○區區段地價94 年公告現值仍維持94年12○○○區區段地價為每平方公尺41,200元，此復有該次會議紀錄附原處分可參。而被上訴人之訴訟代理人亦於原審陳稱如確定隔年土地要徵收的話，則被上訴人則不會調降地價(見原審卷第134頁)。而系爭土地復位於汐止大坑溪高架道路、東側闢建平面路範圍，為內政部列為95年度「生活圈道路系統4年建設計畫」擬列工程項目之一，並由內政部通知全省21縣市政府(含被上訴人)，應在95年6月底完成徵收作業，且該等預算應由縣市政府納入地方預算辦理。此有內政部94年11月10日內授營道字第0940011437號函可稽(見原審卷上訴人證12)，可見被上訴人早於94年底即明知「生活圈道路系統4年建設計劃」將辦理土地徵收，準此，基於被上訴人前述作業之行政前例，臺北縣地價暨標準地價評議委員會95年第6次會議決議，遽將系爭722保護區段地價自每平方公尺41,200元，調降為6,400元，復未敘明何以未予斟酌內政部94年11月10日函業已將系爭土地列於徵收範圍而不應將地價調降之因素，自有未洽。而同一區段地區，僅因徵收作業先後，而有不同徵收之地價，豈非違反被上訴人所為調降地價與否之作業先例，此對被徵收在後之土地所有權人亦造成不公平之現象。至被上訴人固稱本件上訴人所提之94年內政部辦理「生活圈道路系統4年建設計畫」函，乃屬先期規劃文件，上揭計畫至96年8月31日始確定徵收，故系爭土地於96年間被上訴人始確認可於97年辦理徵收云云。惟查內政部96年8月31日營署造字第0962914270號函所載內容，亦與前此94年11月10日函內容相似，同樣要求被上訴人應即日起辦理徵收先期作業，並於97年3月底前完成徵收作業並請領完畢，相關縣市政府應將用地補償費納入地方預算辦理(見原審卷上訴人證22)。似難謂該二函有何重大差異，而造成被上訴人無法判斷系爭土地應於何時可得徵收。至本件實際至何時辦理徵收，則應視相關機關作業流程而定，尚不得因被上訴人等作業流程緩急而影響及被徵收人之權益。再者被上訴人於依地價調查估計規則第21條第1項辦理區段地價時，僅選取2個使用分區或編定用地相同個案查估，而未敘明何以捨棄他案而僅選擇該2個案，此亦攸關上訴人被徵收土地地價計算之權益。從而本件事實尚未臻明確，上訴人指摘原判決有理由不備之違背法令情事，請求予以廢棄，非無理由，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為調查，另為適法之裁判。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異