臺北高等行政法院判決

 100年度訴字第1083號

100年10月6日辯論終結

原告

王法禮

被告

國防部

代表人

高華柱（部長）住同上

訴訟代理人

劉俊霙律師

上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國100 年4 月22日院臺訴字第1000095409號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」、「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」行政訴訟法第111 條第1 項、第3 項第2 款分別定有明文。經查，原告提起本件訴訟時，原係聲明：訴願決定及原處分關於駁回原告申請價購新竹地區軍用房屋部分均撤銷。嗣於100 年8 月30日本院準備程序時，經本院闡明原告就本件申請應提起課予義務訴訟後，原告遂於保留原聲明外，並追加第二項聲明為：被告應作成准予原告依成本價格申購新竹地區眷改基地26坪型住宅之處分。被告雖不同意原告所為訴之追加，惟因原告追加請求與原請求之基礎事實係屬同一，揆諸前揭規定，原告所為訴之追加，應予准許，合先敘明。

二、事實概要：原告以其為緊鄰新竹市第9 村（下稱「第9 村」）改建基地舊址之違占建戶，業依被告民國99年1 月5 日國政眷服字第0990 0000034號公告（下稱「99年1 月5 日公告」）展延之搬遷日期限內自動拆遷，並已繳交相關證明文件，完成違占建戶第2 期拆遷補償款申請手續，惟被告未依「國軍老舊眷村改建違占建戶拆遷補償款發放作業要點」第5 點應於搬遷期限屆滿後2 個月內發放之規定，核撥第2 期拆遷補償款。原告乃於99年9 月17日向被告申請核撥拆遷補償款及依成本價購新竹地區住宅，略以：「空軍第499 戰術戰鬥機聯隊（下稱「空軍第499 聯隊」）於87年4 月8 日舉辦新竹市第9村遷建說明會時，因作業疏失未通知其參加，迄97年間始通知其辦理違建戶補件，剝奪其於遷村時表達依成本價購住宅之權利，另又新竹市第9 村已於93至94年間陸續遷建新竹市第1 村（下稱「第1 村」）改建基地安置，倘該村現無26坪型新建住宅餘戶可供其以成本價購，請准其辦理依成本價購住宅認證申請書，申購新竹市其他眷村改建基地之新建住宅，並優先考慮預計100 年間交屋之新竹市貿易2 村及貿易8村之26坪型新建住宅」等語。案經被告以99年10月13日國政眷服字第0990013812號書函復原告略以：「……㈡原告係經該部於98 年7月9 日核定為違建戶補件，惟新竹市第1 村改建基地遷建說明會係於87年4 月8 日辦理，當時原告並未具備違建戶身分，故空軍第499 聯隊未通知其參加遷建說明會，並無違失。㈢新竹市第9 村係規劃遷建新竹市第1 村改建基地，業於94年間完成原眷戶及違占建戶改（遷）建作業，剩餘8 戶26坪型住宅業供原告及其餘補件違建戶完成抽籤安置，已無餘宅可供安置。另新竹市貿易2 村及貿易8 村改建基地（下稱「貿2 、8 村改建基地」）係依原眷戶及違占建戶認證需求規劃設計，目前正施工中，預於100 年間完工，優先安置原規劃圈住戶，所請無從受理」等語（下稱「原處分」）。旋被告以99年10月18日國政眷服字第0990014099號令（下稱「99年10月18日函」）核撥新竹市第9 村違建戶含原告計11 戶 第2 期拆遷補償款，並將款項逕撥原告帳戶。原告不服原處分，提起訴願，經行政院以院臺訴字第1000095409號訴願決定駁回，原告遂針對原處分否准其申購新竹地區其他眷改基地（以貿2 、8 村改建基地為優先）26 坪 型住宅之部分，提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：據空軍第499 聯隊97年11月10日通知書，載明被告係依照國軍老舊眷村改建條例第23條規定，函請伊辦理補件及補償資格審認事宜，顯見被告係因伊身分符合國軍老舊眷村改建條例第23條第2 項內所稱之違占建戶，被告才可依國軍老舊眷村改建條例施行細則第22條第2 項及第4 項規定，通知伊辦理補件及補償資格審認等後續事宜。又被告前於87年辦理「第1 村改建基地」遷建說明會時，因故意或過失怠於事前通知並合法送達伊辦理違建戶補件作業暨補償資格審定，致未能保障伊於87年申請價購「第1 村改建基地」26坪型住宅之權益。嗣後被告於99年5 月31日辦理「第1村改建基地」26坪型零星餘戶抽籤作業，又未合法通知伊，致伊價購軍用房屋權利再度受到侵害。另因被告規劃之「第9 村」遷建至「第1 村改建基地」，業於94年完成原眷戶及違占建戶改（遷）建作業，剩餘8 戶26坪型住宅亦已完成抽籤安置，已無餘宅可供申請，惟新竹地區現今尚有其他改建基地尚未分配之26坪型住宅，可供被告依成本價格讓售予伊，是被告否准伊申請價購「第1 村改建基地」以外之新竹地區住宅之請求並無理由等語。並聲明：㈠訴願決定及原處分關於駁回原告申購新竹地區眷改基地26坪型住宅部分均撤銷。㈡被告應作成准予原告依成本價格價購被告所興建新竹地區其他眷改基地26坪型住宅之處分。

四、被告則以：原告並非伊於國軍老舊眷村改建條例施行前即「存證有案」之違占建戶，而係伊與新竹縣政府共同會勘業經遷建之「第9 村」土地時，始知該第9 村土地上仍有未經存證建檔之違占建戶約47戶。為保障前開違占建戶之權益，伊遂認定前開47戶係屬於「存證資料缺件、遺失、毀損」之違占建戶，並依國軍老舊眷村改建條例施行細則第22條第4 項之規定辦理補件作業，故伊並無原告所稱「故意或過失怠於事前通知原告辦理違占建戶補償資格審定」或「致使原告未能參加87年4 月8 日遷建說明會」之情事存在。又原告指稱伊從寬認定原告為「補件違占建戶」之處置，有違反法律保留原則及法律優越原則，卻未具體指摘國軍老舊眷村改建條例施行細則第22條第2 項及第4 項有何逾越國軍老舊眷村改建條例第23條第2 項之處。另原告確已於99年2 月5 日參與空軍第499 聯隊列管眷村「第9 村」違建戶遷購新竹市「第1 村改建基地」26坪型需求說明會，而伊於該需求說明會中，除確認有意遷購新竹市「第1 村改建基地」26坪型之違建戶數外，並於當日將抽籤作業之實施相關事宜充分告知包含原告等之違建戶，然原告卻未自行或委託他人於99年5 月31日參與新竹市「第1 村改建基地」26坪型餘戶之抽籤說明會及抽籤，足認原告係自願放棄參與該次新竹市「第1 村改建基地」26坪型餘戶之抽籤作業。而原告係申請依成本價格價購新竹市「貿2 、8 村改建基地」26坪型住宅，惟因新竹市「貿2 、8 村改建基地」係依眷戶（含違占建戶）認證需求規劃設計，其目前仍在施工中，且係優先安置原規畫圈住戶，故於新竹市「貿2 、8 村改建基地」並無可供配售原告之餘宅，且原眷戶依法僅有權請求伊配售原規劃圈之住宅，並無權要求主管機關應依照其主觀意願分配原規劃圈以外之改建住戶餘宅，是伊以原處分否准原告此部分之請求，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有被告99年1 月5 日公告影本、原告99年9 月17日申請書影本、被告99 年10 月18日函及所附拆遷補償款暨人口搬遷費領款清冊影本、原處分影本及訴願決定書在卷可稽（訴願卷可閱覽部分第14頁、本院卷第21至26、33至35頁、答辯卷第1 至3 頁），堪認為真正。

六、經核本件兩造爭點為：被告以原處分駁回原告價購被告所興建新竹地區其他眷改基地（以貿2 、8 村改建基地為優先）26坪型住宅之申請，是否違法？本院判斷如下：

㈠按國軍老舊眷村改建條例第16條規定：「（第1 項）興建住宅社區配售原眷戶以1 戶為限。每戶配售之坪型以原眷戶現任或退伍時之職缺編階為準；並得價售與第23條之違占建戶及中低收入戶；如有零星餘戶，由主管機關處理之。……（第3 項）第1 項住宅社區配售坪型辦法，由主管機關定之。」第23條規定：「（第1 項）改建、處分之眷村及第4 條之不適用營地上之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。……（第2 項）前項所稱之違占建戶，以本條例施行前，經主管機關存證有案者為限。……」又國防部依國軍老舊眷村改建條例第16條第3項 授權所訂定之「國軍老舊眷村改建配售坪型辦法」第2 條第1 項第4 款規定：「配售及價售住宅坪型，以住宅之室內自用面積為準，不包括共同使用部分及陽臺面積，區分如下：……四、26坪型價售違占建戶。……」次按國軍老舊眷村改建條例施行細則第22條規定：「（第1 項）主管機關依本條例第23條辦理違占建戶拆遷補償時，應以公文通知，並公告之。（第2 項）前項違占建戶拆遷補償，應以主管機關存證有案之建築物占有人為對象，價售住宅以1 戶為限。……（第4 項）第2 項存證資料缺件、遺失、毀損者，主管機關應通知建築物占有人辦理補件作業。」又「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」陸之五規定：「違占建戶不辦理權益承受。如願依成本價購住宅，應於改（遷）建說明會後3 個月內依規定提出申請。」由上開規定可知，經國防部存證有案之違占眷戶，於老舊眷村改（遷）建時，得申請以成本價格價購改（遷）建後之26坪型住宅，是國防部於辦理老舊眷村改（遷）建說明會及違占眷戶拆遷補償時，應以公文通知違占眷戶，違占眷戶如願依成本價購住宅，則應於改（遷）建說明會後3 個月內提出申請。惟如國防部之違占建戶存證資料缺件、遺失、毀損者，應通知辦理補件作業。經查：1.原告原有新竹市○○街○○巷7 號房屋，緊鄰第9 村眷村舊址，且位於國軍老舊眷村改建總冊土地之範圍內，本屬第9 村基地上之違占建戶，惟因被告列管之違占建戶存證資料有缺件、遺失或毀損之情形，是被告於87年4 月8 日舉辦第9 村遷建至第1 村說明會時，並未通知原告參加，致原告未能於說明會後3 個月內申請價購「第1 村改建基地」之26坪型住宅。嗣經被告與新竹縣政府於98年間共同會勘經遷建安置之「第9 村」土地時，始知該第9 村土地上仍有包括原告在內之違占建戶共47戶，且查無存證建檔資料，被告遂認定前開47戶係屬於「存證資料缺件、遺失、毀損」之違占建戶，並依國軍老舊眷村改建條例施行細則第22條第4項 規定通知其等辦理違建戶補件作業，且以98年7 月9 日國政眷服字第0980009412號令（下稱「98年7月9 日令」）核定補納上開47戶為第9 村違建戶之資格，同意補件列管等情，已如前述，並有第9 村違占建戶補件現地會勘紀錄影本、被告98年7 月9 日國政眷服字第0980009412號令及所附第9 村違建戶名冊影本在卷可憑（訴願卷第33至38、42頁）。是原告雖未於87年4 月8 日第9 村遷建至第1 村說明會後3 個月內申請價購「第1 村改建基地」之26坪型住宅，惟係因被告列管之第9 村違占建戶存證資料缺件、遺失或毀損所致，而屬不可歸責於原告之事由，原告自不因此而喪失申請以成本價購被告所興建住宅之權益，應先辨明。

2.被告既以「存證資料缺件、遺失、毀損」為由，而以98年7 月9 日令核定補納原告等47戶為第9 村違占建戶之資格，且同意補件列管，足徵原告等47戶本即屬國軍老舊眷村改建條例第23條第2 項所規定之違占建戶，僅係存證資料缺件、遺失、毀損等原因，致被告查無存證建檔資料，是被告辯稱原告於伊補納為違占建戶前，並未具備違占建戶之身分云云，洵不足採。

3.惟因第9 村規劃遷建之第1 村改建基地，業於94年間完成原眷戶及違占建戶改（遷）建作業，第1 村改建基地尚有8 戶26坪型餘戶，空軍司令部乃於99年2 月5 日為上開47戶補建之違占眷戶召開遷購第1 村改建基地26坪型需求說明會（下稱「系爭說明會」），原告除親自參加系爭說明會外，並當場簽署空軍司令部提供之「國軍老舊眷村改建零星餘戶申購書」，申請以成本價購第1 村改建基地26坪型住宅，且如申購總人數超過8 戶餘戶，並願配合參與抽籤作業等情，亦有系爭說明會簽到簿影本、原告簽署之「國軍老舊眷村改建零星餘戶申購書」影本附卷可佐（訴願卷第72至74頁）。

4.嗣經統計第9 村經補建之47戶違占建戶中，申請價購26坪型住宅者共有24戶，已超過第1 村改建基地之8 戶26坪型餘戶，空軍第499 聯隊乃訂於99年5 月31日辦理抽籤作業，此有抽籤實施計畫影本在卷足憑（本院卷第110 至113頁）。而上開抽籤實施計畫柒之二固規定：「抽籤通知單由空軍第499 聯隊製發，於抽籤作業5 日前併同說明資料送達、收執（完成簽領）或以雙掛號郵寄」（本院卷第110 頁背面）。惟原告主張其並未接獲抽籤通知單等語，被告除自承係於系爭說明會後始將抽籤實施計畫通知違占建戶外（本院卷第98頁），對於其辯稱已於抽籤前合法通知原告參與抽籤及不參與抽籤之法律效果一節，亦無法舉證以實其說，且依空軍司令部所提供之制式「國軍老舊眷村改建零星餘戶申購書」所載「……惟申購總人數若超過提供之8 戶餘戶，願意配合參與抽籤作業，若無法抽中其中1 戶建物門牌，亦尊重『公平公正公開』抽籤結果，決無異議」等文字觀之（訴願卷第74頁），顯見系爭說明會當場尚未確定申購總人數是否超過8 戶及需否進行抽籤程序，空軍司令部自不可能於系爭說明會當場告知抽籤日期及未到場參加抽籤之效果。此外，復經本院於100 年8 月30日準備程序時命被告提出於系爭說明會中交付予違占眷戶之完整資料，以及有無預告何時抽籤及如未參加抽籤之法律效果為何（本院卷第67頁），被告除系爭說明會簽到簿影本及上開抽籤實施計畫外，亦始終無法提出，則被告辯稱已於說明會中告知及提供抽籤作業之實施相關事宜及資料予包含原告之違占建戶，故原告知悉餘戶抽籤作業之實施時間及方式云云，自難憑採。

5.原告既未經被告合法通知於99年5 月31日參加餘戶抽籤作業，則該抽籤作業程序顯已違反行政程序法第1 章第11節關於送達之規定及被告自行訂定上開抽籤實施計畫之規定甚明。原告自不受該違法之抽籤結果及其所生法律效果之拘束，被告亦不得以原告未如期參加抽籤作業，而認原告喪失依成本價購住宅之權益。況被告於訴願答辯時亦自承原告依國軍老舊眷村改建條例第23條第1 項依成本價格價購住宅之權益仍存在等語（訴願卷第25頁）。是被告以原告未自行或委託他人參與抽籤，據以認定原告自願放棄參與該26坪型餘戶之抽籤作業，該等26坪型餘戶既已完成抽籤為由，而認原告已無申請以成本價購住宅之權益云云，洵不足採。

㈡次按課予義務訴訟，其違法判斷基準時點，依目前學理及實務通說，原則上應以事實審行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為準（最高行政法院95年度判字第2203號判決意旨參照）。蓋所謂「行政決定基準時點」與「行政訴訟判斷基準時點」，乃分屬不同概念，以課予義務訴訟而言，行政法院須於判決中宣示被告是否有為某一行政處分之義務，而此項宣示並非針對「原告之申請於行政機關當初審查時是否應予核准」，而係針對「於法院判決時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之問題，自應綜合考量事實審言詞辯論終結時之法律及事實狀態，以為判斷。經查：1.稽諸原告99年9 月19日之申請書，係請求被告准其「依成本價格申購新竹市其他眷改基地之新建住宅，並優先考慮預計100 年間交屋之貿2 、8 村改建基地之26坪型新建住宅」等語（本院卷第85至86頁）。而原告仍有向被告申請依成本價購住宅之權益，雖第1 村改建基地之26坪型住宅已無餘戶，致原告無法再依成本價購該改建基地之26坪型住宅，惟係因被告辦理抽籤作業違失所致，已如前述，是被告以第1 村改建基地已無餘宅可供原告價購為由，而駁回原告之申請，顯已違反行政程序法第8 條所揭示之誠信原則，洵屬違法。

2.又與第1 村改建基地相鄰之貿2 、8 村改建基地之住宅，固係供原規劃圈之原眷戶配售、違占建戶價購為原則，惟其中26坪型住宅共有70戶，目前已申請價購之原規劃圈原眷戶、違占眷戶共有68戶等情，為被告所自承（本院卷第108 頁），顯見貿2 、8 村改建基地確有26坪型餘戶可供原告申請價購，是被告辯稱貿2 、8 村改建基地之住宅已無餘戶可供原告申購云云，洵不足採。又被告雖辯稱貿2、8 村改建基地住宅尚未取得使用執照，且尚有部分原規劃圈之違占建戶仍進行補建中，於原規劃圈之原眷戶及違占眷戶抽籤分配前，無法確認是否仍有26坪型餘戶云云，惟查，貿2 、8 村改建基地施工進度已接近100%，並已於100 年9 月21日辦理26坪型住宅抽籤作業完畢，且26坪型住宅至少尚有9 戶餘戶，另新竹地區第17、18、19村改建基地26坪型住宅於辦理抽籤完畢後尚有6 戶餘宅等情，亦據被告自承在卷（本院卷第130 頁），並有國軍眷改工程100 年8 月份在建工程執行概況表、國防部陸軍司令部公告貿2 、8 村改建基地承購戶樓層戶號抽籤事宜網頁列印本、貿2 、8 村改建基地新建住宅承購戶各階坪型抽籤作業日程分配表、抽籤會場照片在卷足憑（本院卷第75至77、126 、132 頁），是被告於確認貿2 、8 村改建基地及第17、18、19村改建基地26坪型住宅確無餘戶前（目前依被告自承至少尚有15戶餘宅，原告則主張尚有19戶餘宅），即以貿2 、8 村改建基地無可供配售之餘宅為由，遽予駁回原告依成本價購被告所興建新竹地區其他眷改基地（以貿2 、8 村改建基地為優先）26坪型住宅之申請，亦屬違誤。

3.被告又辯稱違占建戶僅有權請求價購原規劃圈之餘戶，而無權請求原規劃圈外之改建住宅餘戶，且被告對於零星餘戶之處理，係專屬於被告之權責，原告為第9 村補建列管之違占建戶，該眷村係規劃遷建第1 村改建基地，是原告所請以成本價購貿2 、8 村改建基地或第17、18、19村改建基地26坪型餘戶，於法不合云云。惟依國軍老舊眷村改建條例第16條第1 項、第23條第1 項之規定可知，被告得依法將改（遷）建之住宅社區依成本價格價售予符合資格之違占建戶及中低收入戶，如有零星餘戶，始由被告本諸權責處理之。而本件原告之所以無法依成本價格申購第1村改建基地之住宅，係被告辦理抽籤作業違失所致，且與第1 村改建基地相鄰近之貿2 、8 村改建基地26坪型住宅，目前至少尚有3 戶餘宅可供申購，是被告自不得反以原告未參與抽籤作業視同放棄權益，且第1 村改建基地已無餘戶，而貿2 、8 村改建基地之餘戶分配專屬其職權為由，而將因已身違失所生之不利益轉嫁由原告承擔，並據以剝奪其依成本價購住宅之權益。是以，本件認為基於違失責任之歸屬，餘宅分配之公平，誠實信用原則之遵守，以及公益及私益之衡平，被告處理新竹地區（含貿2 、8 村改建基地及第17、18、19村改建基地）26坪型餘宅之裁量權已萎縮至零，而無就原告申購之請求逕予駁回或不作為之裁量空間。亦即被告針對原告依成本價購新竹地區其他眷改基地（以貿2 、8 村改建基地為優先，並包括第17、18、19村改建基地）26坪型住宅之申請，應予受理，並給予其與原規劃圈其他補建違占眷戶一併參與抽籤之機會，且視原告抽籤之結果，據以作成適法之處分。被告所辯上情，殊無足採。

4.又國家賠償係屬第2 次權利救濟制度，原告雖因被告疏未於87年間說明會及99年5 月31日抽籤作業前依法通知，致其無法申購第1 村改建基地之26坪型住宅，惟原告依成本價購26坪型眷改住宅之公法上權益，既仍存在，已如前述，則原告向被告依法提出本件申請，以行使其公法上權利，自屬有據。是被告辯稱伊縱有疏誤，致原告權益受損，僅屬國家賠償問題云云，容有誤會，亦不足採。

㈢綜上所述，原告之所以無法依成本價格申購第1 村改建基地之住宅，先係因被告列管之存證資料缺件、遺失或毀損，致未通知原告參加第9 村遷建第1 村改建基地說明會，繼則因被告辦理抽籤作業違失所致，且與第1 村改建基地同屬新竹地區之貿2 、8 村改建基地及第17、18、19村改建基地仍有26坪型餘宅可供申購，是原告向被告申請依成本價購新竹地區其他眷改基地（以貿2 、8 村改建基地為優先，並包括第17、18、19村改建基地）26坪型餘宅，被告應予受理，並給予其與原規劃圈其他補建違占眷戶一併參與抽籤之機會，且視原告抽籤之結果，據以作成適法之處分。從而，被告以原告未參加抽籤作業視同放棄權益，且第1 村及貿2 、8 村改建基地已無餘戶，又新竹地區其他改建基地（包括貿2 、8村及第17、18、19村）26坪型餘戶分配專屬其職權為由，而駁回原告之申請，於法有違，訴願決定未予以糾正，亦有未妥，原告執此指摘原處分及訴願決定關於此部分違背法令，求予撤銷，為有理由，應予准許。至原告請求被告作成准依成本價格價購被告所興建新竹地區其他眷改基地26坪型住宅之處分，則應視因涉及新竹地區其他眷改基地26坪型餘宅戶數與符合資格之申購人數，以及原告抽籤之結果而定，亦即尚待被告本於其裁量權限，依本判決之意旨，另行作成適法之決定。從而，原告請求判令被告應作成如其訴之聲明第2項所示之行政處分，依行政訴訟法第200 條第4 款規定，於請求命被告遵照本院判決之意旨對其作成處分部分為有理由，其餘部分，不應准許，應予駁回。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104 條、第200 條第4 款、民事訴訟法第79條，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭