臺北高等行政法院判決

101年1月12日辯論終結

原告

經濟部工業局龜山工業區服務中心

代表人

邱詩聰（主任）住同上

訴訟代理人

楊擴擧 律師

被告

桃園縣政府

代表人

吳志揚（縣長）住同上

訴訟代理人

黃子銘

　　　　　　莊建國

上列當事人間違反空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國100 年4 月29日環署訴字第1000035252號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告為龜○○○區○○道機構，負責管理○○○區○○○○道相關事宜，前經行政院環境保護署（下稱環保署）環境督察總隊北區環境督察大隊（下稱北區督察大隊）於民國99年8 月27日11時20分派員前往稽查，於原告所設污水處理廠廢水放流池廠區周界外，進行異味污染物之採樣，檢驗結果異味污染物濃度為55，超過固定污染源空氣污染物排放標準（下稱排放標準）第2 條所定限值，移送被告處理。被告因認原告已違反空氣污染防制法第20條第1 項規定，以99年11月19日府環稽字第0990075293號執行違反空氣污染防制法案件裁處書（下稱原處分），依同法第56條第1 項及公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則第3條及其附表等規定，裁處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限期於99年12月20日前完成改善。原告不服，提起訴願復經駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張：

㈠環保署北區督察大隊係依排放標準第5 條：「周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定。如在公私場所周界外無法選定測點時（例如堤防、河川、湖泊、窪谷等），得在其廠界內3 公尺處選定適當地點測定。」所定周界測定方式，對原告所屬污水處理廠進行異味污染物之採樣檢測，惟其於99年8 月27日稽查時，並未先至原告附近各污染源查看有無異味，以確認原告廠區周邊未產生其他臭味污染源，亦未進入原告廠區查看操作狀況，瞭解是否真有異味產生，難認其測定地點及所採異味污染物具有代表性。另環保署北區督察大隊雖根據環保署96年4 月26日環署空字第0960031745號函釋：「…不同測定點之樣品檢測值與排放標準比較高低互見，易致稽查結果判定違規與否之爭議，影響政府執法形象及公信力，且單一案件進行多點檢測亦有嚴重浪費行政資源之虞。…」意旨，以單一代表性檢測點採樣檢測之執行原則，作為本件採樣依循之原則。然觀環保署另於95年10月3 日所發環署空字第950087750 號函釋之說明：「邇來仍有地方環保機關執行周界臭氣及厭惡性異味測定，於公私場所周界外選擇2 處以上測點進行採樣，不同測定點之樣品檢測值有部分符合、部分超過排放標準之差異，引發執法爭議及訴願案件。為避免類似情事再度發生，請貴局執行周界粒狀污染物及臭氣或厭惡性異味稽查檢測時，務必遵循旨揭進行單一代表性檢測點採樣檢測之執行原則」，可見採用單一代表性採樣點檢測之目的，僅係基於避免執法爭議與訴願案件，或避免浪費行政資源之目的，非為提高稽查與採樣之準確性。況空氣污染稽查之採樣樣品極易受外在環境影響，單一代表性檢測點採樣，實無法提高採樣之準確性，反將單一採樣所產生或增加誤差之風險，歸由受檢測者承擔；故行政機關為便於稽查而採取之單一代表性採樣點檢測原則，應無拘束法院之餘地。加以被告於原處分中，並未依環保署84年3 月1 日環署空字第05959號函釋：「執行公私場所周界空氣污染物採樣檢測或臭味判定時，其採樣點或判定點應能合理判定污染物係由欲測之公私場所所排放，並應詳細記載或繪制相關位置及風向圖並註明臭味之性質，以免徒生爭議」意旨，記載環保署北區督察大隊之採樣點何以具有代表性，則原處分自屬理由不備，應予撤銷。

㈡至於採樣與檢測分析結果間之連結關係，因空氣污染物之採樣涉及高度專業，環保署公告之「異味污染物官能測定法─三點比較式嗅袋法（NIEAA201.13A）」（下稱官能測定法）第四項及第六項，乃分別就採樣設備與材料、採樣步驟、樣品數、樣品體積、採樣時間、樣品之保存與應注意事項等，予以明確規定。另因官能測定法係以人類嗅覺作為判定之方式，因此易流於主觀，故在採樣與檢測程序上，相較於利用儀器檢測，應更為嚴謹；依官能測定法第七項「步驟、㈡官能測定、⒉嗅覺判定員」之注意事項C 規定：「避免嗅覺疲勞，同一嗅覺判定員一天最多可進行9 個試樣之測定，於嗅覺判定員選擇試驗完成合格後，嗅覺判定員應直接進入休息室待命30分鐘以上方可開始進行官能測定，若嗅覺判定員離開官能測定實施場所，應於官能測定開始以前30分鐘進入休息室待命，並應記錄離開及回到休息室之時間（記錄至時與分）」之規定意旨，足徵嗅覺判定員必須待命30分鐘以上方可進行下一批試樣測定，以避免其嗅覺疲勞而造成判定之誤差，乃該規範之重要目的。惟本件檢測機構即精湛檢驗科技股份有限公司（下稱精湛公司）於99年8 月27日，係先在14時10分至15時16分，就編號「ES99PL9901-85 」（訴外人台錄公司）之試樣進行官能測定，嗣於同日15時20分至17時22分，即續就本件試樣「ES99PL9901-87 」進行官能測定，並於17時32分完成整個官能測定試驗，其測定程序顯然違反上述官能測定法之規範，而有重大瑕疵，不足作為對原告裁罰之基礎，故原處分係屬違法，應予撤銷。

㈢並聲明：原處分及訴願決定均撤銷；訴訟費用由被告負擔。

三、被告抗辯：

㈠依環保署96年4 月26日環署空字第0960031745號函意旨，環保稽查人員於執行臭氣污染物周界採樣時，應進行單一代表性檢測點採樣檢測。而環保署北區督察大隊人員於進行本件稽查時，為確認原告污水處理廠異味污染物及避免其他干擾，已先巡查該污水處理廠四周，並貼近該污水處理廠放流池廠區周界（以網狀圍籬區隔為界，今再加鐵皮阻絕）外採樣。該處放流池排放大量廢水至承受水體，因有高低落差（狀似瀑布），使廢水中異味散佈於空氣中，並由稽查採樣人員採集。另環保署北區督察大隊稽查人員於採樣時，已確認無烹飪（排除民宅及該污水處理廠廚房產生之異味）或酸氣（排除工廠產生之異味等）及車輛廢棄等其他異味之干擾，因而認定該採集樣品由原告之污水處理廠所排出。又該督察大隊稽查人員於稽查紀錄內，已明確記載所欲測異味污染物之採樣位置、大氣壓力、氣溫、溼度、風速、風向等事項，並繪製有採樣貼近放流池周界外之相關位置圖，且敘明無其他異味干擾，足以明確判定所採異味污染物樣品來源，其檢測結果自可作為管制依據，並無不妥。綜上所述，環保署北區督察大隊之測定地點及所採異味污染物應具有代表性。

㈡本件採樣係依環保署公告之官能測定法，進行異味污染物濃度分析，其中關於採樣之地點、日期、時間及風向，已記錄於「周界異味污染物現場採樣紀錄表」，另該紀錄表亦記載未重複使用採樣袋，且就所使用採樣袋均已編號。另依精湛公司之空氣樣品檢驗報告中「樣品核對記錄」欄所載：「保存方式：密封保護」，及「異味污染物官能測定原始數據紀錄」所載「分析日期：99年8 月27日、開始分析時間14：10、結束分析時間：17：32」等內容，可見採樣後之試樣氣體，已避免日光直射並避免置於高溫處，且於採樣後12小時完成官能測定。又稽查人員採樣時，於現場確已依官能測定法規定，先採樣1 次，並將試樣氣體完全壓出。此外，本件樣品已依官能測定法第九項之品質管制規定處理，檢驗過程如「精湛檢驗科技股份有限公司、嗅覺判定員（Panel）選 擇試驗記錄表計2 頁及三點比較式嗅袋記錄（周界及環境大氣測定用）計1 頁」所載。再者，官能測定法第七項「步驟、㈡官能測定、⒉嗅覺判定員」之注意事項C ，僅規定嗅覺判定員選擇試驗完成合格後，應直接進入休息室待命30分鐘以上，另如離開官能測定實施場所，應於官能測定開始以前30分鐘進入休息室待命，並未規定嗅覺判定員於一試樣完成判定後，必須間隔30分鐘，始得進行另一試樣之判定。依精湛公司99年8 月27日進行「異味污染物官能測定」原始數據資料可知，當日試驗過程中，並無嗅覺判定員中途離開休息室，且合格嗅覺判定員於進行試樣官能測定前，均進入休息室待命30分鐘以上，則其測定結果認為上述在原告污水處理廠周界之採樣，超過排放標準所定限值，自屬可採，被告依該檢測結果，以原處分對原告裁處罰鍰，並令其限期完成改善，自無違誤。

㈢並聲明：原告之訴駁回；訴訟費用由原告負擔。

四、如事實概要欄所載事實，有原處分及訴願決定書在卷足憑，且為兩造所不爭執，堪信為真實。本件兩造爭執之點，厥為：被告認原告違反空氣污染防制法第20條第1 項規定，依同法第56條第1 項規定，以原處分裁處原告10萬元罰鍰並限期改善，是否適法？經查：

㈠按空氣污染防制法第20條第1 項規定：「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」第2 項規定：「前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。直轄市、縣（市）主管機關得因特殊需要，擬訂個別較嚴之排放標準，報請中央主管機關會商有關機關核定之。」第56條第1 項規定：「公私場所違反第20條第1 項．．．者，處新臺幣2 萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰」、第2 項規定：「依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。」又環保署依空氣污染防制法第20條第2 項之授權，訂有排放標準，其附表一規定：「異味污染物：排放標準─周界─臭氣濃度─工業區及農業區：50。」

㈡查環保署北區督察大隊於前揭時地，派員前往原告所屬污水處理廠稽查，於該廠廢水放流池外周界採集異味污染物樣品，經委託精湛公司依環保署公告之官能測定法進行異味污染物濃度分析，結果為55，超過排放標準就工業區及農業區所定限值50，故移送被告處理。被告因認原告違反空氣污染防制法第20條第1 項規定，依同法第56條第1 、2 項規定，以原處分裁處原告10萬元罰鍰，並限期於99年12月20日前完成改善，揆諸前揭條文規定，自屬有據。

㈢原告雖主張：被告採取單一代表性檢測點採樣檢測，僅係基於稽查方便及避免爭議之目的，並無拘束法院之效力；況被告未於原處分中說明環保署北區督察大隊之採樣點何以具有代表性，則原處分自屬理由不備，應予撤銷等語。惟按排放標準第5 條前段規定：「周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定。」並未限定空氣污染物之檢測，必須在公私場所周界外選擇多點進行採樣，故行政機關選擇之單一採樣地點，若足以判定空氣污染物係由欲測之公私場所排放，即應認為具有代表性。由訴願卷第41至46頁所附現場採樣照片及環保署北區督察大隊稽查督察紀錄中繪製之採樣位置簡圖，可知該督察大隊係於原告所屬污水處理廠周界外東南方採樣，採樣時吹東南風，已確認無烹飪或酸氣等氣味干擾，且無車輛經過；另由該督察大隊於上開稽查督察紀錄「處理情形」欄記載：「赴該中心（按即原告）所屬污水處理場檢測採樣周界（於該污水處理場使用、管理範圍圍牆外桃園縣桃園市○○路○ 巷該污水處理場廢水放流池外馬路邊）異味，送請檢驗後俟結果辦理」，復於原處分①卷第15頁所附「周界異味污染物現場採樣記錄表」記載樣品特性為「污水廠」等情，亦足見其採樣之污染物，確屬原告所屬污水處理廠排放之異味污染物無誤。是該採樣地點既位於原告所屬污水處理廠周界之圍牆外，所採得樣品復可確認係由該污水處理廠排放，自屬具檢測代表性之適當地點，故在該處所採集之樣品，當得作為認定原告排放之異味污染物是否超過排放標準之依據。再者，被告以99年11月19日府環稽字第0990075293號函對原告檢送原處分時，已於該函說明第三項中，詳細敘明本件稽查採樣位置係在原告所屬污水處理廠放流池周界外，當時風向為東南風，位處該廠下風處，採樣時已確認無烹飪或酸氣等氣味之干擾，且已於採樣約2 分鐘期間避開車流，故該採樣點具有代表性等情，則原告主張被告未於原處分中說明環保署北區督察大隊選擇之採樣點何以具有代表性，原處分有理由不備之違法云云，自無可採。

㈣原告復主張：本件檢測機構精湛公司進行官能測定之程序，違反官能測定法之規範，而有重大瑕疵，原處分依該檢測結果對原告裁罰，自有違誤等語。惟查：

⒈首按「各級主管機關得指定或委託專責機構，辦理空氣污染研究、訓練及防制之有關事宜。」為空氣污染防制法第4 條所明定。準此，各公私場所空氣污染物排放之檢測，因屬排放空氣污染物防制工作之一環，各地方主管機關當得委託專責機構協助辦理。而精湛公司係經環保署許可以官能測定法進行空氣中臭氣及異味檢測，有精湛公司之環境檢驗測定機構許可證影本，附原處分卷第27、28頁可稽，故精湛公司自得就上述由環保署北區督察大隊於原告所屬污水處理廠周界採集之樣品，以官能測定法進行空氣中異味之檢測，合先敘明。

⒉次按官能測定法第六項「採樣及保存、㈢採樣注意事項」規定：「⒈採樣時須記錄採樣地點、採樣日期及時間等。周界及環境大氣採樣並記錄風向。⒉採樣後之試樣氣體應避免日光直射並避免置於高溫處。⒊排放管道試樣應於採樣後6 小時內完成官能測定、周界及環境大氣試樣應於採樣後12小時內完成官能測定。⒊為避免試樣氣體受採樣袋吸附之影響，採樣時可先採樣1 次並將試樣氣體完全壓出後再進行採樣。

⒌重複使用之採樣袋須以純淨空氣將內部充分洗淨，並做清洗紀錄。排放管道採樣袋不應再做周界及環境大氣採樣，試樣之異味污染物濃度超過1,000 者，不得再重複使用。⒍使用之採樣袋均應做編號，且記錄歷次採集試樣之異味污染物濃度。」經查，環保署北區督察大隊於99年8 月27日13時，至原告所屬污水處理廠進行上述周界採樣後，即將採集之樣品外覆黑色塑膠袋，避免日光直射，並於同日14時5 分將採樣袋送交精湛公司收受，委託精湛公司檢測，且於上述「周界異味污染物現場採樣記錄表」內，記錄採樣之日期、時段、大氣壓力、氣溫、溼度、風向，另於前開稽查督察紀錄內載明採樣地點，並將採樣袋編為16號，亦未使用重複使用之採樣袋等情，有各該書證在卷足憑。故環保署北區督察大隊於原告所屬污水處理廠周界採樣後，係依環保署公告之官能測定法第六項規定製作紀錄並保存，再送交精湛公司檢測一事，應堪認定。

⒊再按官能測定法第七項「步驟、㈠嗅覺判定員選擇試驗」規定：「…⒊試驗步驟…⑹5 種基準嗅液均判斷正確者即為合格嗅覺判定員。⒋嗅覺判定員選擇注意事項：⑴嗅覺判定員須年齡18歲以上，無嗅覺障礙者。⑵…每次實施官能測定前，仍應按選擇試驗之程序，以5 種基準嗅液對儲備嗅覺判定員實施測驗，合格者始能擔任官能測定。」另第七項「步驟、㈡官能測定」規定：「…⒉嗅覺判定員、⑶注意事項、C.避免造成嗅覺疲勞，同一嗅覺判定員一天最多可進行9 個試樣之測定，於嗅覺判定員選擇試驗完成合格後，嗅覺判定員應直接進入休息室待命30分鐘以上方可開始進行官能測定，若嗅覺判定員離開官能測定實施場所，應於官能測定開始以前30分鐘進入休息室待命，並應記錄離開及回到休息室之時間（記錄至時與分）。…⒊官能測定實施步驟：⑴…將純淨空氣送入嗅袋中，直至嗅袋充滿為止，將嗅袋出口以No.3矽膠栓塞住，每一嗅覺判定員須3 個嗅袋。…⑶以注射針自採樣袋（瓶）中，抽取適量試樣氣體注入每組3 個嗅袋中的1個，以膠帶將針孔封閉，記下含有試樣氣體之嗅袋編號。另2 個不含試樣氣體之嗅袋亦同樣以注射針札1 針孔並以膠帶封閉以避免影響嗅覺判定員之判斷。⑷試樣氣體注入量及稀釋倍數之關係參照下表…。⑹將3 個一組之嗅袋交與官能測定室內嗅覺判定員每人一組。⑺嗅覺判定員將嗅袋上之矽膠栓取下，套上鼻罩，以嗅覺判斷那1 個嗅袋中含有異味污物，將編號記於答案紙…。⑼官能測定完成…b.周界及環境大氣採樣：同一稀釋倍數由6 名嗅覺判定員各測定2 次，在總數12次（6 名X2次）之測定中，如嗅覺判定員全體正解數為7 以上，繼續以較大稀釋倍數實施官能測定，直至嗅覺判定員全體之正解數為6 以下時，即完成此一試樣之測定…。」其後，檢測機關應將依上述實施步驟進行之官能測定結果，依據官能測定法第八項「結果處理、㈡周界及環境大氣中樣品測定」所定公式，算出試樣氣體之異味污染物濃度。經查，精湛公司於收受環保署北區督察大隊送交之上述採樣後，於當日12小時內之14時10分至17時32分，即選任6 名合格嗅覺判定員按官能測定法完成測定；該6 名嗅覺判定員於測定當日係通過5 種基礎嗅液試驗，故無嗅覺障礙，為合格之嗅覺判定人員；且該6 名嗅覺判定員進行測試當日，並無人於中途離開休息室，另其等經選擇為合格之嗅覺判定員後，於13點35分進入休息室待命30分鐘後，始進行試樣官能測定。又精湛公司係將上述採樣，先後稀釋10倍、30倍及100 倍，由6 名判定員以嗅覺判斷，結果其正解數分別為9 次、9 次及5 次，其後再依官能測定法第八項所定計算方式，算出異味污染物之濃度為55等情，分別有異味污染物官能測定原始數據記錄、嗅覺判定員篩選測試記錄表，及精湛公司三點比較式嗅袋法記錄（周界及環境大氣測定用），附訴願卷第51、53頁及原處分②卷第14頁足憑。由此足見，精湛公司對於上述採樣進行之測定程序，均符合前揭官能測定法之規定。

⒋原告雖主張：上述6 名嗅覺判定員係於99年8 月27日15時20分至17時22分，就環保署北區督察大隊於原告所屬污水處理廠周界所採樣品，進行官能測定，惟其等在此之前，曾於同日14時10分至15時16分就另一試樣進行官能測定，二者間測定時間相隔未逾30分鐘，故精湛公司就本件試樣進行之官能測定程序，顯然違反上述官能測定法之規範，而有重大瑕疵，不足作為對原告裁罰之基礎等語。惟由前引官能測定法有關選擇嗅覺判定員應注意事項及實施步驟之規定，可知該測定法並非僅憑個別嗅覺判定員單次之測定結果，作為認定異味污染有無之依據，而係藉由繁複之測定程序及精密之公式計算，以確保測定結果之客觀性；另該測定法為避免以人類嗅覺判斷有無異味污染，可能因判定員於同日進行多種試樣之測試，致生嗅覺疲勞而產生誤差，復就同一嗅覺判定員一天得進行測定之試樣定有上限（9 次），且規定嗅覺判定員於選擇試驗完成合格，及離開官能測定實施場所時，應進入休息室待命30分鐘後，始得進行官能測定。上述6 名嗅覺判定員於99年8 月27日，僅就環保署北區督察大隊在原告所屬污水處理廠周界所採集之樣品，與另一試樣進行官能測定，故於該日進行測定之試樣數目，未逾官能測定法所定上限；且其等在選擇試驗完成合格後，均進入休息室待命30分鐘後始進行官能測定，於試驗過程中復無離開官能測定實施場所之情事，均如前述。而官能測定法既未規定嗅覺判定員就一試樣氣體進行測定完畢後，必須休息30分鐘，始得進行另一試樣氣體之測試，則原告以上述6 名嗅覺判定員在上開日期已先就另一試樣進行官能測定完畢，惟未相隔30分鐘，即再就本件試樣進行官能測定，有違官能測定法所定檢測步驟，已難採憑。況該在原告所屬污水處理廠周界採樣之氣體，係經精湛公司稀釋10倍及30倍後，將含有該試樣氣體之嗅袋，與另2 只外觀相同、但不含試樣氣體之嗅袋，交由6 名嗅覺判定員，就同一稀釋倍數各以嗅覺判斷2 次，結果二種稀釋倍數被嗅出異味之次數各高達9 次，再由該公司依官能測定法第八項所定公式計算，判定其異味污染物濃度已逾排放標準，故該檢測結果乃綜合多名判定員就上開採樣不只一次以嗅覺判斷所得結論，應可排除個別判定員因嗅覺疲勞而產生誤差之疑慮，自得作為認定事實之憑據。是原告所屬污水處理廠排放之異味濃度，既經檢測超過排放標準附表所定之周界排放限值即50，被告憑以認定原告違反空氣污染防制法第20條第1 項規定，當屬有據，原告主張該檢測結果有重大瑕疵，不足作為認定其違法之基礎云云，尚非可採。

㈤再按「違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。」公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則第3 條前段規定甚明；該裁罰準則，乃環保署依據空氣污染防制法第75條：「本法處罰鍰者，其額度應依污染程度、特性及危害程度裁處。前項裁罰準則，由中央主管機關定之。」規定，為使辦理違反空氣污染防制法案件之罰鍰裁量有一客觀之標準，以免專斷或有差別待遇，乃在母法所定裁罰範圍內，分別違章情節之輕重與性質，所為細節性、技術性之裁罰標準，既未逾越母法之立法本旨，被告自得援用。承前所述，原告所屬污水處理廠，因排放之空氣污染物不符排放標準，違反空氣污染防制法第20條第1 項規定，被告因而依據同法第56條第1 項後段規定及上述裁罰準則第3 條前段與附表規定，裁處原告10萬元罰鍰【按：原告排放之異味污染物經官能測定結果，超過排放標準之程度未達500%，故污染程度（即附表之A）=1.0 ，又該超過排放標準之污染物非屬毒性污染物，是危害程度（即附表之B）=1.0 ，另原告僅有此次違反空氣污染防制法第20條第1 項規定之行為，故污染特性（即附表之C）=1.0 ；而原告為工商廠場，則依附表所定罰鍰計算方式，即AXBXCX10萬元，應處罰鍰為10萬元】，裁處原告10萬元罰鍰，另依第56條第2 項規定，限期原告於99年12月20日前完成改善，符合前揭各該條文規定，且所裁處罰鍰數額，核無裁量逾越或裁量濫用之情事，自無違誤。

五、綜上所述，被告以原告所屬污水處理廠排放之異味污染物濃度，已逾前揭排放標準就工業區及農業區所定周界排放標準值，因認原告違反空氣污染防制法第20條第1 項規定，依同法第56條第1 、2 項等規定，裁處原告罰鍰10萬元，並限期於99年12月20日前完成改善，並無不合。訴願決定予以維持，亦無違誤。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭