臺北高等行政法院判決

101年1月12日辯論終結

原告

中興航空股份有限公司

代表人

楊壽芝（董事長）

訴訟代理人

陳彥希 律師

訴訟代理人

孫小萍 律師

訴訟代理人

謝礎安 律師

被告

福建省連江縣政府

代表人

楊綏生（縣長）

訴訟代理人

楊遠鵬

上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國100年1月14日訴099038號採購申訴審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告參與被告所辦理「98年度連江縣緊急醫療直昇機進駐計畫」採購案（下稱「系爭採購案」），約定內容為被告租用原告直昇機乙架（包括所需人員、裝備及地勤支援在內），常駐被告轄區以應急需，期間自民國98年2 月1 日起至99年1 月31日止。原告於履約期間，於98年7 月14日以（98）中字第273 號函（下稱「98年7 月14日函」），以98年7 月10日原告金門發生飛安事故為由，航機須執行臨時特檢，向被告申請於98年7 月15日至17日返回松山機場進行臨時特檢；另以98年9 月28日（98）中字第404 號函（下稱「98年9月28日函」），以航機定期檢修保養為由，申請自98年10月15日起至11月14日返臺執行檢修。98年7 月間，原告之航機於98年7 月15日返臺、7 月21日返回被告駐地，期間7 月15日執行特檢並完成，7 月16日至7 月21日並將航機派任執行原告與財團法人2009世界運動會組織委員會基金會（下稱「世運基金會」）簽訂之「2009世界運動會飛行運動直昇機飛航服務採購案」契約（下稱「世運飛航任務」）；98年10月至11月期間，航機於10月15日返臺、11月8 日返回被告駐地，期間於執行檢修外，於10月16日及10月17日將航機派往執行原告與中央氣象局簽訂之「中央氣象局玉山氣象站98年直昇機運補委任案勞務採購」契約（下稱「玉山飛航任務」）。被告據此認定，原告98年7 月14日及98年9 月28日函以檢修名義，返臺後卻將航機派往履行其他契約，有政府採購法第10 1條第1 項第4 款之情事，以99年6 月4 日連衛綜字第0990 050514 號函（下稱「原處分」）通知原告將刊登政府採購公報，原告不服，以99年6 月24日（99）中業字第0241號函向被告異議，被告以99年7 月8 日連衛綜字第0990050682號函維持原處分（下稱「異議處理結果」），原告乃於99年7 月23日向行政院公共工程委員會（「工程會」）提出申訴，經工程會100 年1 月14日訴099038號採購申訴審議判斷書（下稱「審議判斷書」）駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：㈠原處分及審議判斷書中法律適用錯誤之部分：⒈原告請假函並非政府採購法第101條第1項第4款所稱之「履約相關文件」，縱依工程會94年1月20日工程企字第09400024600號函釋，以凡廠商依採購契約規定履約所應提供之文件均屬之，然依契約第3條規定，系爭請假函並非依約所應提供之任何文件之一，即原告申請直昇機返臺維護檢修，依契約規定，並無提供任何書面文件之義務。⒉政府採購法第101條第1項第4款「偽造或變造」，應與刑法上做相同之解釋，然系爭請假函乃原告有權製作，本不該當偽造變造之文義解釋，縱依工程會94年1月20日工程企字第09400024600號函釋，以政府採購法第101條第1項第4款所稱「偽造或變造」與刑法之偽造變造行為不必採相同定義，但仍必須具備「與真實不符」之要件，惟原告所撰系爭請假函並不符「積極」虛構之要件，該編號B-77009 直昇機於98年7 月15日及同年10月15日返臺後，確有進行檢修和保養，雖未載明執行世運飛航任務及玉山飛航任務之事由，但非「與真實不符」之情形，應不該當政府採購法第101 條第1 項第4 款「偽造或變造」之要件。⒊按政府採購法第101 條之立法理由及工程會96年4 月16日工程企字第09600151280 號函釋，對於不良廠商刊登公報之要件應考慮者，除違法外，在違約行為部分，尚須有重大違約之情形（例如故意或重大過失之違約行為），且應考量行政程序法之比例原則規定，倘遇有違約情事即一律予以刊登公報，即與立法目的不符。本件原告係因不可抗力事件，為避免突發之金門墜機事件，造成高雄世運跳傘活動驟然取消，有損國際活動國家顏面之後果，不得不選擇調派在馬祖未執行任何任務之直昇機完成高雄任務，原告事前已知會被告縣長，並協商內政部空中勤務總隊，如有緊急需求時支援，所幸並未造成被告任何實際損害，且順利完成高雄任務。被告對原告情非得已、委曲求全之行為，適用完全不相當之採購法第101 條之嚴厲處罰，使原告3年內均不得參加機關辦理之採購（包括不得參加投標或作為決標對象或分包廠商），顯不符比例原則。㈡原處分及原申訴審議判斷事實認定違誤部分：⒈原告於98年7 月16日至7月21日間，調派原駐馬祖之B-77009 直昇機支援世運飛航任務，蓋原告如不調派駐馬祖之BK-117型直昇機至高雄為世運高空跳傘比賽提供飛航服務，因國內別無其他公司或單位可執行該活動，該活動勢必取消，後果不堪設想。高雄市政府在籌辦比賽之初，洽原告及另一國內擁有BK-117型直昇機廠商德安航空股份有限公司（下稱「德安航空」）以解決該問題，惟德安航空拒絕投標，原告因此成為唯一提供服務之廠商，並為此進行所有準備及練習活動。原告原先執行高雄世運任務的調度方案係以派駐金門之B-77088 直昇機與B-77099 直昇機共同執行高雄世運任務，B-77701 醫療噴射機則在高雄世運任務活動期間取代B-77088 直昇機，進駐金門待命服務，直到B-77088 直昇機返回金門駐地。但若非98 年7月10日原告本欲用於高雄世運任務的B-77088 直昇機發生飛安事故，且世運會在5 天內，也就是98年7 月15日開幕，此時不論軍方或德安航空，在事實上都無法派機或人員支援該項任務，原告不得不調派駐在馬祖待勤之BK-117型編號B-77009 直昇機進行支援。詳言之，理論上因金門墜機事故，原告本可以飛機失事有不可抗力事由來解除高雄世運契約，但在政府強大壓力的要求下，及原告顧及國家顏面，必須傾全力支援國家級比賽的考量下，別無選擇只得將停在馬祖未執行任務中之待命BK-117型編號B-77009 直昇機改派執行高雄世運任務，原告明知可能違反在馬祖待機義務，但此選擇實有兩害相權取其輕之不得不然的苦衷，及經營者身為國家國民之愛國情操。⒉審議判斷認定原告有刻意隱匿其前往高雄執行世運任務之情事，惟原告雖因突發事件違反與被告之合約，但並未隱匿其派B-77009 直昇機前往執行高雄世運飛航任務之事實，且執行高雄世運飛航任務前已預作安排，以免影響被告權益，原告主觀上並無惡性：因世運會開幕在即，原告在主管單位壓力下，改派駐在馬祖未執行任務之B-77009直昇機支援高雄世運任務，實係情非得已，且相關單位亦屬知情（包括原告口頭報告被告縣長，因事出突然，來不及澄清相關法律依據，或進行法律程序作業，故被告縣長未置可否），而高雄世運高空跳傘為眾所囑目之競賽，媒體大幅報導，原告直昇機升空是無可隱匿的公開活動，原告自無對被告隱匿其直昇機離開馬祖前往高雄之可能與必要，雖於倉促間以書函告知飛機特檢之部份事實，但並未涉及任何積極欺瞞之事實，並在離開馬祖前亦口頭通知內政部空中勤務總隊，以確認其可代為執行任務，是為免影響被告權益，原告主觀上並無惡性。⒊審議判斷書以原告於98年7 月10日向民航局提出飛航作業申請時，列入編號B-77009 直昇機，顯示原告明知該航機將返臺執行世運任務，惟當時B-77088 直昇機已告失事，原告係以機隊僅存之直昇機據實提出飛航申請，此與簽約時之自始違約惡意有別。⒋審議判斷書認定原告欲執行世運契約，自始必違反連江進駐合約或金門進駐合約，惟若B-77088 直昇機未發生事故而執行原告原先規劃之調度方案，並不會有違反連江及金門進駐合約之情事。㈢原告於98年10月間進行玉山氣象站運補作業，係有人道救援考量，絕非謀取不法之商業利益，且調派駐馬祖之B-77009 直升機去執行該任務，實係出於不得已之情況：⒈由於原告簽訂玉山飛航任務合約時，有3 架直昇機（B-77088 、B-77009 、B-77099 ）值勤，98年2 月後因原告B-77701 噴射機完成緊急醫療驗證，亦可供統一調度，故執行玉山合約並無問題。是以，執行玉山合約乃視當月份係欲進行人員運補或吊掛物資，依各架航機之特性、使用情形、保養排程等因素進行調度。⒉同一時期因98年8 月襲臺之莫拉克颱風引發嚴重水患、坍崩與土石流，造成○○○區○○路面交通阻斷，駐守在玉山氣象站工作人員急需仰賴直昇機提供民生物資補給，以及載運人員上下山輪值換班。因斯時僅有同時可吊掛物資與載人之B-77009 直昇機能夠達成此項任務，原告於不得已情況下，只好利用B-77009 直昇機10月返臺檢修之初，於10月16日、17日先行飛往玉山完成氣象站物資與人員運送的救援需求，再馬上進行直昇機檢修。此事實，絕非如被告答辯狀所言，違約將直昇機派往執行玉山氣象站運補作業，以謀取不法之商業利益。㈣被告之答辯狀認為原告9 月請假函故意隱匿不實擴張所需維修時間，有與真實不符之情事云云，惟該請假函所載之直昇機維修天數本無法事先確定，乃依經驗而預估，與實際維修天數容有差距，絕非不實擴張所需維修時間：㈤被告之答辯狀認為原告罔顧離島居民生命安全刻意增加維修時間云云，惟事實上原告直昇機乃提前返回馬祖駐地服務離島居民：原告原本已獲准之請假期間係從98年10月15日起至98年11月14日止計30天，原告若於98年11月14日期滿後再返臺，亦無問題，但原告因重視離島居民之生命安全，B-77009 直昇機檢修完畢便立刻銷假提早於11月8 日返回馬祖駐地服務，可見原告絕無罔顧離島居民生命安全而刻意增加維修時間之行為等情。並聲明：採購申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。

三、被告則以：㈠原告「故意隱匿事實」，無論有權製作文件者自行偽造、變造履約文件之情形，均有礙確保採購品質及依約履行目的之實現，是政府採購法第104 條第1 項第4 款所稱偽造、變造履約相關文件者，與刑法認定偽造、變造之見解顯不相同（臺北高等行政法院99年訴字770 號判決、工程會94年1 月20日工程企字第09400024600 號函示參照）。又原告直昇機分別於98年7 月16日至21日赴高雄執行世運飛航任務及10月16日赴玉山執行玉山飛航任務均假借維修名義返臺執行與第三人之合約，可認定原告直昇機返臺維修實際所需期間並非與履約申請文件所填之期間相同，已違反合約第3 點之全日應提供一架直昇機長駐本縣轄區直昇機坪以應急需，是原告故意隱匿不實擴張所需維修期間，即有與真實不符之情事，自該當政府採購法第104 條第1 項第4 款之情形。㈡被告曾於98年9 月29日與原告召開協調會議，並為避免原告直昇機再一次藉維修之名，返臺從事其他違約之商業行為，特予以告誡，惟原告竟置之不理，罔視離島居民之生命安，再度假維修之名義，刻意增加維修期間，不實填寫所申請之履約文件上，又違約將直昇機派往執行玉山氣象站運補作業，以謀取不法之商業利益，故原告主觀上非無惡意。㈢原處分及審議判斷適用法律並無錯誤。⒈按政府採購法第104 條第1 項第4 款所稱之履約相關文件，係行政院公共工程委員會94年1 月20日工程企字第09400024600 號函釋，係指凡廠商依採購契約規定履約所應提供之文件均屬之，而依系爭採購案合約第3 條第11款規定，原告直昇機於本合約期間每季有2 天維修時間，但必須於1 週前提出申請經被告同意後方可執行。按申請程序，系爭契約中雖無明定需以書面文字為之，但以書面文字提出申請實為系爭契約之附隨義務。又系爭合約中並無原告得請假之事由，亦無任何請假之權利，此觀合約第3 條第4 款明定被告應全日提供一架直昇機，長駐本縣轄區直昇機坪以應急需自明。⒉原告製作之請假函係以積極方式不實擴張直昇機返臺檢修時間，當屬政府採購法第104 條第1 項第4 款所稱偽造變造之要件。原告於98年7 月11日將派駐馬祖直昇機（編號B-77009 ）排定980713-BK-072 發工單，檢查內容主要為三大部分，包括飛機操作系統檢查、緊急浮桶測試及導航裝備操作檢查等，其工作內容主要為目視及常態性查驗測試，並無特別費時之處，依原告維護日記簿顯示只需一日，但原告卻申請返臺執行特檢需三天時間（同年月15、16及17日），無非預留時間以利執行高雄世運跳傘契約，其填載之所需時間，即有登載不實之情事。又於98年9 月28日（98）中字第404 號函申請自98年月15日起至11月14日返臺作定期保養，於返臺後隨於10月16、17日，立即執行玉山氣象臺運補契約，而未從事保養直昇機之工作。易言之，原告係借檢修之名義，返臺日期故意往前填寫二天，以便執行玉山氣象臺運補契。即屬刻意積極地虛構創造不實資訊（即不實擴張返臺檢修所需時間），以分別履行高雄世運飛航任務及玉山飛航任務，自該當政府採購法第101 條第1 項第4 款所稱偽造變造之要件。⒊廠商如有政府採購法第10 1條第1 項第4 款所規定之偽造、雙造履約相關文件行為，即屬重大違約之情事。離島地區交通不便，醫療所需人力及器材均與臺灣本島相去甚遠，政府為保護離島居民平等享有醫療資源之權利及爭取急重病患者後送治療所需時問，始與原告簽訂直昇機租用契約。是以，原告故意偽造或變造申請返臺維修期間，即屬重大違約之情形，至於故意偽造、變造是否重大，並不在審查之範圍內。換言之，原告主張廠商除有政府探購法第101 條第1 項第4 款所規定，偽造、變造履約相關文件行為外，尚須審查其是否已達重大違約之程度，顯然誤解上開函釋意旨。又行政程序法第7 條所謂之比例原則，就行政處分而言，在適用上僅限於裁量處分，而依政府採購契約第101 條第1 項第4 款規定，對於不良廠商刊登政府採購公報之處分，係屬羈束處分，行政機關於適用上並無行政裁量之餘地。不生是否違反比例原則之問題。㈣原處分及審議判斷事實並無違誤：1.原處分認定原告於98年7 月間以飛安為由向被告申請返臺檢查，卻於維修期間從事高雄世運飛航任務之商業行為，並無違誤。且以駐馬直昇機（編號B-77009 ）派駐履行，亦非當時唯一選擇，原告得以不抗力或不可歸責之事由，選擇終止高雄世運契約或僅以一架直昇機（編號B-77099 ）履行之。豈能以維護國家尊嚴為當時唯一選擇為由，於未經被告同意之情形，片面罔顧馬祖地區居民之生命安全，斷然毀約從事其他商業行為。原告雖聲稱口頭通告內政部空中勤務總隊可代為執行任務，惟空勤隊赴馬執行緊急醫療後送所需時間至少4 小時，而原告駐馬直昇機僅需2 小時，兩者相差2 小時以上。⒉原告如執行高雄世運飛航任務，自始必違反合約，顯屬惡意。而該契約第2 條、一、（一）規定原告應提供2 架適航（可供載人跳）之BK-117型直昇機，於2009年世界運動會飛行運動競賽期間提供安全及適法之飛航服務。故原告自始即有意將駐金、馬直昇機（B-77088 及B-77009 ）執行高雄世運跳傘契，與原告駐金門B-77088 直昇機是否發生事故，毫無關聯可言。3.原告駐馬祖直昇機（B-77009 ）於98年10月16、17日借返臺維修名義，於維修前先赴玉山氣象站履行運補契約，乃以積極虛構不實資訊，以利履行玉山氣象站運補之商業行為，當屬政法採購法第101 條第1 項第4 款之偽造、變造。⒋原告於98年9 月28日以（98）中字第404 號函向被告申請駐馬祖直昇機於10月15日至11月14日返臺執行定期檢修保養，屬履約所應提供之文件。原告依合約每季只有2 返臺維修之天數，但應經申請程序始得為之。依「舉輕明」之法理，返臺2 天都要申請，返臺維修30天，當然更須經申請程序，始合乎契約之精神與債務之本旨，是以書面文字提出申請為系爭契約之附隨義務等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有98年度連江縣緊急醫療直昇機進駐計畫合約書、原告98年7 月14日（98）中字第273 號函、原告98年9 月28日（98）中字第404 號函、被告99年6 月4 日連衛綜字第0990050514號函、被告99年7 月8 日連衛綜字第0990050682號異議處理結果函、行政院公共工程委員會會100 年1 月14日訴099038號採購申訴審議判斷書（本院卷第29至36頁、第49頁、第173 至178 頁、第51頁、第53頁、第55至69頁）等在卷可稽，自堪認為真正。

五、本件之爭點為：㈠系爭原告98年7 月14日函及98年9 月28日函是否屬政府採購法第101 條第1 項第4 款所稱之履約相關文件？㈡上開函件是否有記載不實情形，並已該當政府採購法第101 條第1 項第4 款偽造履約相關文件之構成要件？㈢系爭處分是否違反比例原則？本院判斷如下：

㈠、按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：... 四、偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。」政府採購法第101 條第1 項第4 款定有明文。茲查政府採購法之立法宗旨乃為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，為該法第1條所明定；又政府採購法內容規範機關辦理招標、決標、履約管理、驗收、異議申訴等事項，屬繼續性之法律關係，自該法施行後，發生履約管理、驗收、異議申訴等事項，自有該法之適用，合先敘明。又衡諸該法第101 條第1 項係明定：「機關辦理採購發現廠商有下列情形之一，【應】將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報... 。」可知辦理採購案之招標機關於廠商之行為該當該項所定其中任一條款之要件時，即應依法作成刊登政府採購公報之處分，並無討價還價，不予刊登之裁量空間。易言之，任何得標廠商有違反政府採購法第101 條第1 項規定之情事，辦理招標之機關有刊登政府公報之職責與義務，亦即辦理採購案之招標機關應作成刊登政府公報之羈束處分。

㈡、原告雖辯稱其所出具之98年7 月14日函及98年9 月28日函非屬履約相關文件云云。然查，依系爭採購契約第3 條第4 款約定，原告本於其與被告所簽訂之系爭採購合約，應全日提供一架直昇機長駐被告轄區直昇機坪以應急需，非經被告同意不得離開被告轄區。又依該採購契約第3 條第11款約定，原告所派駐於被告轄區之直昇機於合約期間內每季有2 天維修時間，但必須於1 週前提出申請，經被告同意後方可執行，若因被告租用之直昇機發生障礙，或直昇機維修期間，被告有任務需要執行，原告必須自行協調其他直昇機提供服務。上開規定雖均未曾明訂原告若因被告所租用之BK-117型編號B-77099 號直昇機因執行維修需要返臺檢查時，必須出具書面文件向被告申請。惟按通常法律的適用依序包括下列四個階段：㈠調查證據而認定事實，亦即發生什麼事實，而存在那些證據。㈡解釋及確定法律構成要件之涵義，亦即法律構成要件具體的確認其規範的範圍。㈢涵攝，案件的事實與法定構成要件是否該當。㈣確定法律效果，如何處置。法律適用之涵攝過程，不僅是一種尋求邏輯結果的過程，並涉及一個評價性的認識過程。法律適用包括法律的解釋與涵攝。又解釋契約應以當事人訂約時之真意為準，真意之確定，又當以過去之事實及其他一切證據資料為判斷之依據，不能拘泥文字或截取契約中部分字句任意解釋，致失真意。關於以經濟性質為核心之契約解釋應以訂約時之交易習慣及其所欲達到之經濟目的等為考量因素，並以誠信原則為修正準繩而為之（最高行政法院95年度判字第1639號裁判意旨參照）。本件參酌上揭契約第3 條第4 款及第11款之約定意旨，原告執行被告所租用之BK-117型編號B-77099 號直昇機之維修檢查時，須於1 週前向被告提出申請，經被告同意後方可執行，非經被告同意，BK-117型編號B-77099 號直昇機不得擅離被告轄區，是本諸上揭合約條款之精神，該航機非經被告同意，不得離開被告轄區駐地，則於該航機有維修需要時，原告自應以書面文件向被告提出申請，經被告允准後，始得返臺執行維修任務，以資存證。復參考一般類似商業交易之交易習慣，於此情形，類多以提出書面申請文件以資查核並存證始符契約精神為其解釋之圭臬，是本件原告於航機有維修需要時，自應以書面文件向被告申請返臺維修，始符兩造簽訂系爭採購合約之真意。此觀原告為其派駐被告轄區之系爭BK-117型編號B- 77099號直昇機歷次返臺維修時，原告曾分別以98年2 月24日（98）中字第057 號函、98年4 月23日（98馬）中字第002 號函、98年4 月29日（98）中字第178 號函、98年7 月14日（98）中字第273 號函、98年9 月10日（98 ） 中字第375 號函、98年9 月28日（98）中字第404 號函、98年11月17日（98）中字第480 號函、98年11月19日（98）中字第481 號函、98年12月17日（98）中字第516 號函、98 年12 月18日（98）中字第520 號函向被告提出申請，經被告同意後，原告始將該航機飛返臺灣機廠執行檢修即得知之，而被告所租用之系爭BK-117型編號B-77099 號直昇機定期返臺執行檢修任務為兩造簽訂系爭採購合約必要事務之一部分，亦為合約第3 條所規範，是系爭BK-117型編號B-77099 號直昇機返臺執行檢修任務為系爭採購合約履約內容之一部分，而系爭原告98年7 月14日函及98年9 月28日函則為履約相關文件，殆無疑義，原告辯稱上開函件非屬履約相關文件，委無足採。

㈢、原告再辯稱政府採購法第101 條第1 項第4 款所定偽造履約相關文件，應與刑法偽造文書罪採相同解釋，亦即僅有無權製作人製作內容不實之文書始該當該條款所稱之偽造行為，如廠商係以自己名義製作與真實不符之文書則不在該條款規範之列，且原告於98年7 月15日及同年10月15日將被告所租用之系爭BK-117型編號B-77099 號直昇機駕飛返臺後，確曾執行檢修任務，是原告於系爭98年7 月14日函及98年9 月28日函並無積極虛構不實事實之情事，即與政府採購法第101條第1 項第4 款所定偽造履約相關文件之構成要件不相符合云云。然查，原告就其以系爭98年7 月14日函及98年9 月28日函向被告申請於98年7 月15日至同年月17日，及於98年10月15日至11月14日返臺執行維修任務，嗣於98年7 月15日系爭BK-117型編號B-77099 號直昇機返臺後，於同日即已執行檢修完畢，卻於98年7 月16日至7 月21日將該航機派往高雄執行其與世運基金會簽訂之世運飛航任務；又於98年10月至11月間，航機係於98年10月15日返臺後，原告隨於同年10月16、17日將該航機派往執行原告與中央氣象局簽訂之玉山飛航任務，其後始執行維修工作，完成維修後該航機於98年11月8 日飛返馬祖駐地等情並不否認。而按工程會94年1 月20日工程企字第09400024600 號函說明略以：「... 二、本法第101 條第1 項第2 款及第4 款有關『偽造、變造』之定義，應依本法之立法意旨認定，例如，以廠商自己名義所製作之文書，然與真實不符者，雖為有權限之人所製作，非刑法上之偽造、變造，仍違反本法；又如，廠商所檢送或出具之文書，雖非以其自己名義所製作，然係其為不實之陳述或提供不實之資料，致使公務員或從事業務之人，登載於職務上所掌之公文書或業務上作成之文書者，亦違反本法。行政法院59年1 月8 日判字第1 號『考試法第14條第3 款所稱偽造變造證件，無論係其自行偽造變造證件之內容，或使人登載不實之事項於該證件之上，均有該條款之適用』，可資參照（50年10月26日判字第79號判例同參）。三、前揭第4 款所稱『履約相關文件』，凡是廠商依採購契約規定履約所應提供之文件均屬之」。復衡諸政府採購法第101 條明定對於廠商有違法或重大違約情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境（政府採購法第101 條立法理由參照）。是政府採購法第101 條之立法目的，乃為確保公平、公開之採購程序，並提升採購效率、確保採購品質而設，其所採之行政制裁手段有其作為實現行政目標之獨立性格，不僅有規制社會日常活動之作用，並有引導社會正常交易秩序之功能存在，與純然建立在社會倫理非難基礎上之刑法原理原非盡同，因此以刑事制裁之可非難性立場所建立之刑事制裁原理或注意義務，在行政制裁不能完全適用，工程會上開函釋即係本於此項原則而為解釋，其所為上開函釋內容符合政府採購法第101 條第1 項第4 款之立法目的，應可採用。原告雖稱BK-117型編號B-77099 號直昇機於98年7 月15日及同年10月15日返臺後，確均曾執行維修任務，是其98年7 月14日函及98年9 月28日函之記載即無不實，且無積極虛捏不實事實情事，不該當偽造履約文件之構成要件。惟衡諸政府採購法第101 條第1 項第4 款有關「偽造履約相關文件」之構成要件，並無限於積極虛構不實事實始構成該條款所稱之偽造履約相關文件之要件，參照上開工程會94年1 月20日工程企字第09400024600 號函說明內容，偽造之履約相關文件不以構成刑法犯罪者為限，凡是廠商依採購契約規定履約所應提供之文件有所不實者均屬之，是即或係對確實存在而與合約誠信履行相關之事實故意不予記載之消極情形，亦屬該條款所稱之偽造履約相關文件之情形。且以本件原告既於系爭98年7 月14日函及98年9 月28日函中分別敘明該BK-117型編號B-77099 號直昇機將於同年7 月15日至同年月17日、同年10月15日至11月14日返臺執行維修任務，即係向被告表示該航機確係於該期間內有執行檢修之必要，被告始據以同意原告之申請。原告卻於向被告申明之該期間，將該航機於98年7 月16日至7 月21日派往執行世運飛航任務；及於98年10月16、17日將該航機派往執行玉山飛航任務，稽諸原告係於繕發98年7 月14日函件前之同年7 月9 日即已與世運基金會簽訂世運飛航任務契約；及於繕發98年9 月28日函件前之97年12月9 日已與中央氣象局簽訂玉山飛航任務契約，此業經原告是認在卷（見本院卷二第41頁），足證原告顯係故意將該航機於98年7 月16日至7 月21日將派往執行世運飛航任務，及將於98年10月16、17日將派往執行玉山飛航任務之事實故意予以隱匿，於系爭98年7 月14日函及98年9 月28日函件中虛偽記載上開期間航機係將進機廠執行修檢任務，所為實已該當積極虛捏事實之偽造系爭98年7 月14日函及98年9 月28日函件。又即或認其上揭虛偽記載情事，僅係消極未將航機返臺後將另執行世運飛航任務及玉山飛航任務之情事予以記載，揆諸上揭說明，亦已該當於政府採購法第101 條第1項第4 款所訂偽造履約相關文件之構成要件。更者，被告因原告於以98年7 月14日函申請返臺檢修後，卻於98年7 月16日至7 月21日將該航機派往執行世運飛航任務為其所發現後，曾於98年9 月29日召開協調會議，會中即已決議「本次中興航空公司提出執行航機大檢修（按係指該航機將於系爭98年9 月28日函申請之98年10月15日至11月14日返臺執行檢修任務），在維修期間內如有發現從事維修以外的商業行為違反合約有關事項，將予依法處罰」（見被告提出之98年度因應連江縣緊急醫療直昇機返臺維修協調會議紀錄，答辯卷第21至24頁），原告卻仍於被告於協調會議中作成上開決議後（原告之人員亦參加該次協議會議，協調會議紀錄之副本亦曾送達予原告），再次違反兩造所簽訂之系爭採購合約，於返臺執行檢修任務時，於98年10月16、17日違約執行玉山飛航任務，益徵原告為謀求商業利益，確於申請返臺維修文件中故為不實記載，其辯稱並無惡性云云，並非可採。至原告雖另稱其於98年7 月16日至同月21日派遺該航機執行高雄世運飛航任務前，公司董事長楊壽芝曾向被告縣長陳雪生口頭報告取得同意云云，惟據原告所陳報之其公司董事長楊壽芝於100 年6 月30日所出具而為被告所不爭執之宣誓書之記載「... 本人與縣長會談約一個多小時，陳縣長表示他了解中興航空的為難及世運會對國家的重要性，但因合約對此特別情況並無規範，他不敢說同意，因為動見觀瞻，可能會有人盯住此事... 。」（見本院卷一第253 頁），已表明被告法定代表人陳雪生縣長對於原告表示將於返臺期間執行世運飛航任務並不同意，詎原告猶於其98年7 月14日函中隱匿返臺將執行世運飛航任務之情事，虛構航機返臺期間將全程執行檢修任務之不實文書，自無解於其已該當於政府採購法第101 條第1 項第4 款規定要件之情事。

㈣、原告復以其違約情節並非重大，依工程會96年4 月16日工程企字第09600151280 號函釋，不該當政府採購法第101 條第1 項第4 款之要件，故原處分及異議處理結果有違行政程序法之「比例原則」云云。然查，工程會96年4 月16日工程企字第09600151280 號函，其釋示略以：「對於不良廠商刊登公報之要件應考慮者，除違法外，在違約行為部分，尚須有重大違約之情形（例如故意或重大過失之違約行為），且應考量行政程序法之比例原則規定，倘有違約情事即一律予以刊登公報，即與立法目的不符」等語。惟查，原告係於其98年7 月14日函及98年9 月28日函故為隱匿返臺將執行世運飛航任務與玉山飛航任務之情事，虛構航機返臺期間將全程執行檢修任務之不實申請文書，其所為已達故意偽造不實履約文件之程度．自已符合上開函釋所釋示之故意違約之重大違約情形。再者，參酌行政院院會通過後於97年9 月30日送立法院審議之政府採購法部分條文修正草案條文對照表第101條「說明」敘及：「... ㈡按本條之立法理由，係對廠商有違法或重大違約情形時，視其結果刊登於政府採購公報，以杜絕不良廠商之違法違約行為，並避免再度危害其他機關。現行條文第9 款及第12款所定驗收後廠商不履行保固責任，或因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約之違約情形，其違約情節輕重不一，如違規情節輕微，逕為刊登政府採購公報之通知，實不符本法之立法目的，爰於該二款增列『情節重大』之要件，賦予機關就廠商之履約狀況、違約情節及對機關造成之損害綜合考量，以決定是否對該廠商為刊登政府採購公報之通知。例如驗收後，廠商不履行保固責任之情形，機關應考量廠商未履行保固責任之項目金額占契約約定保固責任範圍金額之比率、未履行之保固期間占契約約定保固期間之比率等；另就因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約之情事，除探究其可歸責之具體事由外，並考量其違約金額占契約金額之比率；機關考量時並應符合比例原則。... 。」等語，其中，就政府採購法第101 條第1 項第4 款規定，並未增列「情節重大」之文字字樣。益徵本件適用政府採購法第101 條第1 項第4 款規定時，並無情節是否重大之考量至明。又辦理採購案之招標機關於廠商之行為該當政府採購法第101 條第1 項所定其中任一條款之要件時，即應依法作成刊登政府採購公報之處分，並無不予刊登之裁量空間，亦即辦理採購案之招標機關應作成刊登政府公報之羈束處分，已如上述。原告以其係因於98年7 月10日發生金門航機墜機之不可抗力事件始因循肇致本案，所涉情節非屬重大，被告未衡量原告涉案情節，遽作成系爭處分及異議處理結果，有違比例原則云云，顯屬誤解，其辯稱自無可採。

六、綜上所述，本件原告承攬系爭採購案，既有該當於政府採購法第101 條第1 項第4 款規定構成要件之行為，業如前述，是被告依上開規定，作成擬將原告刊登政府採購公報之羈束處分，於法即無不合，所為原決定及異議處理結果，揆諸首揭法條規定及上開說明，並無違誤，申訴審議判斷予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷，為無理由，應予駁回。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭