臺北高等行政法院判決

100年8月10日辯論終結

原告

楊鴻源

原告

楊素梅

原告

楊素卿

共同訴訟代理人

顧定軒律師

被告

臺北市政府地政處

代表人

陳錫禎（處長）

訴訟代理人

吳秀玫

　洪瑞珍

　潘依茹

上列當事人間土地徵收補償事件，原告不服臺北市政府中華民國100 年4 月13日府訴字第1009035800號訴願決定，提起行政訴訟，並為訴之追加，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告楊鴻源原應有部分1/2 坐落臺北市○○區○○段○ ○段568 、569 、767 及768 地號等4 筆土地及原告楊素梅、楊素卿之母楊玉琴原所有同段同小段614 及615 地號等2 筆土地（以上六筆土地，下稱系爭土地），前經臺北市政府為需地機關，而以民國（下同）77年4 月6 日府地四字第231286號函層報內政部轉陳行政院77年4 月14日臺內地字第587789號函核准徵收，並經被告以77年12月5 日北市地四字第54961 號公告徵收（下稱系爭公告）。嗣原告以99年12月23日申請書以系爭土地上房屋遲至87年3 月19日始發放房屋拆遷補償費為由，向被告請求補發徵收土地補償費，經被告以100年1 月6 日北市地用字第09933456600 號函（下稱原處分）以系爭土地補償費業經原告楊鴻源及原告楊素梅、楊素卿之母楊玉琴原領取完竣，所請否准。原告不服，提起訴願，經訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、就本訴部分，原告聲明求為判決：㈠原處分及訴願決定均撤銷﹔㈡被告並應就徵收原告楊鴻源原所有臺北市○○區○○段○ ○段568 、569 、767 及768 號土地另為核定新台幣（下同）19,656 ,000 元補償費處分，及就原告楊素梅、楊素卿之母楊玉琴原所有同段同小段614 、615 號土地另為發放29,937,600元補償費之處分。並主張如下：

㈠被告徵收原告所有之系爭土地，遲至87年3 月19日始發放房屋拆遷補償費，有違土地法第215 條規定「徵收土地時，其改良物應一併徵收」意旨，依土地法第233 條第1 項規定意旨，系爭徵收核准案失其效力。被告行為造成原告喪失土地所有權，致原告無法享有土地價值增加之利益，權益確屬受損，然原告考量逕予主張土地徵收處分無效，顯生不必要爭議，而以99年12月23日申請書請求另為補償處分。

㈡補償費計算標準如下：

1.原告楊鴻源部分：原所有臺北市市○○區○○段○ ○段568 、569 、768 號土地，應有部分1/2 ，合計共計130 平方公尺，每平方公尺之公告土地現值為108,000 元，共計14,040,000元，再另加計40% 為5,616,000 元，共計應補償19,656,000 元。

2.原告楊素梅、楊素卿部分：其等之母楊玉琴原所有同段同小段614 、615 號土地，應有部分全部。合計198 平方公尺，每平方公尺之公告土地現值為108,000 元，共計為21,384,000元，另計40% 8,553,600 元，共計應補償29,937,600元。

三、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：

㈠被告100 年1 月6 日北市地用字第09933456600 號函僅係就原告等3 人之陳情事項所為之解釋或說明，其內容並未對原告等3 人之權利發生得喪變更之法律效果，即非行政處分；原告等3人對之提起訴願及行政訴訟，即非法之所許。

㈡原告前經孫冬生律師代理，以系爭土地未依原核准徵收計畫期限使用為由，於91年2 月（未具日期申請書）向被告申請依司法院釋字第534 號解釋意旨對系爭土地補發差額補償，經被告以91年2 月26日北市地四字第09130356700 號函否准所請，原告不服，經訴願決定駁回，原告復提起行政訴訟，後經本院92年度訴字第1459號判決原告之訴駁回，並經最高行政法院95年度判字第00306 號判決上訴駁回確定在案。原告復於99年12月23日主張依司法院釋字第516 、652 號等解釋意旨請求補發系爭6 筆土地徵收補償費，經被告以原處分函復原告土地補償費業經領竣在案，原告不服，乃就相同土地與請求事項提起訴願及本件行政訴訟，自非合法。

㈢土地法第233 條規定：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。……」土地法第235 條規定：「被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償發給完竣時終止，在補償費未發給完竣以前，有繼續使用該土地之權。……」本案系爭土地前經公告徵收，公告期間為77年12月6 日至78年1 月4 日止，並經被告以78年1 月11日北市地四字第1184號函通知土地所有權人訂於78年1 月17日起至78年1 月19日止辦理發放地價補償費手續，且該等地價補償費業經楊鴻源於78年1 月25日及楊玉琴於78年1 月19日親自領竣在案，故本案土地徵收補償費之發放確依土地法第233 條規定辦理，依法自無不合。復查原告主張本工程案未依徵收計畫使用，且於徵收系爭土地之際，一方面未連同改良物一併徵收，更遲至87年間始發放房屋拆遷補償費，而已造成原告等之權益受損，徵收失其效力，請求補發差額補償費云云，此亦為原告前次提起訴願、行政訴訟理由，案經最高行政法院95年度判字第00306 號判決上訴駁回在案，故原告請求補發補償費，自無理由。且原告所援引司法院釋字第516 號及第652 號解釋意旨，均在闡述土地徵收使土地所有權人受有特別犧牲，國家應以徵收補償費予以補償，而補償費之發給應於法定期間內儘速發給，否則即生原徵收處分失其效力之結果，另土地法第233 條前段規定，亦係明訂補償費發給之期限，均非使土地所有權人有請求發給補償費之公法上權利，原告請求補發差額補償費主張，顯無可採。

四、本院判斷如下：

㈠就追加部分：按訴狀送達後，非經被告同意或行政法院認為適當者，不得追加他訴，為行政訴訟法第111 條第1 項所明定。原告於起訴後，另追加「確認系爭公告關於原告楊鴻源原所有臺北市○○區○○段○ ○段568 、569 、767 及768 號土地及原告楊素梅、楊素卿之母楊玉琴原所有同段同小段614 、615 號土地地價補償費核定處分無效」之聲明，核此追加，為被告所反對，復無同法第111 條第3 項各款所例示應准許訴之追加之情狀。再者，確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之，為同法第6 條第2 項所明定，原告就系爭請求確認無效之行政處分未經向原處分機關為無效確認之請求，遽為確認行政處分無效訴訟之追加，起訴要件亦屬不備，自應駁回。

㈡就本訴部分：

1.按具有一般抽象當事人能力之當事人，尚須具有一定之資格，始能在特定訴訟中，以自己名義為原告或被告，而受本案之判決。此一特定資格，乃為「當事人適格」。在課予義務訴訟中，應以原告所主張對其有作成行政處分請求權之行政機關為被告，始為適格當事人。

2.第按，徵收原則上係由公行政依據法律之規定，以「行政處分」為之。土地法前就土地徵收有所規定，需用土地人如為院轄市市政府者，由行政院核准其徵收，核准後應通知該土地所在地之該管市縣地政機關，由「市縣地政機關」辦理公告，並通知及補償等工作（行為時即64年7 月24日修正公告土地法第222 條第1 款、第225 條、第227 條第1 項、第241 條等參照﹚。惟土地徵收條例89年2 月2日公佈施行後，基於特別法優於普通法之法理，關於土地徵收之規定，應以該條例為依歸，而依該條例第14條、第17條及第18條，現制關於土地徵收之制度，則係由需用土地人依規定向內政部（中央主管機關）申請核准後，通知該土地所在地之該管直轄市、縣（市）政府（地方主管機關）接續辦理公告、通知及補償等各項工作。是以，系爭土地徵收公告時間既為77年12月5 日，適用當時有效之土地法，為土地徵收補償公告之有權機關為被告（即市地政機關﹚，然依現制為土地徵收補償之請求時，有權為此補償定奪之機關則係臺北市政府（即地方主管機關﹚，而非其轄下地政處至明。準此，原告於99年12月23日就系爭土地申請另作成補償徵收處分，所主張之依據雖為土地法第233 條：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」然土地徵收條例第20條第1 項前段就此已有相同之規定，應認原告即係就該條項為實體權利之主張，而有權就此為准否或額度多寡處分者，揆諸前揭法文及說明，當然為臺北市政府，而非被告，亦即本件適格之被告應為「臺北市政府」，原告遽以被告為當事人而訴請被告就徵收補償為核定處分，其訴為無理由。

3.雖則臺北市政府與被告同為臺北市此一地方自治團體所設置之獨立組織體，並有上下隸屬關係，權益復均歸屬於臺北市。然所謂行政主體者，指行政法上享有權利、負擔義務，具有一定職權且得設置機關以便行使，並界此實現其行政上任務之組織體。既為權利義務之主體，故其前提須具有法律上人格，國家、地方自治團體均符合上述條件。而行政機關乃國家或地方自治團體所設置之獨立的組織體，依行政權範圍內之管轄分工，有行使公權力並代表國家或地方自治團體為各種行為之權限，其效果則歸屬於國家或該自治團體。故而，國家或地方自治團體與人民之行政法律關係，形式上雖由行政機關出面，但實質上與人民相對待之法律主體，則為行政主體，而非行政機關。亦即，行政機關係行為主體而非權利（義務）主體，故其在權限內所為之行為，無論屬於公法行為或私法行為，其結果最後均歸屬於權利（義務）主體之國家或地方自治團體。職是，「臺北市」始為具公法人地位之地方自治團體（地方制度法第2 條第1 款參照），被告與「臺北市政府」則為其所設置之獨立組織體（臺北市政府組織自治條例第2 條、第6 條參照），雖不具法律上人格，但於其「權限範圍」內得為行為主體，乃至得為訴訟中為有當事人能力之原告或被告，只是其權益最後歸屬於「臺北市」。是在組織權限劃分下，臺北市政府與被告各為行為主體，於訴訟中即為不同之當事人，不能因其最後權益均歸屬於臺北市，而指二者為同一，任意代換。惟因臺北市政府及被告雖各為行為主體，但有上下隸屬關係，其權義復均應歸屬於臺北市，是本院為闡明權行使，命原告釐清本案正當被告（見本院100 年8 月10日言詞辯論筆錄即本院卷第90頁﹚，但原告並未為起訴對象之變更，基於處分權主義，本院即應就原告所主張對象為判決，附此敘明。

4.又課予義務訴訟之訴訟標的，乃指原告對行政機關不為行政處分或為拒絕之行政處分違法並損害其權利之主張。依卷附本院92年度訴字第1459號判決，最高行政法院95年度判字第00306 號判決及本件起訴狀所示，原告雖前後2 度以被告為起訴對象，提起被告應作成系爭土地補償處分之課予義務訴訟，前者並經駁回其訴確定。然前者補償處分係以司法院釋字第534 號解釋意旨為據，本件則以土地法第233 條為據，核先後2 次訴訟之所主張被告否准處分所違實體法依據不同，應認非屬同一訴訟標的，是本案訴訟標的尚非前案確定判決效力之所及，亦併指明。

五、綜上，原告以無權限作成土地徵收補償處分之機關為被告，起訴請求作成系爭土地之徵收補償處分，為無理由，應判決駁回；追加訴訟部分不合法，應以裁定駁回，惟為求訴訟卷證齊一，本院爰一併以較慎重之判決程序為之。

據上論結，本件原告之訴為無理由，追加之訴為不合法，併依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭