臺北高等行政法院判決

101年8月9日辯論終結

原告

陳南谷

被告

外交部

代表人

楊進添（部長）住同上

訴訟代理人

王歧正 律師

上列當事人間有關核發證明事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告為參加中醫師檢覈，於民國89年3 月16日檢具入出境紀錄等相關資料，向我國駐巴拉圭大使館申請核發僑居證明書及驗證亞松森中華會館開具其以僑民身分於巴拉圭亞松森巿中國漢葯聯合診所執行中醫業務已逾5 年以上之行醫年資證明書，該館依原告所提供紀錄，顯示原告於76年4 月15日至89年3 月16日有以中華民國僑民身分在國外居住5 年以上事實，乃於89年3 月16日發給僑居證明書及受理驗證亞松森中華會館開具之行醫年資證明書。嗣被告依考選部94年2 月22日選專字第0943300296號函送法務部調查局查證原告以雙重國籍入出境時間表，以原告於76年4 月15日至89年3 月16日期間在國外僅停留410 日，並未居住滿5 年，駐巴拉圭大使館所驗發之僑居證明書及行醫年資證明書，均與事實不符，以94年4 月11日部授領三字第09452071900 號函（以下簡稱系爭處分）撤銷上開2 件文件證明，並請儘速將文件正本繳還辦理註銷。原告不服，循序提起訴願、行政訴訟、上訴、再審之訴及再審之訴之上訴，均遭駁回。原告復於100 年8月5 日向被告請求確認原處分無效，嗣因請求行政處分無效後被告於30日內不為確答，遂提起行政訴訟。

二、原告訴稱：

⑴被告於77年吸收黃永霖、張長森及81年吸收江獻嘉、黃珀姈、許婷貽、鍾德昌等人為白手套，不撤銷上開人等之僑居證明及國外行醫年資證明。並派黃永霖於89年及90年來跟原告索賄。且被告貪瀆收賄，於我國駐巴拉圭大使館91年11月26日巴拉字第09178046900 號函文，被告所屬領事事務局就已查明江獻嘉、黃珀姈、許婷貽、林坤生、周文瓊、鍾德昌、江春省及原告等8 人之僑居證明及行醫年資證明，該函說明許婷貽並無相關行醫年資證明及僑居證明。被告選擇性辦案，明知江獻嘉等8 人都有雙重國籍，卻不撤銷行醫年資證明及僑居證明，此具有明顯之重大瑕疵。

⑵被告貪瀆關說張瓊文法官、胡方新法官、王碧芳法官。於鈞院95年度訴字第2610號判決之準備程序庭中，胡方新法官命被告提出江獻嘉等7 人入出境資料而被告並未提出，如無貪瀆集團運作，為何法院調不到江獻嘉等7 人證據？言詞辯論庭中，三位法官與被告於開庭前在法庭秘密協商半小時不讓原告進去，之後開庭未全程錄音，亦未告知言詞辯論終結，對於原告之重要證物漏未查證。判決主文中掩蓋江獻嘉等7人入出境紀錄之犯罪證據，包庇掩蓋調查員筆錄作假，偽造公文書的犯罪證據。

⑶系爭處分為無效之理由：

①被告提供核定原告國家機密完整入出境證明，其內容對任何人均屬不能實現者，具有重大明顯之瑕疵。被告依據考選部將原告核定為國家機密的入出境資料報表，撤銷原告的行醫年資證明及僑居證明，已有違背法律，具有重大明顯之瑕疵。無事務權限又核定為國家機密之公文書，無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者無效。

②被告依據之內政部警政署91年12月10日警署資字第0910201837號函，經查係內政部警政署檔案室簽呈公文函稿，並非改制前內政部警政署入出境管理局正式公文，此又被核定為國家機密。該函只調查林坤生、周文瓊二人外僑入出境資料，並無原告雙重國籍入出境資料，卻被錯植認定為原告雙重國籍入出境僑居國外行醫不滿5 年，以一個不存在原告雙重國籍入出境資料的公文，來撤銷原告的國外行醫證明及僑居證明，與公文內容完全不符合。被告行政處分依據之公文，具有重大明顯瑕疵，無效。

③內政部警政署函稿91年12月10日警署資字第0910201837號函是內部函件，卻違法提供人民入出境資料給法院、調查局作為辦案使用，違背法律規定。被告行政處分依據之公文，具有重大明顯瑕疵，無效。

1.考選部94年2 月22日選專字第0943300296號函送法務部調查局查核原告入出境資料，但依內政部警政署98年10月29日警署資字第0980165014號復原告之函文，敘明入出境紀錄表並非內政部警政署提供，且與91年12月10日警署資字第0910201837號函無涉，並說明出境紀錄表列印人員皮竹影非該署員工。內政部入出國及移民署98年10月7 日移署政查字第0980145488號復原告之函文，也稱沒有91年12月10日警署資字第0910201837號函之歸檔資料，皮竹影非該署員工，所以被告從頭到尾都弄錯了，沒有這樣的東西。

2.內政部警政署資訊室屬於內政部警政署內部單位，依個人資料保護法只能提供人民入出境資料給警政單位辦案查詢使用，對外不能洩漏個人資料，或必須由改制前內政部警政署入出境管理局發文，不得私下對外發文。

3.依個人資料保護法內政部警政署資訊室不能提供人民入出境資料給法院、法官、檢察官、國安局、調查局作為法院辦案使用，法律明定如有辦案需要，必須行文權責單位改制前內政部警政署入出境管理局調閱。

⑷原告中醫師檢覈資格至今依然是合法存在。

①法務部調查局北部地區機動工作組92年5 月29日電廉字第09278024320 號函，錯植原告雙重國籍國外行醫僅有410天。法務部調查局誤認檢覈考試必須以雙重國籍入出境作為審核依據的查復結果，被告誤引用此資料，導致錯誤處分原告。

②92年7 月2 日考選部中醫師考試審議委員會第5 次會議決議；檔案室簽呈函稿公文竟然只撤銷原告中醫師檢覈筆試資格，並未撤銷原告中醫師檢覈資格，原告中醫師檢覈資格至今依然是合法存在。

③中醫師檢覈辦法95年10月23日公告廢止。除非立法院重新立法，就法律上根本沒有法律依據可以撤銷原告中醫師檢覈資格。原告考試及格資格、考試及格證書及中醫師證書，依然還是合法存在。97年7 月15日以後中醫師檢覈委員會公告廢止，法律上根本無權責單位可以撤銷原告中醫師檢覈資格。

④考選部99年2 月3 日召開「研商江獻嘉中醫師檢覈僑居年資採計適法性疑義專案會議」證明法無明文規定，實務上亦未要求辦理，雙重國籍者應出具他國護照入出境紀錄。中醫師檢覈辦法，沒有用雙重國籍兩本護照作為審查僑居年資採計的依據。

⑸綜上，原處分之違誤甚多，影響原告權益至鉅。因而聲明：「確認被告94年4 月11日撤銷原告僑居證明及外國行醫年資之行政處分（即系爭處分）為無效行政處分。訴訟費用由被告負擔」。

三、被告抗辯：

⑴程序部分：

①按行政訴訟法第6 條第1 項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」而所謂即受確認判決之法律上利益者，須因法律關係之存否不明確，致原告在法律上之地位有受侵害之危險，且原告主觀上認其在法律上之地位有不安之狀態存在，此種不安之狀態，能以確認判決將之除去者而言；反之，縱經法院判決確認，亦不能除去其不安之狀態者，即難認有受確認判決之法律上利益。另按行政訴訟法第107 條第1 項第9 款及第10款明訂：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之……九、訴訟標的為確定判決或和解效力所及者。十、起訴不合程式或不備其他要件者。」

②經查，本件訴訟標的即部授領三字第09452071900 號函係屬合法有效，業經最高行政法院97年度判字第910 號判決駁回原告之上訴而確定在案，換言之，本件訴訟標的已為上開確定判決之效力所及，且本件訴訟標的既經法院判決確定為合法有效，自無原告所謂本件訴訟標的因效力未明而致其有法律上地位不安之狀態云云，亦即原告就本件訴訟標的並無提起確認處分無效訴訟之實益。

⑵實體部分：

①按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」、「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政程序法第111 條、行政訴訟法第107 條第3 項分別定有明文。

②查本案原告向我國駐巴拉圭大使館申請驗證本件華僑行醫年資證明書，其申請驗證之目的及該證明書之內容，顯然不法、不當或不符我國利益，被告自得依職權撤銷該處分：

⒈按「請求辦理之公證事務有下列情形之一者，領務人員應拒絕之。但其情形得補正者，應先定期命請求人補正：……六、請求目的或文書內容顯然不法、不當或不符中華民國利益。」駐外領務人員辦理公證事務辦法第7條第1 項第6 款定有明文。

⒉經查，原告僑居國外之實際日數未滿5 年，卻提出由巴拉圭亞松森中華會館所出具渠已在亞松森市執行中醫業務滿5 年之行醫年資證明書向我國駐巴拉圭大使館申請驗證，是以其申請目的或該證明書之內容，顯為不法、不當或不符合我國利益之情形。

③原告向我國駐巴拉圭大使館申請核發本件僑居證明書時，依法應提示完整入出境紀錄等相關證明文件，原告卻刻意提供不完整之入出境資料，致使我國駐巴拉圭大使館誤為僑居證明書之核發，被告自得依職權撤銷該處分：

⒈按「駐外館處得為旅外國人出具國籍證明、出生證明、婚姻狀況證明、僑居證明及其他身分證明，但以該等證明依法令規定須由我駐外館處出具者為限。」「申請人依前條規定申請時，應提出中華民國護照或其它足資證明其有關身分資料及具中華民國國籍之證明文件。」行為時有效之駐外館處文件證明辦法第34條第1 項及第35條第1 項分別定有明文。依上開法條意旨，旅外國人向我國駐外館處申請核發各類身分證明時，負有提出足資證明其有關身分之證明文件之法律上義務。

⒉經查，原告係依中醫師檢覆辦法第5 條第1 項第1 款之規定，於89年3 月間向我國駐巴拉圭大使館申請核發「以我國僑民身分在國外居住5 年以上」之僑居證明書。原告除持我國護照入出境外，另曾多次以巴拉圭護照入出境，因此其於79年4 月15日至89年3 月16日間實際在國外停留天數僅410 天。原告為獲僑居證明書，於申請時僅提供渠以我國護照入出境之資料，製造長期居留於國外之假象，致使我國駐巴拉圭大使館有所誤認，據以核發僑居證明書，且原告已於審理中自認渠於國外僑居未滿5 年之事實。

⒊本件僑居證明書既與客觀事實不符，即屬違法，基於依法行政原則，被告自應依法撤銷之，且原告刻意提供不完整之入出境紀錄，亦有行政程序法第119 條第2 款規定所指信賴不值得保護之情形，故被告撤銷本件僑居證明書，於法自無不合。

⑶綜上，被告所為之處分，並無任何違法或不當之處。原告所提本件訴訟不僅程序上不合法，且實體上亦顯無理由，因而聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。

四、得心證之理由：

⑴提起撤銷之訴與提起確認行政處分無效之訴，基本上是不同的類型的訴訟，最基本的區分是撤銷之訴以行政處分違法為前提（參見行政訴訟法第4 條），而確認行政處分無效之訴是以行政處分無效為前提（參見行政訴訟法第6 條），而行政處分之違法不一定表示該行政處分必然無效，二者不可以同等視之。

①撤銷與無效是不同的法律概念，待處理的對象不同、發生的效果也有不同；原則上無效是自始、客觀的無效，但撤銷參見民法第114 條第1 項之規定「法律行為經撤銷者，視為自始無效。」，即法律行為有瑕疵，而程度嚴重者是無效，而程度較輕者僅屬得撤銷，而非必然無效。

②在公法上亦同，確認無效之訴要處理的程度顯然嚴重於撤銷之訴。提起撤銷之訴，有法定期間之限制，參見行政訴訟法第106 條，應於訴願決定書送達後二個月之不變期間內為之。而提起確認行政處分無效之訴原則上並無期限之限制。若兩種類型訴訟之對象完全一致，則提起撤銷之訴之法定期間限制，即無立法之必要。而正因為確認無效之訴之提起無法定期間之限制，也不以提起訴願為前置程序，為了讓為行政處分之機關有所因應，訴訟制度上才設計確答程序（確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之）以資週延。

③原則上大部分的行政救濟程序，都是提起撤銷之訴，而提起確認行政處分無效之訴，應該是一種補充性的訴訟類型；若某行政處分之違法情節已將嚴重到無效的程度，而其針對違法情節提起撤銷之訴在程序上受到法定限制時，在救濟制度上的設計，也無法容忍這樣嚴重到無效之情節延續其行政處分之效力，此時容許提出確認行政處分無效之訴，就是制度上的補充規範。因此，不能說逾越提起撤銷之訴的法定期限，就不能提起確認無效之訴，也不能認為一旦撤銷之訴已經判決確定，就應受一事不再理之拘束，而無法再提起確認無效之訴。

⑵本件原告稱於100 年8 月5 日向被告請求確認原處分無效，因被告於30日內不為確答，而提起本件訴訟者（參見本院卷p.11）；被告就此程序要件亦無爭議（參被告答辯狀，本院卷p110），就確認無效訴訟之確答程序上應無疑義。

①而行政訴訟法第6 條第1 項規定確認之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之；故有即受確認判決之法律上利益為提起確認之訴的保護必要要件。而所謂即受確認判決之法律上利益者，需因行政處分之無效與否不明確，致原告在法律上之地位有受侵害之危險，且原告主觀上認其在法律上之地位有不安之狀態存在，此種不安之狀態，能以確認判決將之除去者。本件原告爭執於系爭處分（撤銷駐巴拉圭大使館所驗發之僑居證明書及行醫年資證明書）是否無效，使原告中醫師檢覈資格有受侵害之危險，而提起本件確認行政處分無效之訴，應認為有即受確認判決之法律上利益。

②一般違法的行政處分是要以訴願程序為前置程序，因訴願程序未達救濟目的，始得於法定期限內提起撤銷之訴。只有違法的情節嚴重到行政處分無效的程度，才有提起確認行政處分無效之訴之空間。因此導致行政處分無效的原因，必是明顯而嚴重的違法，參見行政程序法第111 條之規定自明。故行政處分之瑕疵要到如何的程度才可謂之無效，需係屬已達重大明顯程度，方屬無效。

1.原告主張之無效事由：為系爭處分所依據之內政部警政署91年12月10日警署資字第0910201837號函，僅為內部簽呈函稿，並非改正式公文，其內容並無原告雙重國籍之入出境資料，以一個不存在之資料來撤銷原告的國外行醫證明及僑居證明，其內容對任何人均屬不能實現，且違反事務權限，而具有重大明顯之瑕疵云云。

2.本件原告所爭執者為「內政部警政署91年12月10日警署資字第0910201837號函稿（參本院卷p432）」，其稱該函稿為內部簽呈非正式公文，這是內部以稿代簽之文件，最後有校繕送印發文之紀錄，這是正式對外之公文應無疑義，只是原告提出該公文之擬稿，不能因為提出擬稿就認為並無正式行文，原告所稱自無足採。

3.這篇公文之內容是「檢送江獻嘉等七人69年1 月1 日至91年11月30日之國人入出境資料整批查詢名單一份（如「該文」附件1 ）及林坤生81年7 月17日至同年11月18日、周文瓊79年9 月12日至80年2 月17日之外僑入出境資料一份（如「該文」附件2 ）」，而所謂之「江獻嘉等七人」實際上就是「江獻嘉、黃珀姈、鍾德昌、林坤生、周文瓊、許婷貽、陳南谷（即原告）、江春省」等8 人（參本院卷p433），而該文說明中也敘明前述期間查無鍾德昌之資料（參本院卷p432），故公文內容確實有查證原告部分應無疑義。原告僅因公文主旨中並未出現「陳南谷」之字樣，就認為並未查證者自屬無稽。然此部分係查證關於原告之國人入出境資料，而非原告之外僑入出境資料。因此原告爭執這些並非系爭處分之核心關鍵。

4.實際上就原告外僑入出境資料之查證，參見考選部94年2 月17日撤銷原告中醫師檢覈資格及準應檢覈筆試之處分（參本院卷p374），背景是原告經人檢舉「以雙重國籍入出境，並長期居留國內，不符中醫師檢覈辦法第2條及第5 條，有關華僑應於僑居地實際居住及行醫滿五年以上，始得申請檢覈之規定」，經法務部調查局偵辦結果「確認原告係以雙重國籍護照入出境，自76年4 月至89年3 月間，實際在國外停留天數僅410 天」明確不符規定。而調查局查證之資料，並經考選部94年2 月22日函送被告領事事務局（參本院卷p393）；被告始以系爭處分撤銷原告之行醫年資證明及僑居證明。

5.關於考選部94年2 月22日函送法務部調查局偵辦結果之外僑入出境資料（參本院卷p395以下），其上列有「皮竹影（應為調查局偵辦人員）」之記載，這些資料是來自入出境資料處理中心，只是由法務部調查局調閱列印；不能因為查證單位不同，而認為入出境紀錄表並非內政部警政署所提供，因此原告主張違反事務權限，自無可採信。至於，原告執內政部入出國及移民署98年10月7 日函（參本院卷p436），稱「皮竹影」非該署（含改制前入出境管理局）員工，而認為法務部調查局偵辦結果為無可信者，自屬無稽。

⑶縱上，本案並無原告所稱內容對任何人均屬不能實現、缺乏事務權限，或其他具有重大明顯瑕疵之無效情況，而本院職權審查亦無行政程序法第111 條所示之其他重大明顯瑕疵，原告請求確認系爭處分無效之訴為無理由，應予駁回。另本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭