臺北高等行政法院判決

101年3月1日辯論終結

原告

南寧工程股份有限公司

代表人

王 雲（董事長）

訴訟代理人

孔繁琦律師

訴訟代理人

黃豐玢律師

被告

行政院公共工程委員會

代表人

陳振川（主任委員）

訴訟代理人

張明珠

　羅天健

　陳泰州

上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國99年12月24日訴0000000 號審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：原告起訴時，被告之代表人為范良銹，嗣於訴訟中被告代表人變更為李鴻源，復變更為陳振川，茲據被告新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：

（一）國防部軍備局採購中心（下稱招標機關）辦理「海軍測校磁站裝備整修」採購案（下稱系爭採購案），以公開招標方式，採一次投標、分段開標程序進行。招標機關於民國99年7 月1 日進行第一階段資格、規格開標，嗣於99年7月28日續辦開標，並決標予原告。

（二）惟訴外人豐國造船股份有限公司（下稱豐國公司）因認原告之資格及整修企劃書均不符合招標文件所定，以招標機關開標過程違反投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準（下稱認定標準）第5 條第1 項第1 款、政府採購法第50條第1 項第2 款及第51條之規定，於99年8 月2 日向招標機關提出異議，經招標機關99年8 月20日以備採購辦字第0990007518號函駁回其異議。豐國公司不服，提出申訴，經被告撤銷原異議處理結果。原告不服，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

（一）程序方面：

1、被告所為申訴審議判斷已違反訴願法第63條第2 項及第3項、第47條，以及行政程序法第104 條或訴願法第30條等法令，未經原告陳述意見且未於提起行政訴訟前補正，其審議判斷自應撤銷。

2、本件若依申訴廠商所主張認定投標資格之嚴格標準，申訴廠商亦未能符合資格，故申訴廠商提起本件訴訟顯欠缺權利保護必要，被告應駁回其申訴，始為合法，被告未能駁回申訴，其審議判斷自屬不合法，應予撤銷。

（二）申訴審議判斷違反政府採購法第82條第1 項、「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」第5 條第1 項等法令，其審議判斷自應撤銷：

1、按政府採購法第82條規定，申訴審議判斷，應指明招標機關原採購行為有無違反法令之處，本件申訴審議判斷僅簡單敘述招標機關對於招標文件投標廠商資格規定尚有違誤，而未指明招標機關原採購行為違反何法令，已違反政府採購法第82條第1 項規定。

2、依政府採購法第36條第2 項及第37條第1 項規定可知，招標機關辦理採購，可依採購案件特性及實際需要而特別規定特定資格，就此特定資格所作成之招標文件，招標機關應具有解釋權，自不應由被告任意違反原文件作成者之本意，而妄加解釋。且被告並未對認定標準第5 條第1 項所稱「同性質或相當」之規定，訂定審查標準，則招標機關就投標廠商所提經驗與實績證明文件是否與招標標的「同性質或相當」進行認定時，自應有相當之解釋權。在招標機關並無明顯解釋違法之情形下，被告自不應越俎代庖，任意否定招標機關之審查標準。

3、且依認定標準第5 條第1 項規定，投標廠商具有之經驗或實績，未必需與招標標的具有相同之性質，縱屬與招標標的相當之工程，亦為法之所許。本件採購案招標文件既允許廠商以「相當」之工程實績作為證明，而未要求廠商必須針對系爭採購案之12工項逐項提出實績證明文件，以證明投標廠商之經驗或實績，與系爭採購案之12工項全部「性質」均相同，故審議判斷逕以招標文件所無規定之12項工程逐項審查，且僅侷限於性質是否相同部分進行審查，而未就系爭採購案本即為一個系統整合之採購案，就原告所提系統整合實績與系爭採購案是否「同性質」或「相當」進行審查，顯然違反認定標準第5 條第1 項規定，其審議決定自屬違法。

4、在本案與原告所提出之「蘭嶼貯存場低放射性廢料桶檢整重裝計畫處理中心作業系統之建立與運轉」（下稱蘭嶼案）要判斷是否相當或同性質，應由整體上事務之特性、特質是否相同或差不多之角度加以判斷，而非切割為12個不同工項加以判斷。基此，在工作項目上，雖二案之工作內容容有不同，然而就採購生成之本質以觀，本案之本質著重於相關設備於修復或更換後需透過系統整合使其相互構聯，始得發揮效益，而蘭嶼案之本質亦著重於作業系統之建立與運轉系統整合，顯然兩案之本質與特質均為具體個別項目施作後之系統整合，而具「同性質」；且原告於蘭嶼案所做的實績與本案施作內容亦均為電機工程，本質亦係相稱，且觀諸招標文件清單之附件2 「完工驗收表」、清單（18）備註10、二「性能測試」規定及22、（19）項規定：「全案採責任施工制且案內換新之品項須完成系統整合，恢復（符合）原有功能或優於原功能，若無法完成系統整合，視為驗收不合格。」，更可知招標機關招標當時之需求，即係該採購標的得以完成系統整合而優於原功能加以使用。則將採購標的整體作為認定是否具有「同性質或相當」經驗或實績之判斷標準，自屬適當合法之認定，是原告提出蘭嶼案實績，符合本案招標文件所訂與招標標的「同性質或相當」之工程、財物或勞務契約的要求。

5、申訴審議判斷所採行之審查標準，無非以系爭採購案之12工項是否為主要部分不得轉包，據以否定原告之資格。惟查，該等主要部分不得轉包之規定，應屬履約管理之一環，即廠商不能轉包主要部分，需自行履行該等勞務契約，以避免有層層轉包賺取差價，採購品質低落等問題。實務上，廠商雖不能轉包，惟仍得將部分採購以分包、租賃、購買軟硬體、授權使用、僱用或是與其他廠商技術交流等方式，完成系爭採購案所需提供之事項。是以，不得轉包與廠商之資格認定，根本係屬二事，非即得以之推論投標廠商即需具備該12工程之實績，審議判斷顯有論理上之謬誤。甚者，該等主要部分不能轉包，並未納入招標文件規定作為廠商資格之要求，乃被告竟然以招標文件所無之規定，認為投標廠商即需具備該12工程之實績，不僅令人無法預料，更增加招標文件所無之審查標準，使廠商及招標機關均遭突襲，其基此所為之審議判斷結果，自非適法。況被告於類似本案情形之審議判斷，亦認定不應將實績證明之規定擴張解釋，故本件審議判斷亦違反行政自我拘束原則及平等原則，亦違反招標文件規定及政府採購法第36條、第37條及第82條規定，該審議判斷自應予撤銷。

（三）依本件採購案之實際工作內容，與原告蘭嶼案合理分類比較，亦可認為原告所提蘭嶼案資格與系爭採購案要求係屬「相當」：

1、系爭採購案原有設備均已逾20餘年，多數設備均已故障，且已停產。系爭採購案除少數設備能予檢修外，大部份設備均須更換新品。所需檢修更換的現代化新品設備如「磁探器」、「線圈QM/GM/EM及FD」、「電腦硬體設備、資料擷取、信號處理設備及軟體更新」、「功能產生器」、「超音波液位傳送器」、「定位系統」、「迴轉換流機組」、「柴油引擎發電機組」、「配電盤及附屬配件」、「非磁性棧橋（包括發電機負載設施）」等均屬電機工程設備。原告提出之蘭嶼案之實績，其中原告所施作之項目亦有發電機負載設施、電腦硬、軟體設備、配電盤、超音波液位傳送器、柴油引擎機緊急發電機組等工項，且工作內容亦包括完整的電機設備規劃、設計、設備採購／製造、安裝、測試及整體系統功能驗收、代理運轉，屬電機工程，二者顯屬「相當」。

2、觀諸清單之附件2 「完工驗收表」，及清單（18）備註10、二「性能測試」規定可知，其重點均係強調最後實施性能測試（即完成整合測試，續由甲方依完工驗收標準表實施性能測試）之檢核項目，可見系爭採購案重點之核心應在於性能測試，並非強調所有項目均要由廠商施作。可見機關原先採購需求，係在於各子系統更換新品或修復後之系統整合與構聯，目的係要發揮效益。而招標文件本即允許替換方式進行修復工作，此部分單純之財物採購，可外購而無資格限制之要求。只有替換後之各設備整合與構聯，方為系爭採購案勞務採購之重要工作，故此案勞務採購，其核心在於各設備之構聯與系統整合，而非在於製造或必須修復設備之能力。

3、系爭採購案雖於政府採購分類代碼中，列為「勞務類522-土木工程施工服務」，與蘭嶼案「財務類435-吊車、操作處理設備及其零件」似有不同，惟依政府採購法第7 條第4 項規定：「採購兼有工程、財物、勞務二種以上性質，難以認定其歸屬者，按其性質所占預算金額比率最高者歸屬之。」系爭採購案歸類為「勞務採購類」，僅因招標機關原認知以設備檢修為主，故勞務之比率較高，但實質上系爭採購案大部份設備均須更換新品，設備採購金額將遠大於檢修等勞務金額，應認為屬「勞務採購＋財務採購」。而蘭嶼案主要將既有檢整中心內設備拆除，規畫、製造、安裝新的系統設備，並進行功能測試、代理運轉，以滿足業主最終的檢整系統功能需求，標案大多金額屬於設備的製造採購，因此本案標的分類時被歸類為「財務採購類」，但實質上亦為「財務採購＋勞務採購」，故二者就採購分類而言，應屬「相當」。且將系爭採購案之12個項目，以政府採購標的分類對照表加以分類時，可以分類為財務類482 、勞務類522 、財務類422 、勞務類84、財務類462 、財務類461 、勞務類8673，而蘭嶼案如將單價分析表中所執行之內容重要項目加以整理，可匯整為20個工作項目，亦已將系爭採購案之7 項類別全包括在內，故可認為「相當」。

（四）就被告所提蘭嶼案與本案「海軍測校磁站裝備整修（PD99090L196）」案實績工作內容比較表，說明如下：

1、磁探器檢修工程：被告於比較表內主張此項目工作重點有3 項，分別為磁探器的選擇要符合精度要求、電腦連結及軟硬體配合、及安裝精度。可見被告亦同意此為一市購的「量測儀器」，即應著重在如何選購適當的量測儀器，且依招標規範清楚訂出磁探器之規格、安裝位置及安裝精度等要求採購、安裝，最重要的關鍵技術在於如何使此探測儀器與其他系統作結合（系統整合）。此點與蘭嶼案的固化灌漿子系統的「磅秤」及通風系統的「風量計」等市購「量測儀器」均為相同，固化灌漿子系統的「磅秤」量測到各固化劑的重量後須立即回饋到固化系統與PLC （電腦設備）連結進行配比分析計算進而完成固化灌漿作業，或是「風量計」將量測風流量結果顯示於控制室且與電動風門驅動馬達連鎖控制，因此不論是「磅秤」或「風量計」種類選擇及精度要求及安裝時精度校正，與「磁探器」種類選擇及精度要求及安裝時精度校正，其性質均為「量測儀器」的種類選擇及精度要求及安裝時精度校正，兩者是可稱屬於「同性質或相當」。再者，原告於第一段「規格標」時，必須撰寫12工項之「整修企劃書」，此為招標機關用以確保原告具有履約能力之評鑑方式，原告既於招標時提出之「整修企劃書」中，已提出所要更換之「磁探器」型式（包括廠牌型號），並說明更換安裝方式、安裝精度等，招標機關於審查「整修企劃書」時，已認可並確認原告通過規格標之審查，原告確有履約執行能力，實無可疑。因此，被告機關要求廠商提出之實績，實屬「規格標」階段始需審查12工項之內容，顯已錯誤認知12工項為資格標應提出之實績，再加以錯誤推論原告不具本招標標的「電流轉換為磁場」及「對感磁物質消磁」專案知識及實績，無能力履行本案合約，實屬嚴重錯誤。

2、靜動態區QM/GM/EM及FD線圈檢修工程：被告於比較表內主張此工作項目重點為佈設之設計、線材的選擇及水下安裝方式，可見被告機關亦同意此為一市購的「電纜線」，應著重在如何選購「電纜線」及佈設工作。固然，系爭採購案電纜線圈主要是產生磁場，惟因電纜（任何一種）只要纏繞幾圈，通電後便能產生磁場，至於所要產生多大的磁場則可經過公式計算即可算出（磁場＝線圈匝數×電流×線圈安裝位置的係數）。而線圈（電纜線）為市購品（訂製品），非承攬廠商所能自行生產；且系爭採購案為檢修或檢換，招標規範已清楚訂定線圈安裝位置、安裝精度及線圈匝數（不需要再計算），同時既有的電纜線，廠商可採原規格之電纜線產品進行更換即可，因此並無特殊的經驗需求。原告既於蘭嶼案已有採購「電纜線」及佈設安裝位置、安裝精度之經驗，雖蘭嶼案所施作目的為傳輸電流之效用，惟僅為個案就「電纜線」產生效用需求有別，尚不影響前述工作重點在於選購「電纜線」及佈設工作，故為同性質或相當，豈料，被告機關卻錯誤認定一定要是用在「水下作業」、「磁場」等「相同」的實績，實屬過當解讀。再者，原告於「規格標」時，必須撰寫12工項之「整修企劃書」。而原告於招標時提出之「整修企劃書」中，已提出如何檢修、佈設、採購及驗收方式之說明，更進一步之分析計算、選擇電纜線的線材及計算匝數等事項，原告亦已在送審核可之施工計畫書第68頁（二）線圈規格及附件11中，有更清楚說明，絕無被告機關所稱原告對系爭採購案專業認識不足之情形。

3、非磁性棧橋（包含發電機負載設施）檢修工程：系爭採購案為檢修案，而非新建案。本項非磁性棧橋之檢修僅係對於棧橋結構進行檢修補強作業，而非重新鋪設棧橋。蘭嶼案檢視中心內部土木修改除了裝修工作外，並有進行建築物結構補強作業，其中包含版、樑、柱、剪力牆等結構補強。而系爭採購案之棧橋主要係柱身產生腐蝕孔洞，進而影響到棧橋整體結構，因此須進行柱體結構補強。雖然兩者之檢修補強標的物及地點有所不同，但性質上均屬結構補強作業，自應認為屬於「同性質或相當」之實績。乃被告機關卻錯誤認定一定要是用在「室外海面作業」等「相同」的實績，實屬過當解讀。原告既於招標時提出之「整修企劃書」中，已提出說明棧橋結構檢修補強方式、程序、機具，可見並不會因檢修標的物不同、陸上或海上不同而影響原告之履行能力。

4、靜、動態區警示標示及海床固定錨鍊維護工程：系爭採購案警示標示實質上為利用密閉式鋼製桶槽作為浮標後，再利用外購之鏈條將其錨定於海床上並裝上照明燈作為區域警示標示，而蘭嶼案之原料儲存、輸送及混合及暫儲子系統（第5 項）有無數大大小小之鋼製桶槽製作實績，與系爭採購案自屬「同性質或相當」之實績。

5、電腦硬體設備、資料擷取、信號處理設備檢換及軟體更新工程：倘依被告於比較表內所述之電腦及設備須接受磁探器傳回之磁場量測、定位系統等資料並加以計算、分析，則依前述第一段所說明，無疑係要求廠商必須提出與系爭採購案完全「相同」實績，惟國內並無任何廠商有此實績。蘭嶼案之料帳資訊管理系統固然非作為測、校磁用，但性質上同樣採用電腦軟硬體，配合該案個別不同需求，以客製化方式撰寫程式以達到輻射能量、廢料量體的計算、分析及資料管理、擷取等功能，應可認為與系爭採購案具有屬「同性質或相當」的實績。然而，被告機關卻錯誤認定一定要是用在「磁場」等「相同」的實績，實屬過當解讀。

6、功能產生器檢修工程：功能產生器在系爭採購案是用來控制所要產生的電流，所需要的電流均以參數型式設定於功能產生器內，此如同蘭嶼案廢料與固化劑攪拌子系統（第6 項）內的PLC 設備，主要是用來編輯與設定一些參數以利系統運轉時作為各子系統設備之控制用。於蘭嶼案利用PLC 將各種所需的灌漿配比設定後，視需求選擇所需配比進行各固化原料計量拌合，其功能及原理顯然與系爭採購案之功能產生器相同，且操作及設定更為簡易，是二案實屬「同性質或相當」之實績。豈料，被告機關卻錯誤認定一定要是用在「磁場」等「相同」的實績，實屬過當解讀。

7、定位系統檢修工程：定位系統其功能係用來量測船艦進場時的位置，而蘭嶼案除銹補漆系統（第2 項）內共有11站，必須能夠精準量測待處理桶位置，將該處理桶一一輸送到所需的站別進行處理作業。兩案皆採用市購之儀器，利用光學偵測原理偵測標的物的位置，並將其訊號傳輸給其他系統作為操作或判斷之依據使用。雖然所測得標的物不同，但應用原理及產生功能、用途均相同，故二案實屬「同性質或相當」。惟被告卻錯誤認定一定要是用在「船艦」等「相同」的實績，實屬過當解讀。

8、配電盤及附屬配件檢修工程：被告於比較表內認定蘭嶼案第（13）項與系爭採購案第（8 ）項係屬同性質或相當，亦認為非屬核心工作，原告爰引附表2 內容，不再贅述。

9、迴轉換流機組檢修工程：被告於比較表內認定蘭嶼案第（13）項與系爭採購案第（9 ）項係屬同性質或相當，原告爰引附表2 內容，不再贅述。

10、超音波液位傳送器檢換工程：被告於比較表內強調系爭採購案中超音波液位傳送器所量測之標的物為海水，與蘭嶼案之標的物為廢水，因為水的種類不同，故二者為非同性質也不相當云云，再次證明被告機關對於廠商實績要求一直侷限於「完全相同」之框架內，根本未考慮不論海水或廢水均為「水」，被告之認定實屬過當解讀。系爭採購案之「液位傳送器」，簡單而言，即為量測「液位……或是水位」的量測儀器。該儀器用來量測何種液體根本不是重點，而是廠商該如何選擇適當之液位計、液位計之精度才是重點。在蘭嶼案中，「沖洗水回收系統」之廢水一樣會不斷的流入、抽出，因此水位高低同樣隨時更新，且測得的數據同樣會與電腦連接作下一步的控制，故二案實屬「同性質或相當」。然而，被告機關卻錯誤認定一定要是用在「海水」等「相同」的實績，實屬過當解讀。

11、柴油引擎發電機檢修工程：被告於比較表內認定蘭嶼案第（17）項與系爭採購案第（11）項係屬同性質或相當，亦認為非屬核心工作，原告爰引附表2 內容，不再贅述。

12、系統整合工程（含控制室）：被告於比較表內認定系爭採購案之系統整合設備必須為「水下」設置量測「船艦」、「磁場」、並產生「反向磁場」、「改變船艦磁性」之設備，如此要求已非「相當」工程，而是要求完全「相同」之工程實績。其要求標準顯然不合常理，而無可採。蘭嶼案有多數不同系統，故不同系統之間均有介面上的整合需求。透過專業的系統整合、電腦及PLC 控制，可使每個獨立系統能夠達到所需的功能，進而達到整體標的可運轉之需求，而自動生產出該標的要求之檢整完成桶，並經由電腦料帳管理系統將此等資料存檔。顯然，蘭嶼案與系爭採購案實屬「同性質或相當」。乃被告卻錯誤認定一定要是用在「船艦」、「磁場」、「海水」等「相同」的實績，實屬過當解讀。基此，被告已認定蘭嶼案之第（13）項「處理中心作業系統控制及機電系統」、第（17）項「緊急柴油發電機」等與系爭採購案第（8 ）項「配電盤及附屬配件檢修工程」、第（9 ）項「迴轉換流機組檢修工程」、第（11）項「柴油引擎發電機檢修工程」屬同性質或相當工程。然被告於比較表內，對於蘭嶼案與系爭採購案顯屬同性質或相當之工作，均表非本案核心工作，然而卻對其他工作項目已屬相當之工作卻刻意苛求須為相同，顯見被告對於同性質或相當之認定並無固定標準。

（五）招標機關認定原告能力符合本件採購案需求，除透過資格審查外，亦透過規格審查加以確認，足證原告確有檢修整合本件採購標的之經驗及執行能力，並無審查程序率斷或粗糙之問題。復由原告實際履約情形加以判斷，亦可見原告確實具有履約能力：

1、政府採購法之招標程序，招標機關於開標時，依招標文件所載「相當」經驗或實績，一般即要求廠商必須提出決標資料、結算驗收證明書或私人間契約、發票、完工驗收單等資料，得以證明廠商確實完成所提出實績之工作已足，故本案既經招標機關認定，其需求為廠商必須能完成全案之最後實施性能測試，即完成系統整合運轉，則原告所提之「蘭嶼案」實績為處理中心作業系統之建立與運轉，即符合「相當」經驗，當然提出招標單、結算驗收證明書即為已足。至於被告機關所稱未提出蘭嶼案其他施作項目之實績資料有忽視本案有「設備檢修」之實績要求云云，此係在本案應提出12項實績之前提下，始有是否需提出之問題，則既然被告機關主張應提12項實績係屬違法，當然無庸提出其他項目實績加以審查，此何有審查程序率斷或粗糙之問題。

2、又倘如被告所述，全部工程之內容均需親自製造、施作之工作才算實績，則全台灣將無一類此之財務或工程採購案能有廠商符合招標文件所載資格。且招標機關於開標時，除依招標文件所載「相當」經驗或實績之要求，對於投標廠商進行資格審查外，為進一步確認投標廠商具有履約能力，招標機關亦特別規定廠商投標時必須提送「整修企劃書」，以供招標機關進行規格審查，以確認廠商確有履約能力。本件原告已通過招標機關資格審查外，亦透過規格審查加以確認，以及實際履約情形就施工計畫已通過審查，加以證明原告確有完成本案之能力，被告認定原告不具備完成本案之能力，實非原告所能理解。

3、政府採購法第65條所規定，主要部分不得轉包，應屬履約管理之一環，即廠商不能轉包主要部分，需自行履行該等勞務契約，以避免有層層轉包賺取差價，採購品質低落等問題。實務上，廠商雖不能轉包，惟仍得將部分採購以租賃、購買軟硬體、授權使用、僱用或是與其他廠商技術交流等方式，完成系爭採購案所需提供之事項。是以，不得轉包與廠商之資格認定，根本係屬二事，非即得以之推論投標廠商即需具備該12工程之實績，審議判斷顯有論理上之謬誤。被告又以原告「整修企劃書」所提之「技術來源」由其他廠商提供，主張原告本身無完成本案之能力云云，經查，原告投標時提送的「整修企劃書」清楚描述本件採購標的既有系統設備之現況，基此完整說明12項工作設備該如何進行檢修或更換，並提出檢修人員的資格，及清楚說明檢修或更換後如何驗證其功能。此「整修企劃書」亦已通過招標機關及中科院、海軍左支部之專業嚴格審查，始得進入「價格標」階段並以與第二名投標廠商價差2092萬元之標價得標。由此可證，原告就本件採購案之12工作項目顯然具有檢修及整合之經驗及執行能力。被告所言技術來源非原告自身公司，故不能證明原告之資格相符云云，非但未提出法律依據，且於現今分工細緻之現代社會，廠商所擁有之專利權、技術授權、智慧財產權等等，倘未透過技術授權或技術指導，豈有可能有任何一家公司可擁有本案全部之技術能力？況此觀點與政府採購法第65條之規定亦不符，此由該條並未規定廠商不可取得技術授權或技術指導，即可得知被告所言，顯無可採。

4、再者，原告得標後對於本案設備業已依約提送更完整之「施工計畫書」，內容更清楚說明各項設備檢修方法、步驟或如何更換，並對於整個系統進行規劃，使每個工作單元經過整合後能夠產出招標機關所要之「功能」。此「施工計畫書」業於99年12月17日通過海軍左支部之專業審查核可。在參與人員方面，原告亦提送執行本件採購案所需之各種專業人員資格送審，包含電氣技術人員、潛水工作人員、電焊技術人員、專案管理人員等，共計約109 人，亦已獲得海軍左支部之審查核可。此外，原告就本件採購案更委請德國測、校磁系統專業公司STL 公司擔任本案技術顧問，並向國內專業海事工程公司慶洋公司租賃本案海下施工所需要船舶設備，此均足證明原告對於本案顯有深入程度之瞭解，無論在技術能力、人力、施工機具上均有充分完善之執行能力。

（六）原告並聲明：

1、申訴審議判斷撤銷。

2、訴訟費用由被告負擔。

四、被告則以：

（一）程序方面：

1、系爭審議判斷於99年12月24日作成決定前，已通知原告陳述意見，原告並據此參加被告機關99年10月5 日召開之預審會議，及於99年12月7 日提出陳述意見書，已分別為口頭及書面之陳述意見，實質參與申訴審議程序，被告申訴審議程序，並無瑕疵。

2、申訴廠商所提申訴具有訴之利益，非無權利保護之必要，被告依法受理，進而為實體審議，並無不當: 查本案原告與申訴廠商為系爭採購案經資格及規格審查合格之唯「二」廠商，其餘投標廠商均經判定資格或規格不合格，因之申訴廠商對決標予原告之招標機關決定不服，難認無爭訟之實益。縱原告所執依申訴廠商主張之標準，申訴廠商之資格亦不合格為真，則系爭採購案即無其餘合格之投標廠商存在，招標機關即有重新辦理標案之可能，益徵申訴廠商非無爭訟之實益，自難謂無權利保護之必要，故被告認其具有訴之利益進而為審議判斷，並無違誤。

（二）招標機關未依招標文件規定審查廠商投標文件，被告審議判斷撤銷招標機關所為認定原告資格符合之原異議處理結果，並無違誤：依政府採購法第1 條及第6 條之規定，踐履公平、公開之採購程序，維護政府採購之公平合理並確保採購品質，實為政府採購制度之核心價值與目的。而機關應依招標文件規定之條件，審查廠商投標文件，若投標文件內容不符招標文件之規定，應不予開標或決標予該廠商，既為政府採購法第50條第1 項第2 款及第51條第1 項所明定，因此，確實依招標文件規定審查並為審標、決標之決定，不得恣意曲解招標文件之規定，或於招標文件之外另為解釋，以維護政府採購之公平合理，自所當然。依系爭採購案之招標文件，足認招標文件之施修說明書所列12項工程內容，均為主要部分，故廠商應具有此12項工程內容之相當經驗或實績，招標機關擅以原告僅具其中第5項「電腦硬體設備、資料擷取、信號處理設備檢換及軟體更新工程」、第12項「系統整合」內容之經驗實績即解釋為符合系爭採購案同性質或相當之經驗實績，其審查廠商投標文件顯有未依招標文件規定而為之情事，被告審議判斷撤銷原異議處理結果，並無違誤。

（三）本案原告應依採購法與招標文件之計畫清單. （18）備註1 （二）⑵規定，提出曾完成與「招標標的」同性質或相當的履約實績證明文件，且招標機關亦應以「招標標的」為本，認定投標廠商所提履約實績證明文件，與「招標標的」是否屬同性質或相當，始符政府採購法與招標文件規定:

1、本案採購金額為443,000,000 元，已屬巨額採購，故招標機關於本案採購除基本資格外，得訂定特定資格，爰招標機關於系爭招標文件計畫清單（18）備註1 （二）規定「投標廠商或共同投標廠商於投標時需檢附下列廠商資格證明文件：⑴廠商信用之證明。……⑵具有相當經驗或實績者。其範圍得包括於截止投標日前曾完成與招標標的同性質或相當之工程、財物或勞務契約，其單次契約金額不低於新臺幣177,200,000 元，或累計金額不低於招標標的預算金額，並得含採購機關（構）出具之驗收證明或啟用後功能正常之使用情形證明。」準此，本案依政府採購法及招標文件規定，投標廠商應提出與「招標標的」同性質或相當之履約實績證明文件（含契約、驗收證明或使用情形證明），招標機關審查廠商是否具有相當經驗或實績時，亦應以「招標標的」為本，審查投標廠商資格文件，始符政府採購法與招標文件規定。

2、招標文件所稱本案「招標標的」，自「金額」、「標的名稱」、「履約內容」及「標的分類」綜合研判，係指由12項工作所組成「海軍測校磁站裝備整修」的勞務維修採購：

⑴自「金額」判斷，系爭招標文件關於廠商資格訂定必須符合政府採購法第36條及被告所定法規命令「資格認定標準」，參閱本案計畫清單（18）備註1 （二）⑵規定「具有相當經驗或實績者。其範圍得包括於截止投標日前曾完成與招標標的同性質或相當之工程、財物或勞務契約，其單次契約金額不低於177,200,000 元，或累計金額不低於招標標的預算金額，並得含採購機關（構）出具之驗收證明或啟用後功能正常之使用情形證明。」如以清單所載177,200,000 元為採購案預算金額五分之二，即可推論本採購案預算金額為443,000,000 元，而該金額既係由全部12項工作的分項金額所組成，而非單一資訊工作組成，則可據以論斷，所謂「招標標的」即指由12項工作組成之採購標的。

⑵就「履約內容」析論，本案招標文件之「海軍測校磁裝備整修案施修說明書」已列明廠商應施作工作，包括⑴磁探器檢修工程、⑵靜、動態區QM/GM/EM及FD線圈檢修工程、⑶非磁性棧橋（包含發電機負載設施）檢修工程、⑷靜、動態區警示標示及海床固定錨鍊維護工程、⑸電腦硬體設備、資料擷取、信號處理設備檢換及軟體更新工程、⑹功能產生器檢換工程、⑺定位系統檢修工程、⑻配電盤及附屬配件檢修工程、⑼迴轉換流機組檢修工程、⑽超音波液位傳送器檢換工程、⑾柴油引擎發電機檢修工程、⑿系統整合工程（含控制室）等共12項，且依清單（18）備註22⑷載明「依政府採購法第65條之規定，全案均為主要部分」。準此，上述12項工程，均為主要部分，依政府採購法第65條及其施行細則第87條之規定，應由得標廠商自行履行，不得由其他廠商代為履行，否則即違反不得轉包之規定，益徵投標時廠商應具備該12項工作之經驗或實績而非1 項，否則如何具有契約所須履約能力俾順利履約，以達政府採購法及本案招標文件要求不違轉包之目的？故本採購案實屬由12項工作所組成，任一工作均屬重要不得偏廢，廠商需親自履行之採購案。而依據招標機關99年10月15日政府採購申訴補充理由書附「海軍測校磁裝備整修（PD99090L196 ）案豐國公司與南寧公司實績對照表」，其認定原告所提出實績與本案標的相較，僅有12項中之1 項即第（12）項系統整合工程（含控制室）符合本案所需經驗或實績，顯不符招標文件規定。

⑶就「標的名稱」觀之，依據招標機關所載本案標的名稱為「海軍測校磁站裝備整修」，自其字面上文義可知，本案性質屬相關測校磁站裝備整理修復的勞務採購案件（若綜合本案履約工作即施修說明書研判，其性質實涉及電機、電子、土木、資訊及機械等專業），而原告所提實績證明為「蘭嶼貯存場低放射性廢料桶檢整重裝計畫處理中心作業系統之建立與運轉」，其字面上文義為放射性廢料桶檢整重裝系統之建立與運作，該案採購機關台灣電力股份有限公司並且認其財物部分比重較重而區分類別為財物採購案，與本案標的分類已有異，且其工作內容一為船舶測校磁站裝備整理修復工作，一為廢料桶檢整重裝系統之新建整合，並非修復，二者顯不相同。

⑷「標的分類」討論，機關辦理採購時，並需依法就其所認定採購性質依被告所編訂政府採購標的分類代碼對照表自行選擇標的分類後，登載於政府採購公告，若將本案12項工作分別以1 採購辦理，則其對應之標的分類應分別為：

⑴磁探器檢修工程－勞務類8672工程服務（含技術監造服務）或勞務類522 土木工程施工服務。⑵靜動態區QM/GM/EM及FD線圈檢修工程－勞務類8672工程服務（含技術監造服務）。⑶非磁性棧橋（包含發電機負載設施）檢修工程－勞務類8672工程服務（含技術監造服務）或勞務類522土木工程施工服務。⑷靜動態區警示標示及海床固定錨鍊維護工程－勞務類8672工程服務（含技術監造服務）或勞務類522 土木工程施工服務。⑸電腦硬體設備、資料擷取、信號處理設備檢換及軟體更新工程－勞務類84電腦及相關服務。⑹功能產生器檢換工程－勞務類8672工程服務（含技術監造服務）。⑺定位系統檢修工程－勞務類8672工程服務（含技術監造服務）。⑻配電盤及附屬配件檢修工程－勞務類8672工程服務（含技術監造服務）。⑼迴轉換流機組檢修工程－勞務類8672工程服務（含技術監造服務）。⑽超音波液位傳送器檢換工程－勞務類8672工程服務（含技術監造服務）。⑾柴油引擎發電機檢修工程－勞務類8672工程服務（含技術監造服務）。⑿系統整合工程（含控制室）－勞務類84電腦及相關服務。可知本採購案在標的分類上即有至少3 種以上分類，且多數為工程服務類別而非資訊服務（10項為工程服務，2 項為資訊服務），依被告所編訂政府採購標的分類代碼對照表，勞務類共分55項，本案招標機關自行選定本案之標的分類為「勞務類522 土木工程施工服務」並對應該表第3 欄位「我國採購標的舉例」顯示「如僱用人力辦理公路（高架道路除外）、街道、道路、鐵路及機場跑道；橋樑、高架道路、隧道及地鐵；水道、海港、水壩及其他水利工程；通訊及電力纜線；礦業及製造業工程；運動及娛樂工程等服務」，可知本採購案實有上述之需求，機關並已認定本案性質偏重於工程服務部分，若本案真如原告所主張，本案著重在資訊系統之整合，故僅需系統整合之經驗與實績即可，則招標機關應將其標的分類選擇為「『84電腦及相關服務』，如設備的建置服務及維護、修理及再建設備服務」，由此可知，原告之主張實不可採。

⑸縱上，本案就「金額」、「履約內容」、「標的名稱」、及「標的分類」綜合研判，招標機關自始至終均認本案「招標標的」即為由12項工作所組成之「海軍測校磁站裝備」的勞務檢修採購，且每項工作均屬重要，縱如原告主張有輕重之分，亦偏重於工程服務而非資訊服務，原告提出之「蘭嶼貯存場低放射性廢料桶檢整重裝計畫處理中心作業系統之建立與運轉」財物採購實績，僅具備資訊1 項實績，顯與本案招標標的非屬同性質，也不相當。

3、原告僅以自己不具備招標文件所需12項工作內容同性質或相當之經驗或實績，即主張無投標廠商符合相關經驗或實績，被告認定違反政府採購法第37條規定云云，係忽視本案招標文件允許共同投標廠商之規定，洵不可採，本案招標文件已載明允許共同投標，本案招標標的既為由12項工作所組成之「海軍測校磁裝備整修」勞務採購，故投標廠商應提出自己，或結合其他共同投標廠商提出曾完成與招標標的12項工作同性質或相當之經驗或實績證明文件，換言之，廠商若僅有承作本案招標標的部分工作同性質或相當之經驗或實績，大可結合有承作其餘工作同性質或相當之經驗或實績廠商，組成共同投標廠商團隊，政府採購法與招標文件並不禁止。原告僅以自己不具備招標文件所需之經驗或實績，即主張無投標廠商符合相關經驗或實績，本案僅需具系統整合實績云云，顯不可採。證諸本案原告就重要履約內容均委由其外國分包廠商施作，益見原告投標時自身不具備招標文件所需經驗或實績，未有本案招標標的所需履約能力，須由他人代為履行。原告若認招標文件規定廠商需提出與本案招標標的同性質或相當之經驗或實績，無廠商符合該資格，已違反政府採購法第37條規定，自應於本案招標文件公告時依政府採購法第75條第1 項規定期限提出異議，俾機關變更或補充招標文件，重行公告，使所有廠商知悉據以因應準備投標文件，而非於招標文件明文規定下，以該內容礙難執行為理由，自行曲解招標文件規定。

（四）原告所提蘭嶼案實績與系爭採購案資格要求之實績並不相當，其投標文件不符招標文件規定，為不合格廠商：1、招標機關以原告提出之蘭嶼案實績屬系統整合，符合本案資格要求，其資格審查程序率斷與粗糙：

⑴系爭採購以公開招標方式辦理，分為第一階段資格、規格標審查，第二階段為價格標，第一階段通過後，再進入第二階段。招標機關就第一階段資格、規格開標後，係分別由不同機關攜回廠商投標文件作資格、規格之審查作業，資格部分係由委購（需求）單位即海軍左營後勤支援指揮部作資格審查工作；規格部分係中科院作規格審查作業。

⑵原告於投標時提供之資格證明文件僅為蘭嶼案之招標單封面、採購契約說明、決標記錄、台電公司核能後端營運處核備函及財物結算驗收證明書等5 紙書面文件，除此外並未附有任何關於蘭嶼案施作項目之實績資料，可知招標機關於審標時即認蘭嶼案屬作業系統之建立與運作（自採購名稱即可判定），該系統之實績符合本採購案所需之相當實績而判定原告資格相符，此見諸招標機關數次在申訴審議程序為相同主張，已可印證招標機關乃以原告是否具系統整合能力為資格認定之標準，並未參諸蘭嶼案及本採購案之其餘工作內容，嚴重忽視本案招標文件中同時對於其他項目必須有「設備檢修」能力之實績要求，已曲解招標文件規定，復於審標文件上缺漏審查人員簽名，顯見招標機關在資格審查程序之率斷與粗糙。

⑶被告於100 年6 月23日、6 月25日曾致電台電公司蘭嶼貯存場詢問蘭嶼案之情形，貯存場池國泰經理及監工李彥甫表示，原告主要施作工作為該案之系統整合，其他部分工程設備係由其他協力廠商承攬完成，如輸送帶部分即請廣運機械工程股份有限公司施作完成，其自身並無完成各項工作之履約能力，縱原告認其為蘭嶼案之統包商，可以協力廠商之履約內容逕全然主張為原告之履約實績，該蘭嶼案之實績，依據招標機關審標結果，亦僅符合系爭採購案第12項中之1 項或2 項即系統整合工程之實績，二者顯不相當，故原告實不具備承作本項工程所需完成之實績與能力。

2、原告主張其於投標時提付之「整修企劃書」業經通過機關審標人員的規格審查，故可證原告就12工作項目亦具有檢修及整合之經驗及執行能力云云，已混淆政府採購法對廠商資格與規格分別規定之立法原意：

⑴本案依招標文件之計畫清單（18）備註1 （二）⑵規定，廠商應具有相當經驗或實績，係本案投標廠商應提出「資格」證明文件，意在證明廠商即「履約主體」確有具備履約能力，應提出「過去」履約實績證明文件，以符招標文件規定，原告據此提出「蘭嶼案實績」。而原告提出之「整修企劃書」，依據本案招標文件之計畫清單（18）備註2 二⑴規定，乃本案廠商應提出「規格」證明文件，意在證明廠商就得標後應交付之「履約客體」確符合機關需求，應提出「將來」履約內容文件，以符招標文件規定，故原告所提「蘭嶼案實績」與「整修企劃書」係分別應招標文件規定所提出之資格、規格證明文件，二者係分別訂定，由機關各自認定，不能互相證明。故機關審標人員審查「整修企劃書」結果，認定原告規格標合格，僅能證明其「將來」「履約客體」符合招標機關需求，不能證明原告所提出「過去」「履約主體」（即原告）之經驗實績符合招標文件規定，所以應判定原告之資格標合格，原告誤認規格所需之「整修企劃書」業經招標機關之審查核可，可證原告具有12項檢修整合之經驗及執行能力，故資格審查亦屬適法云云，係對「履約主體」與「履約客體」、「過去」與「未來」、「資格」與「規格」混淆不分，有刻意誤導之嫌。

⑵況就本案測校磁站12項工作中最重要的「第1 項磁探器檢修工程」、「第2 項QM/GM/EM及FD線圈檢修工程」「第5項電腦硬體設備、資料擷取、信號處理設備檢換及軟體更新工程」「第6 項功能產生器」「第12項系統整合」等工作，依據原告提出之「整修企劃書」所載，其需具備之技術能力即「技術來源」乙項，均非填載原告自身公司，而由其他廠商提供，顯見原告公司並不具有本採購案所需裝備整修能力之專業技術人員，尚須其他廠商提供專業技術經驗，始能完成。此自原告迄今仍無法提出其公司自身即具有相關專業員工之證明資料，足見其無本案相關工作過去之經驗實績，不能證明其資格相符。

3、本案預審委員兼具電機工程與法律專業，並由全體申訴會委員合議審議作成，過程公開、透明，審議結果專業、公正：本案預審委員本身即有電機相關工程之經歷，後再考取司法特考，具有工程及法律專業背景，對涉及本案之工程與法律之專業知識有相當程度之瞭解，而本案諮詢委員具有30餘年採購實務經驗，嫻熟政府採購法令，2 人對於招標機關認定原告所提供蘭嶼案之實績，僅具有系統整合部分，其他關鍵部分無相當實績，何以機關即可認定原告資格符合乙事，依法開會聽取招標機關、原告及申訴廠商三方意見，審閱卷證資料，再提請由具工程與法律專業背景之外聘專家學者所組成之採購申訴審議委員會（本案審議時出席委員為18人）合議審議作出審議結果，過程公開、透明，且集思廣益齊一尺度，所作出之審議結果更具專業與公正性。本採購案資格最終審查結果係由「海軍左營後勤支援指揮部」委購單位判定，業經招標機關陳明，縱有參諸中科院人員之意見，招標機關之專業認定即為原告所提實績僅具有系統整合1 項，符合本案第12項工作內容，原告稱要求被告應尊重招標機關之專業判斷，招標機關之專業判斷即為原告僅具系統整合實績，被告並以此為本案審議之重要基礎，反而原告於爭訟程序曲解擴張招標機關之專業認定，逕自解讀蘭嶼案許多工作項目與本採購案均屬相同或相當，並不可採。

（五）若實質比對二者工作內容，原告提出之蘭嶼案與本案招標標的顯非同性質或相當：本案招標目的與工作內容為「對船艦測磁及消磁設備之整修」，其重點工作為「水面下」對「船艦」「測磁及消磁」之設備整修，原告蘭嶼案之工作內容為「陸地上」對「核廢料桶」之重裝或修補，顯與本案招標標的非屬同性質或相當，為避免船艦之磁性受偵測甚而引發磁性感應水雷引爆危害船艦及人員安全，需對船艦之磁性為測量後，再施以反向磁場消除船艦磁性，為本案採購標的「測校磁站」之主要功能。為達前述採購目標，故須配置「測量磁場」、「計算磁場」及「設計反向磁場」、「產生反向磁場」之相關設備。本案「測量磁場」及「計算磁場」相關主要採購項目為：「一、磁探器檢修工程」、「五、電腦硬體設備、資料擷取、信號處理設備檢換及軟體更新工程」、「七、定位系統檢修工程」及「十二、系統整合工程（含控制室）」。而「設計反向磁場」、「產生反向磁場」須藉由「二、靜、動態區QM/GM/EM及FD線圈檢修工程」、「五、電腦硬體設備、資料擷取、信號處理設備檢換及軟體更新工程」、「六、功能產生器（Function Generator）檢換工程」、「七、定位系統檢修工程」及「十二、系統整合工程（含控制室）」來達成。其他配合項目：供電部分藉由「三、非磁性棧橋（包含發電機負載設施）檢修工程」、「八、配電盤及附屬配件檢修工程」、「九、迴轉換流機組（Rotary Converter）檢修工程」、「十一、柴油引擎發電機檢修工程」；另藉由「十、超音波液位傳送器檢換工程」量測海水潮位。綜上，本採購案之重點在測量「磁性」及消除「磁性」，除要對「磁性」有所了解外，由於其消磁係藉由反向磁場，而此反向磁場係藉由電流通過線圈產生之電磁，故須對「電轉換為磁」有相當了解，因此所謂「相當」實績至少要具「磁力應用」及「電轉換為磁」相關經驗。再者，由於係對船艦為之，其工作場所多為海水之水面下作業，因此就相關土木工作，亦應屬河海工程之範疇，始屬同性質或相當。依原告提出之蘭嶼案，其工作內容為「陸上」工作當無疑義，而與本案「河海工程」顯為不同。依原告提出蘭嶼案之採購，其主要係對「核廢料桶」作「檢視」後，視情況再予「修補」或「重裝」之相關工作，其主要工作「機械手臂」、「吊車」、「輸送帶」等，與本案應測量「船艦」「磁場」、並產生「反向磁場」「改變船艦磁性」之設備，二者工作內容非屬同性質或相當。且本案工作核心為「磁場」之建立，涉及「磁力應用」、「電轉換為磁」之專業知識與技術，蘭嶼案與「磁場」完全無涉，顯然原告不具有本招標標的所需系統之整合經驗或實績，無法認原告為資格合格廠商。

（六）被告並聲明：

1、駁回原告之訴。

2、訴訟費用由原告負擔。

五、經查：

（一）國防部軍備局採購中心辦理「海軍測校磁站裝備整修」採購案，以公開招標方式，採一次投標、分段開標程序進行，即第一段資格、規格標，第二段價格標方式辦理，有公開招標公告、招標文件附卷可稽（原處分卷第1-144 頁），經招標機關於99年7 月1 日至同年7 月28日進行開標審標，計有原告及豐國公司符合招標文件規定，再經參考其等報價後，決標予原告等情，有國防部軍備局採購中心開標、決標紀錄在卷可參（原處分卷第145 、165 頁），且為兩造所不爭執，應認屬實。

（二）其後，豐國公司於99年8 月2 日異議，經國防部軍備局採購中心駁回，豐國公司不服異議處理結果，遂對被告提出申訴，經被告撤銷原異議處理結果等情，亦有豐國公司申訴函、國防部軍備局採購中心99年8 月20日備採購辦字第0990007518號函、被告99年12月31日工程訴字第09900530400 號函暨所附訴0000000 號申訴審議判斷書在卷可稽（原處分卷第175頁、第236-305 頁）。

（三）原告不服申訴審議判斷，循序提起行政訴訟，並以審議判斷未予原告陳述意見違反正當法律程序，且本案招標文件並未提及參與投標廠商須具12項工程實績，原告所提工程實績與系爭採購標的相當，原告具有履約能力，且工程是否轉包係履約問題，與是否具有基本資格之認定無關等，據為主張，故本件應審酌之爭點即為：

1、被告作成審議判斷程序是否合法？

2、被告以原告檢附之實績，與招標標的非屬於同性質或相當之工程，而認招標機關對於招標文件及投標廠商資格之認定違誤，是否有據？

3、被告撤銷招標機關異議處理結果，是否適法？

六、本院之判斷：

（一）程序方面

1、原告主張被告未予其陳述意見機會而有違法一節，經查，按「採購申訴得僅就書面審議之。」「採購申訴審議委員會於審議時，得囑託具專門知識經驗之機關、學校、團體或人員鑑定，並得通知相關人士說明或請機關、廠商提供相關文件、資料。」政府採購法第80條第1 項、第3 項定有明文。又依採購申訴審議規則第16條亦規定：「申訴會於審議時，得囑託具專門知識經驗之機關、學校、團體或人員鑑定，並得邀請學者、專家或相關人士到場說明，或請機關、廠商提供相關文件、資料。」依前開規定，採購申訴原則上採書面審議，被告認有必要時，雖得通知得標廠商以相關人士身分到場陳述意見，然被告就是否通知到場陳述，有裁量權限，本件被告於申訴審議判斷作成前，曾通知原告以書面陳述意見等情，有被告99年10月4 日工程訴字第09900398260 號函（本院卷一第57頁、第145 頁）、原告99年11月29日（被告99年12月6 日收文）陳述意見書在卷可稽，且其亦於被告進行審議會議時，在場參與聆聽，故其對本案爭點知之甚詳，其雖未於會議中提出意見，仍有其提出之書面意見，可供被告參酌，是原告主張被告未給予其陳述意見機會，而認程序違法云云，應非可採。

2、原告主張申訴廠商豐國公司就本件並無權利保護必要一節，經查，提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益。此有司法院釋字第546 號解釋可資參照，本件申訴廠商豐國公司，與原告同為系爭採購通過特定資格審查之投標廠商，雖其最終並未得標，然申訴審議判斷撤銷異議處理結果後，申訴廠商於重新公告招標時，仍有參與投標並得標之機會，是其就本件爭訟，難謂無權利保護之必要。原告雖主張依申訴人主張之要件，無可能有合格之廠商存在，惟申訴人於重新公開招標時，非不得提出其他實績證明，或與其他廠商共同投標，是難認申訴人就本件申訴並無權利保護必要，故原告主張本件訴訟無實體審理之訴訟利益，尚難認屬有據。

（二）按「機關辦理採購，得依實際需要，規定投標廠商之基本資格。特殊或巨額之採購，須由具有相當經驗、實績、人力、財力、設備等之廠商始能擔任者，得另規定投標廠商之特定資格。……第一項基本資格、第二項特定資格與特殊或巨額採購之範圍及認定標準，由主管機關定之。」「機關應依招標文件規定之條件，審查廠商投標文件，對其內容有疑義時，得通知投標廠商提出說明。前項審查結果應通知投標廠商，對不合格之廠商，並應敘明其原因。」「機關辦理採購之決標，應依下列原則之一辦理，並應載明於招標文件中︰一、訂有底價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商。二、未訂底價之採購，以合於招標文件規定，標價合理，且在預算數額以內之最低標為得標廠商。三、以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商。四、採用複數決標之方式︰機關得於招標文件中公告保留採購項目或數量選擇之組合權利，但應合於最低價格或最有利標之競標精神。機關採前項第三款決標者，以異質之工程、財物或勞務採購而不宜以前項第一款或第二款辦理者為限。決標時得不通知投標廠商到場，其結果應通知各投標廠商。」政府採購法第36條、第51條、第52條定有明文。次按，「機關辦理採購，得依採購案件之特性及實際需要，就下列事項訂定投標廠商之基本資格，並載明於招標文件：一、與提供招標標的有關者。二、與履約能力有關者。」「機關辦理特殊或巨額採購，除依第二條規定訂定基本資格外，得視採購案件之特性及實際需要，就下列事項擇定投標廠商之特定資格，並載明於招標文件：一、具有相當經驗或實績者。其範圍得包括於截止投標日前五年內，完成與招標標的同性質或相當之工程、財物或勞務契約，其單次契約金額或數量不低於招標標的預算金額或數量之五分之二，或累計金額或數量不低於招標標的預算金額或數量，並得含採購機關（構）出具之驗收證明或啟用後功能正常之使用情形證明。」被告依政府採購法第36條第4 項授權訂定之投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準第2 條、第5 條第1 項第1 款亦有明定。

（三）機關辦理採購之審標及決標，依前開規定，均須符合招標文件之規定，本件乃在於招標機關就原告具有招標文件所載「具有相當經驗或實績者」特定資格之認定，是否違誤之爭議，經查：

1、系爭採購標案名稱為海軍測校磁站裝備整修，依招標公告所載標的分類為522-土木工程施工；財物採購性質為非屬財物之工程或勞務；採購金額443,000,000 元（巨額）；廠商資格須具有相當經驗或實績者，有招標公告可憑，而依招標文件之PD99090L196 案招標單（本院卷一第148-149 頁）所示，系爭採購案採公開招標，一次投標、分段開標方式辦理；且允許共同投標及外國商參與投標；投標廠商於第一段資格、規格標應先行完成本案整修企劃書；且本案為勞務採購，規格不予審查，悉依契約規定辦理。另依計畫清單（原處分卷第37頁）備註第1 點投標廠商資格之規定：「……（二）投標廠商或共同投標廠商於投標時需檢附下列廠商資格證明文件：……⑵具有相當經驗或實績者。其範圍得包括於截止投標日前曾完成與招標標的同性質或相當之工程、財物或勞務契約，其單次契約金額不低於177,200,000 元，或累計金額不低於招標標的預算金額，並得含採購機關（構）出具之驗收證明或啟用後功能正常之使用情形證明。……」，故投標廠商是否具有相當經驗或實績，為系爭採購投標商之特定資格之一。

2、依原告於投標文件中檢附其具有相當經驗或實績之證明資料，計有台灣電力公司核能後端營運處之「蘭嶼貯存場低放射性廢料桶檢整重裝計畫處理中心作業系統之建立與運轉」封面、國內採購財物契約、決標紀錄、單價分析表異動核備函、財物結算驗收證明書等件（本院卷一第327-331 頁）在卷可稽，此為原告所不爭執，原告之廠商（基本）投標文件審查表，其中審查項目廠商資格中，與履約能力有關之基本資格、特定資格部分，均為合格之勾選，審查結果為合格，有該文件審查表可證（本院卷一第168-169 頁）；而就具有相當經驗或實績者之資格審查，招標機關審查結果勾選合格，然並無載明具體審查意見，有資格審查表可據（本院卷一第170 頁），雖由前開資格審查表無從看出招標機關認定原告符合具有相當經驗或實績之資格要件，其具體理由為何，惟依招標機關於申訴審議補充理由中以觀，招標機關認為系爭採購案並未區分12項應完成工程何者為主項，但施工重點應在於各工程換新品項完成系統整合，故以系統整合能力為系爭工程之重心，並以原告所提「蘭嶼貯存場低放射性廢料桶檢整重裝計畫處理中心作業系統之建立與運轉」之承攬契約竣工證明，其工作性質為處理中心作業系統之建立與運轉系統之整合，故符合該案第5 項、第12項系統整合工程之需求，並依此認定原告為符合具有相當經驗或實績之特定資格廠商等情，亦有招標機關之申訴陳述意見書、申訴補充理由書及其製作之豐國公司與南寧公司（即原告）實績對照表（本院卷一第333-338 頁）足稽。

3、惟招標機關認系爭採購所涉工程並未區分何者為主項，且系統整合工程為系爭工程之重心，固非全然無見，然查，依認定標準第5 條之規定，「具有相當經驗或實績者」，既屬依採購案件之「特性」及「實際需要」而設之投標廠商特定資格，則於審查投標廠商所提出之經驗或實績，是否符合「具有相當經驗或實績者」此一不確定法律概念時，即應由採購案件之「特性」及「實際需要」而為觀察，而招標文件乃係招標機關就其對其所需，對外所為客觀及明確之意思表示，自足作為判斷採購案件特性及實際需要之基礎。

4、依招標機關所載本案標的名稱為「海軍測校磁站裝備整修」，且其所載採購性質為非屬財物之工程或勞務，故可知本案性質應屬相關測校磁站裝備整理修復的勞務採購案件，而原告主張之實績即「蘭嶼貯存場低放射性廢料桶檢整重裝計畫處理中心作業系統之建立與運轉」，經核其所提台電公司國內採購財物契約，係將之歸類於財物採購性質，其於決標公告之標的分類上，亦列為財物類339 物料處理設備（參本院卷二第95頁），與系爭採購之性質已有不同，原告雖主張該蘭嶼案亦有勞務採購部分，並提出施工說明書為證，惟依相關單價分析表以觀，該案仍以財物採購金額比例較高，勞務部分諸如為完成土木工程、機械設備工程之相關費用，所占比例較低，此有該案報價單（本院卷二第70-73 頁）可參，故與本案採購性質已有差異，蓋財物採購著重於所購物品是否具有約定之品質及效用，與投標廠商本身是否具備製造生產能力，較無關聯；而勞務採購則著重於有無完成約定工作之能力，是以與勞務相關之特定領域技術能力，實為招標機關審查廠商資格要件之重點，以本件招標單於第一條投、開標方式中第3 點規定，投標廠商於第一段資格、規格標應先行完成本案整修企劃書以供審查，經審查同意後納入契約執行，及其於整修企劃書、建議書或保養計畫書撰寫格式，要求投標廠商撰寫內容須含人力、資格、施工工法、驗收方式、技術來源等，再參酌廠商資格中亦要求應「具有相當人力者」「具有相當設備者」之資格要件，即可看出招標機關欲藉由整修企劃書之審查，確認投標廠商就系爭採購之履約技術能力。

5、再依招標文件附件1 「海軍測校磁裝備整修案施修說明書」列載12項工程，包括⑴磁探器檢修工程、⑵靜動態區QM/GM/EM及FD線圈檢修工程、⑶非磁性棧橋（包含發電機負載設施）檢修工程、⑷靜動態區警示標示及海床固定錨鍊維護工程、⑸電腦硬體設備、資料擷取、信號處理設備檢換及軟體更新工程、⑹功能產生器檢換工程、⑺定位系統檢修工程、⑻配電盤及附屬配件檢修工程、⑼迴轉換流機組檢修工程、⑽超音波液位傳送器檢換工程、⑾柴油引擎發電機檢修工程、⑿系統整合工程（含控制室），其中雖未載何者為主要項目或何者為附隨項目，惟依本件招標文件中PD99090L196 計畫清單備註第22點其他：……⑷「依政府採購法第65條之規定，全案均為主要部分……」，再參酌系爭施修說明書雖列載12項工程，然此12項工程之相關設備、系統等軟硬體，係組合而為整體之測校磁站，具有建立磁場及就船艦測磁、消磁之功能，且相關設備經檢修或替換新式設備後，仍需符合原功能或優於原有功能，故依前開招標文件內容，招標機關所稱系爭採購工程重心僅在品項修繕更新完成後之系統整合能力云云，並不符其招標文件所載全案均為主要部分之特別附註，及其特別為系爭採購特性及實際需要而訂定特定資格之目的，是以招標機關認原告符合招標文件所訂之「具有相當經驗或實績」之特定資格，其解釋及審查標準，尚難認屬有據，故被告申訴審議判斷認招標機關對於招標文件投標廠商資格規定之認知，有所違誤，異議處理結果仍為相同認定，亦有未當，已具體指摘招標機關之決標予原告，違反政府採購法第50條第1 項第2 款所訂投標文件內容不符合招標文件規定應不決標之旨，應屬明確，是原告主張被告未指明招標機關決標有何違法內涵，尚非可採。

（四）原告雖主張就招標文件之解釋，招標機關始為有權解釋之機關，被告不應妄加解釋云云，經查：

1、按「辦理採購人員於不違反本法規定之範圍內，得基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量，為適當之採購決定。」「機關辦理公告金額以上之採購，應依功能或效益訂定招標文件。……」政府採購法第6 條第2 項、第26條第1 項定有明文，是以招標機關固得依其需求訂定招標文件，然招標文件既係招標機關於廠商投標前，就系爭採購要約或要約引誘之意思表示，且係經招標機關於公告前審慎研擬，則招標文件內容之解釋，應有其客觀性，始足維護公共利益及公平合理，且不致對廠商無正當理由為差別待遇。

2、又各採購案之招標標的係應招標機關之需求而產生，與各該廠商日常從事之財物或勞務供應內容，未必一致，故實際上無從要求廠商提出與招標標的完全相同之經驗或實績，故認定標準中始就「具有相當經驗或實績」進一步解釋為「與招標標的同性質或相當之工程」，惟實質觀察，二者仍均屬不確定之法律概念，有賴適用法律者如招標機關予以解釋及具體化，雖各種適用者或可能有分歧不一之觀點，就不確定法律概念適用之結果難期一致，然法律條文中既使用不確定法律概念作為法律之構成要件，基於法律優先原則，行政機關仍有就具體事件作成合法及正確決定之義務，並不因其法律使用不確定法律概念而得豁免。且被告為處理中央機關採購之申訴及履約爭議調解，依政府採購法第86條第2 項規定，擬定採購申訴審議委員會組織準則，並據以組成採購申訴審議委員會（下稱申訴會），該申訴會由被告高級人員及具有法律或採購相關專門知識之公正人士派（聘）兼之，而所稱公正人士，依前開準則第5 條規定，應具備之資格包含曾任實任法官、檢察官或行政法院評事者；曾執行律師、會計師、建築師、技師或其他與政府採購有關之專門職業人員業務5 年以上者；曾任教育部認可之國內、外大專校院副教授以上職務3 年以上，且教授法律或採購相關專門學科者；及具有與政府採購相關領域之專門知識或技術，並在該領域服務5 年以上者，顯見政府採購法為達成審議決定公平及專業之要求，欲藉由不同屬性之專家及代表組成委員會，以掌理其事，是以招標機關就特定廠商是否符合「具有相當經驗或實績」不確定法律概念之解釋及涵攝，被告申訴會既具有申訴審議之專業能力及判斷職權，自有權就招標機關運用不確定法律概念是否合法正確介入予以實質審查，是以原告主張招標機關乃為有權解釋，被告不應妄加解釋云云，實有誤解，至於原告主張被告就是否屬「具有相當之經驗或實績」，未訂定審查標準，然此乃因法律規範使用不確定法律概念，本即因此種概念具有無法精確預見或定義之特性，尚不能因此即推認政府採購法就此有授與招標機關行使判斷餘地之權限，而不受被告對其判斷合法性及適當性為審查，故原告主張本件應尊重招標機關之解釋權限，尚難認屬有據，從而原告聲請傳訊招標機關承辦人員及審標委員，瞭解本件原告之經驗實績是否符合招標機關實際需求，及聲請招標機關輔助參加，即難認有必要，不應准許。

3、本件有關原告是否符合「具有相當經驗或實績」之特定資格爭議，並不在於原告完全未提出相關實績證明文件，亦不在於其所提實績未為招標機關肯認，實則被告並非以招標機關認定原告具有系統整合工程之經驗實績，有所違誤而撤銷招標機關之異議處理結果，被告僅係質疑原告其所提經驗實績之證明，並不符合招標機關自訂招標文件之內容，查系爭採購案之招標文件中PD99090L196 計畫清單備註，已於第22點明載系爭採購全案均為主要部分，則所謂之「具有相當經驗或實績者」，自應與招標標的之「主要部分」配合觀察。招標機關既表示原告所提之實績證明，經審查與前述12項工程中第5 項電腦硬體設備、資料擷取、信號處理設備檢換及軟體更新工程，及第12項系統整合工程，可認相當，即可知原告除該部分外，就系爭採購其餘10項主要部分之工程，並未提出具有相當經驗或實績之證明，而招標機關既於招標文件中將12項工程均列為主要部分，相關廠商因信賴招標文件，於投標前自會審慎評估其曾從事之經驗與實績，是否足以參標，以避免不必要之投標程序費用，今招標機關於審查時認本案重心僅在系統整合工程，就信賴招標文件之廠商觀點而言，招標機關制定之招標文件與其審查標準難謂無矛盾之處，故被告認原告所提之特定資格證明文件，須就招標文件所列12項工程等主要部分綜合審查，不應偏廢單一項目，洵非無據。

4、至於原告主張依招標文件並無要求投標廠商須提出12項工程實績之規定一節，惟查，認定標準所稱與招標標的同性質或相當之工程、財物或勞務契約，其重點並非在項目數量之比較，而係實質內容是否符合採購案件之特性及實際需要，本件原告就系爭測校磁站裝備已設置逾20餘年，初始建置之德國廠商已被其他公司併購而不存在等情，均知之甚詳，則原告就招標機關陷於設備及技術來源均屬欠缺之情況，而亟欲藉此一整修勞務之採購，重新覓得可提供相容裝備硬體及整體技術支援對象，以維持測校磁站原有功能之特色及需求，應可理解，若相關裝備之換修更新，如原告所稱僅涉及系統整合工程，則多數具有系統整合經驗之資訊廠商均可勝任，招標機關自無依認定標準擇定「具有相當經驗及實績者」作為廠商特定資格之必要。原告雖主張如須具備12項工程之實績，則國內顯無合格廠商云云，惟查，依系爭測校磁站由國外廠商建置以觀，原告主張國內恐無具有相當實績之廠商一節，或屬實情，惟招標機關顯已預見此情，故於上開計畫清單內備註第1 點投標廠商資格之（二）載明：「投標廠商或共同投標廠商於投標時需檢附下列廠商資格證明文件」，即是提供單一廠商未具全部資格證明文件時，得選擇採共同投標方式，以共同備齊全部資格證明文件，益證招標文件所定具有相當經驗或實績者之資格證明文件，非如招標機關所言僅2 項目有關者即符合此一資格規定，且亦可見招標機關欲以具有整體工程實績之單一廠商或多數廠商，作為直接契約相對人，俾得依契約約定條款，直接請求履行採購契約義務，是以被告主張招標機關就本件解釋招標文件及審查廠商特定資格，不符招標文件規定，且忽略系爭採購案之特性及實際需要，核有違誤，故其決標予原告之處分容有瑕疵，而撤銷招標機關維持決標處分之異議處理結果，即難認屬無據。

（五）原告復主張其所提施工計畫書確已說明其具體之規劃，且政府採購法並未限制廠商全須自行製造、安裝及施作，而不得對外採買、租賃或進行技術交流，亦未禁止得標廠商將契約中非主要部分，以分包方式由其他廠商代為履行云云，經查：

1、按「得標廠商應自行履行工程、勞務契約，不得轉包。前項所稱轉包，指將原契約中應自行履行之全部或其主要部分，由其他廠商代為履行。廠商履行財物契約，其需經一定履約過程，非以現成財物供應者，準用前二項規定。」「得標廠商得將採購分包予其他廠商。稱分包者，謂非轉包而將契約之部分由其他廠商代為履行。」政府採購法第65條、第67條第1項定有明文。

2、依前開規定，得標廠商得以分包方式，將契約交由其他廠商代為履行，僅限於契約中之非主要部分，否則即違反禁止轉包之規定。而參照認定標準第5 條第1 項第1 款規定，除就「具有相當經驗或實績者」為法規解釋外，另就該相當之經驗或實績設有金額及數量之條件，即單次契約金額或數量不低於招標標的預算金額或數量之五分之二；或累計金額或數量不低於招標標的預算金額或數量，核其目的無非認所謂「具有相當經驗或實績者」，其在金額與數量上應達契約之特定比例，以與契約主要部分概念相符，落實招標機關基於採購案件特性及實際需要所擇定之特定資格，避免廠商藉非主要部分之經驗或實績取得特定資格，並以轉包方式履行政府採購契約。

3、本件招標文件已將12項工程均列為契約主要部分，則就此主要部分，得標廠商依規定不得轉包而應自行履行。原告雖主張廠商資格認定與轉包等履約管理係屬二事，惟查，招標機關既參酌本件採購之特性及實際需要，而訂定經驗實績之特定資格，無非係欲藉此確認投標廠商，是否具有足夠之履約能力，此與招標機關僅設定一般性資格要件，尚有不同，故原告主張廠商資格認定與轉包係屬二事，尚難一概而論，原告主張被告於他案申訴審議判斷均認不應擴大解釋資格限制，以免影響廠商之參與云云，惟本件系爭測校磁站之各項裝備，均與磁性原理之應用相關，且涉及以電力產生磁場，船艦測磁、消磁，及相關資料之分析及計算，原告亦自承國內廠商少有相當經驗及實績，足見系爭採購所應考量之事項，與其他採購案件或有不同，故原告以被告於他案申訴審議判斷，與本件理由採不同立場，即認被告違反行政自我拘束原則，亦有未合，應非可採。

（六）至於原告主張其所提出之蘭嶼案實績，除系統整合項目外，其他內容亦與系爭採購案相當一節，系爭採購係就在水面下對船艦測磁、消磁之設備，為更新修繕，與原告蘭嶼案係涉及核廢料桶之保存管理，雖均涉及一般性之電機、電子、土木、資訊、機械原理，然系爭採購案之整體特點即在於磁力之應用，原告蘭嶼案之工作內容，並無類此之工作項目，已難認屬相當。又原告主張蘭嶼案工作內容，與系爭採購案部分工作項目相當云云，經擇其主要項目分述如下：

1、原告雖主張蘭嶼案之「固化劑配置子系統」、「風量計」與本案之「磁探器檢修」均屬測量設備，惟「固化劑配置子系統」為秤重設備、「風量計」為量測風量設備，與「磁探器」為量測磁力設備，固同為測量設備，然其運用之原理，與量測標的、設備構造均有不同，其經驗及技術能力無從替代，被告認此經驗或實績，與系爭採購標非屬相當，應堪採認。

2、原告以蘭嶼案中之「低壓電纜」與本案之「二、靜、動態區QM/GM/EM及FD線圈檢修工程」均須規劃電纜線徑等，而認為相當。惟查，蘭嶼案之電纜係為傳輸電流，與本案之電纜線圈係為產生磁場，其功能作用及技術原理均屬不同，故原告主張本案線圈與蘭嶼案低壓電纜屬同性質或相當，尚非有據。

3、原告主張蘭嶼案中之「料帳資訊管理系統」與本案「五、電腦硬體設備、資料擷取、信號處理設備檢換及軟體更新工程」，皆屬提供電腦硬體及軟體工程，並利用電腦進行資料分析、貯存、擷取等作業，故屬同性質或相當之工程。惟查，本件電腦設備係接受磁探器傳回之磁場量測、及定位系統傳回之船艦位置資訊，加以計算所需產生之磁場，並透過產生反向磁場以達消磁功能。故與蘭嶼案使用之一般資料庫系統，其程式功能及目的不同，如未具電磁轉換相關知識，無論開發或採購軟體，能否達成原有測校功能，即非無疑，故尚難認二者係屬同性質或相當之工程。

七、綜上所述，原告主張均非可採，被告認定招標機關違反政府採購法第50條第1 項第2 款、第51條第1 項之規定，將系爭採購決標予原告，認事用法均有違誤，異議處理結果仍為相同之認定，應有未當，而撤銷異議處理結果，經核並無違誤，從而原告訴請撤銷申訴審議判斷，為無理由，應予駁回。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，核與判決結果無影響，爰不逐一論列，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭