臺北高等行政法院判決

100年6月29日辯論終結

原告

聯合報股份有限公司

代表人

王必成（董事長）

訴訟代理人

林銘龍 律師

複代理人

王文成 律師

被告

行政院原住民族委員會

代表人

孫大川（主任委員）

訴訟代理人

李述奇

　賴怡雯　律師

上列當事人間原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中華民國99年12月15日院臺訴字第0990107506號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：被告以原告標得新北市八里區公所「訂閱95年度村長及鄰長報紙」等153件採購案，於民國（下同）95年10月1日至97年12月31日履約期間內僱用員工總人數逾1 百人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，乃依同條第3 項規定，以99年8 月3 日原民衛字第0990041469號處分書，追繳原告原住民就業代金新臺幣（下同）8,200,512 元。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠原住民族工作權保障法與政府採購法之立法目的不同，政府採購法之立法目的係為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，該法第2條爰就採購行為之定義採最廣義之解釋，而原住民族工作權保障法之立法目的係為促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活，該法所稱採購行為之定義自宜依立法目的之不同，應認原住民族工作權保障法第12條第1 項應採目的性限縮解釋，意即只有類似政府採購法第2 條規定之工程採購此種全由得標廠商實際執行之標案始受其規範；而所謂履約之人，亦應侷限於直接履約者，始為公允。原告所承標之案件，實際得標並執行者為各分銷單位，原告僅立於輔助地位協助實際執行者，應無原住民族工作權保障法之適用。

㈡被告未據原告之各得標案，提出履約期間之未實際僱用原住民人數、原住民加退保等依據，遽以原處分認原告有未足額僱用原住民法定最低人數之情事，即命原告補繳代金，致使原告無審查可能性，顯違行政明確性。

㈢原住民族工作權保障法第12條第1 項規定，所稱參與政府機關購案得標之廠商人數，應以得標廠商實際負責履約之單位員工人數為據，而非以該得標廠商全體員工人數計算。倘如被告機關以得標廠商全體員工總人數作為計算應雇用之原住民人數標準，則將產生得標廠商全體員工總人數愈少者，其應雇用之原住民人數亦愈低，將迫使員工人數較多之廠商，對政府機關購案之投標躊躇不前，興趣缺缺，對國家政策之推展造成一定之妨礙。此外，員工人數較少之廠商，其無須多加考量雇用原住民之人事成本是否應反應於其投標價之列，而可能採取低價搶標之策略。反觀員工人數較多之廠商，依法需雇用較多比例之原住民，雇用原住民之人事成本相對地提高，而需適時反應於投標價之列，則市場上可預見將可能產生不公平競爭之現象。是縱認本件仍須補繳原住民就業代金，其金額應以得標廠商實際負責履約之單位員工人數為據，以符合公平及比例原則。

㈣原告執行媒體宣傳推廣等採購案，訂約期間雖分別長達數月，然實際上履行宣傳推廣行為之日數遠少於契約簽訂之起迄時間，故縱認原告須補繳原住民就業代金，履約期間亦應以得標廠商實際執行之工作天數為據，而非徒以契約約定之起迄日為形式上之認定，否則將造成繳納之代金遠高於購案金額，顯不符比例原則。又原住民族工作權保障法第12條第1項規定因立法不當，修正草案已建議將之刪除，被告亦曾表示將加強原住民推介機制及因法有未逮致窒礙難行之處將列入專案小組討論等，足見原住民族工作權保障法第12條第1項規定確有立法不當及不週之處等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以：

㈠原住民族工作權保障法第12條僅係補充政府採購法第98條進用原住民比例之標準及代金收取機關，其餘悉依政府採購法之相關規定，故兩者所稱「採購」乃作同一解釋。且原告既得提供招標機關刊登廣告、文宣等服務，自屬政府採購法第2條、第7條所稱「採購」，是原告自為採購案契約之直接履約人，依法本應僱足法定比例原住民或繳納代金。

㈡原住民族工作權保障法第12條第1 項國內員工總人數暨履約期間之認定，法規已有明文，原告既有該條之特定構成要件事實存在，即應依法繳納代金。又被告於作成處分前，對原告該當原住民族工作權保障法第12條所定諸如原告標得政府採購案及其履約期間、原告員工總人數、原告於該採購案件履約期間實際僱用原住民人數暨未僱足原住民人數等各構成要件，均已善盡調查程序等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點：被告以原告標得政府採購案，於履約期間內進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，乃依同條第3 項規定，追繳原告原住民就業代金8,200,512元，是否合法？

五、本院之判斷：

㈠按「為促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。」「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。」「得標廠商進用原住民人數未達第1 項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」原住民族工作權保障法第1 條、第12條第1 項、第3 項分別定有明文。次按「本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。」「得標廠商其於國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」政府採購法第8 條、第98條亦有明文，同法施行細則第107 條規定「本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之一，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」第108 條規定，「得標廠商僱用原住民之人數不足前條第2 項規定者，應於每月10日前依僱用人數不足之情形，向原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1 月者，每日以每月基本工資除以30計。」又按行為時身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項前段規定「本法第31條之各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月1 日參加勞保、公保人數為準。…」另行政院公共工程委員會90年11月13日（90）工程企字第90044255號令公告揭示：「配合原住民族工作權保障法第12條第1 項規定，修正得標廠商依政府採購法第98條代金繳納之方式須依身心障礙者保護法第31條及本法第12條規定，各均不得低於總人數百分之一」。

㈡經查，被告經行政院公共工程委員會建置之「政府電子採購網」查得原告標得如附表一所示之153 件政府採購案，經被告函請各招標機關確認採購決標資料，並據勞工保險局按月提供投保單位投保人數資料核對，認定原告於履約期間即95年10月1 日至97年12月31日國內僱用員工總人數已逾1 百人，而未於履約期間內僱足原住民人數之事實，有各機關( 構) 及學校辦理政府採購決標資料調查表、原告勞保總人數、勞保原住民名單等件在卷可稽( 見被告答辯卷宗第46-246頁) ，自堪信為真實。被告乃依原住民族工作權保障法第12條第3 項規定，按上開規定之計算方式，計算原告應繳納之原住民就業代金共計8,200,512 元，詳如附表二所示，經核於法並無不合。

六、原告雖主張㈠原住民族工作權保障法與政府採購法中所稱之採購，範圍各有不同，其係立於履約輔助地位履行得標案件，應無原住民族工作權保障法第12條之適用；㈡被告就原處分之各標案，並未善盡舉證責任，遽以認原告有未足額僱用原住民法定最低人數之情事，即命原告補繳代金，致使原告無審查可能性，顯違行政明確性，㈢原住民族工作權保障法第12條第1 項規定，員工總人數及履約期間應以實際履約之單位人數及實際履約日數為計，以符合公平及比例原則；㈣原住民族工作權保障法修正草案建議刪除第12條，肇因現行條文規定立法不當，被告實不宜據此追繳代金。經查：

㈠揆諸原住民族工作權保障法第12條第1項、第3項、政府採購法第98條、政府採購法施行細則第107 條、身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項之規定，係課與標得政府採購案者應僱用法定比例原住民之義務，未達者依其差額始需向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，並由被告對就業方面事項為支應，係國家為落實保障原住民而維護生存權，對於依政府採購法得標之廠商，就依其未足額僱用人數及採購案履約期間為計算，所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課，凡合於法規構成要件者，自有本件公法義務之負擔。又政府採購法除為求公平、公開以達提升採購之效率、效能外，亦含肩負國家照顧弱勢族群之義務，特藉由規範政府採購此一歲出，達成憲法增修條文第10條之立法目的。是以，原住民族工作權保障法第12條僅係補充政府採購法第98條進用原住民比例之標準及代金收取機關，其餘悉依政府採購法之相關規定。故原住民族工作權保障法與政府採購法所稱「採購」應作同一解釋。至原告所稱履約之人亦應侷限於直接履約之人云云，然系爭採購案件乃招標機關為宣傳其政令、推廣相關活動及其資訊，藉由刊登於平面媒體以收公眾得共聞共見之效，原告既經招標機關之委任並提供服務，自屬政府採購法第2 條及第7 條所稱勞務之委任，而有其適用。是以，就政府採購案契約言，原告自為採購案契約之直接履約人；從政令執行言，原告方屬其所稱立於輔助地位，協助政府機關推動政策宣導等事項之人。準此，原告既為依政府採購程序得標之廠商，依法本應僱用原住民或繳納代金，原告主張其係立於輔助履約地位而非直接履約者，無原住民族工作權保障法第12條規定之適用，當不足採。

㈡查被告自行政院公共工程委員會建置之「政府電子採購網」查得原告標得如附表一所示之153 件政府採購案後，經被告函請各招標機關確認採購決標資料無訛，至系爭採購案件履約期間實際僱用原住民人數暨未僱足原住民人數，係被告將年滿14歲以上之原住民人口資料，定期函送勞工保險局及臺灣銀行股份有限公司公教保險部，比對原住民加退保資料後送回被告進行彙整，如遇有疑義，被告再透過連線各縣（市）之「戶役政資訊系統」，查詢彙整後所列僱用原住民名單，是否真具有原住民身分及取得原住民身分之日期。是以，原告履約期間僱用暨未僱足原住民人數，乃比對前項資料之結果。又依原處分所附「政府採購履約期間內僱用原住民人數未達法定標準及應繳納代金一覽表」已明確記載「得標案件之各個履約期間表」，列有代金計算基礎之「員工總人數」「應僱用原住民人數」、「實際僱用人數」「不足人數」、履約起訖日期等，其中員工總人數、標案名稱及履約期間，原告非不能自其內部員工人事管理資料及先前得標契約文件予以確認。則被告於系爭代金之計算基礎，已屬居於可得明確化之狀態，已善盡其舉證責任。另原告爭執被告為保護個人隱私拒絕提供已僱用原住民之資料來源一節，依政府資訊公開法第18條第1 項規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：…七個人…有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人…之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。」可知個人資訊之公開須符合一定要件，或基於公益之必要，或為保護人民生命、身體、健康之必要（未明定包括保護財產權在內），或經該當事人之同意，始得加以公開，因此請求公開個人資訊者，依例外從嚴之法理，必須證明其請求公開之個人資訊符合上開法條但書之要件，否則應不予公開。原告所僱用之員工是否具原住民身分，為其內部人事管理之一環，原告在法令允許之範圍內，自得藉由修改僱傭契約之內容、內部人事管理、甚至要求原告之受僱人揭露等方式，切實掌握其內部之原住民員工，原告難諉為不知所僱用之員工是否非具備原住民身分。又個人是否具備原住民身分，事涉個人基本資料之隱私，基於憲法保護個人隱私權之意旨，揆諸前揭規定，原告尚未證明其請求公開之個人資訊符合上開法條但書之要件，自不得任意揭露。原告以被告未同意提供已僱用原住民之資料來源致無從核對計算基礎，認已違反明確性原則之主張，難謂有據。

㈢所謂國內員工總人數，依政府採購法施行細則第107條第1項規定，係依行為時身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項（97年4 月15日修正為身心障礙者權益保障法第13條）規定辦理，即以勞工保險局、臺灣銀行股份有限公司公教保險部所統計各該機關、學校、團體或機構每月1 日參加勞保、公保人數為準。是勞工保險局每月以原告為投保單位之計費人數提供予被告，該會依法採為員工總人數之認定標準，並據為原住民族工作權保障法第12條第1 項規定僱用原住民比例之計算基準。而所謂履約期間，政府採購法施行細則第107條第1 項亦明定係自訂約日起至廠商完成履約事項之日止，非以實際執行工作之人數及天數為據。原告依政府採購法標得採購案，於參與投標時即可自招標機關之投標須知、相關法令、契約內容等資訊得知有關原住民進用及就業代金之相關規定，廠商應就相關成本、人員編制及職務缺額等整體考量，並據以決定參與投標與否。原告既參與投標並得標，即須依規定於履約期間內僱用原住民，若僱用不足額即應繳納代金。原告主張員工總人數及履約期間應以實際履約之單位人數及實際履約日數為計，顯係對法令之誤解。再者，原處分之目的係以扶助原住民就業，其手段有助於目的之達成，立法者在立法當時已為考量，被告機關並無裁量餘地；又系爭代金之處分係屬於羈束處分，法規並未賦予被告機關對於計算代金標準有裁量空間，即當法律規定之特定構成要件事實存在時，即應為特定法律效果之行為，並無權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之裁量，故被告機關並無依個案斟酌裁量原住民就業代金之權，必須依法作成系爭處分，核與公平及比例原則無悖。

㈣按中央法規標準法第22條第1 項及第3 項後段分別規定：「法律之廢止，應經立法院通過，總統公布」；「…；並自公布或發布之日起算，至第三日起失效。」。揆諸上揭規定，法規因修正或廢止失效，均須經立法院通過，總統公布，並自公布或發布之日起算，至第三日生效或失效。惟現行法規並未因上開規定而失效，原處分之性質亦屬羈束處分，被告僅得依法條規定課予合於構成要件者代金處分，又現行法規不因修正草案而失其效力，而原告所舉原住民族工作權保障法第12條修正條文，尚未經立法院通過及總統公布，非屬現行有效之法規，自無排除現行法而加以適用之餘地，原告主張現行條文規定立法不當，不宜據此追繳代金，於法不合，殊不可採。

㈤綜上，原住民族工作權保障法與政府採購法中所稱之採購，應作同一解釋，原告所標得之系爭採購案，應有原住民族工作權保障法第12條之適用；被告就原處分之各標案，己善盡舉證責任，原處分認原告有未足額僱用原住民法定最低人數之情事，命原告補繳代金，並未違反行政明確性；原住民族工作權保障法第12條第1 項規定，員工總人數及履約期間非以實際履約之單位人數及實際履約日數計算；原住民族工作權保障法修正草案，尚難資為原告得以免除本件公法上義務之履行。原告主張各節，均不足採。

七、綜上所述，原告所訴均委無足採，被告以原告標得如附表一所示之153件政府採購案，於95年10月1日至97年12月31日履約期間內僱用員工總人數逾1 百人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，乃依同條第3項規定，追繳原告原住民就業代金8,200,512 元，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及證據，核與本判決所得心證及結果不生影響，毋庸逐一論述，附此敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭