臺北高等行政法院判決

原告

國盛電氣工程有限公司

代表人

傅恕權（董事）

被告

臺北市政府環境保護局

代表人

吳盛忠（局長）

上列當事人間噪音管制法事件，原告不服臺北市政府中華民國100 年11月3 日府訴字第10002903600 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件因屬不服行政機關所為罰鍰及令接受講習處分而涉訟，其罰鍰之金額為新臺幣（下同）1 萬8,000 元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款、第4 款規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕為裁判。原告雖於民國101 年3 月1 日具狀請求依100 年11月23日新修正公布之行政訴訟法第233 條規定，本件應行言詞辯論，始為適法，惟該新修正之條文依100年12月26日司法院院臺廳行一字第1000032864號函核定自101 年9 月6 日施行，即該條文雖經修正公布，但尚未正式施行，是本院自得不經言詞辯論，逕為判決，合先敘明。

二、事實概要：被告所屬衛生稽查大隊稽查人員於100年5月8日凌晨1時40分在臺北市○○區○○路○段與立德路交叉口（屬第3類管制區）前，發現原告進行道路施工，產生噪音影響環境安寧，經於該工程周界外測得現場施工挖土機所產生之噪音音量（單位：分貝dB（A），全頻20Hz至20KHz，下同）為68.9分貝（均能音量為68.9分貝，背景音量為52.5分貝，修正後音量為68.9分貝），超過臺北市噪音第3○○○區○○○○○○○段之管制標準65分貝，乃以100年5月8日N040080號通知書限原告於100年5月9日凌晨1時40分前改善完成。該通知書並當場交由原告會同測量人員潘建榮簽名收受。嗣被告復於100年7月12日23時55分派員前往稽查，於臺北市○○區○○路2號（屬第4類管制區）前測得系爭工程現場施工挖土機產生之噪音音量為67.1分貝（均能音量為68.1分貝，背景音量為61分貝，修正後音量為67.1分貝），仍超過臺北市噪音第4○○○區○○○○○○○段之管制標準。被告爰依噪音管制法第9 條第1 項第4 款規定，乃以100 年7 月12日N039965號通知書告發，當場交由原告會同測量人員林世寶簽名收受。嗣依噪音管制法第24條第1 項第3 款規定，以100 年7 月25日音字第22-100-070055 號裁處書（下稱「原處分」），處原告1 萬8,000 元罰鍰，並依環境教育法第23條第2 款規定，處環境講習2 小時。原告不服，提起訴願，經臺北市政府100 年11月3 日府訴字第10002903600 號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：㈠程序部分：⒈原告非違法行為人，真正行為人係原告之下包，且處分之噪音源為挖掘機，是本件工程係真正行為人以原告提供之機具－挖掘機而為施作現場工程，故執行人員所為對原告之開罰行為，自屬當事人錯誤。⒉原處分係為違法之行政處分。查100年7月12日N039965號通知書係「按次計罰」及被告訴願答辯書可知，被告係認定為連續處罰，惟噪音管制法施行細則第14條之規定，係「經限期改善後仍逾噪音管制標準三分貝以上」才予處罰，然本件僅超過2.7 分貝（應係2.1 分貝之誤），尚未逾越3 分貝以上，是被告違反上開規定。又查原告下包於收到100 年7 月12日N039965 通知書時，便於該日期之路證時間內施作完畢，爾後原告再無至測定地點施作工程，據訴願決定書及被告訴願答辯書，稽查人員先於100 年5 月8 日之測試，惟此地點與100 年7 月12日立德路2 號前之測試地點，時間地點皆有差距，依經驗及論理法則，豈能論原告前、後行為之連貫？且據行政院環保署100 年11月18日環署空字第1000096929號函，被告處理陳情時，至產生噪音之地點測量，應以陳情人指定之生活地點為準，如為營建工程且為線型工程測量地點應選擇陳情人指定生活地點方為妥適。經查，本件系爭工程為臺灣電力公司發包之配電管線工程，其需沿管線路徑予以施作，即所謂線型工程，是縱原告公司施作時產生噪音，被告檢測人員亦應在陳情人指定之地點予以測量，否則即有違噪音管制標準之虞。⒊另查被告作成原處分，惟未將原通知書寄予原告，亦未予原告陳述意見之機會，且現場下包人員要求環保局測試人員出示測試數據及陪同重新測試均遭拒絕，被告有違行政程序法第43條規定之虞。㈡實體部分：⒈本件日間與夜間施工之差別。本件施工工程係屬「臺電管路工程」而具公益性質，其施工之時間以白日施工為原則，僅於施工係出於日間施工於交通有重大影響或「搶修」（具急迫性）時，始例外經主管機關（臺北市政府工務局新建工程處，下稱「新工處」）核准於夜間施工，故於夜間施工實係不得已之情。準此，原告為公益而為之「日間不違規之行為」，當應適用日間之規範而認為不違規，使符合公平性。⒉原處分違反行政罰法第7 條及行政程序法第8 條之規定。本件縱原告將工程上使用機具依照目前最新之防護噪音方法，就挖土機本身僅能降低至75分貝左右，仍遠高於第三類管制區所能接受之65分貝上限，故非原告不願改善噪音，實係無法達成之事實上不能，屬無期待可能性，是原處分違反行政罰法第7 條之規定。又新工處與被告仍係同樣為臺北市政府之機關，竟遲至原告申請路證且經新工處核發並施作時，才據以此為噪音污染理由而為裁處，此等被告之行為已違反行政程序法第8 條之規定。退步言，縱認被告機關檢測本案系爭工程製造噪音之程序未違反噪音管制標準規定，其要求原告於夜間施工時，不得超出65分貝之要求，顯屬不可能，且欠缺期待可能性，應為不罰。原告施作之系爭工程獲得臺北市○○○○○○○○路證」，准許原告夜間施工之原因，係因施工地點平日交通繁忙，如於日間施作將有礙交通，故臺北市政府工務局方核發夜間施作之路證許可予原告。而施作工程使用之機具，必產生極大之音量，縱原告採取降低音量之防治措施，以挖土機施作時，仍有75分貝之數值，縱原告以可降低音量之防制措施予以阻隔，亦超出夜間噪音所制訂之音量。倘准予原告夜間施工，原告因此信賴工務局所為之核發許可於夜間施作工程，即難以期待原告施工符合標準值。蓋原告承攬系爭工程係臺灣電力公司所發包之配電管線工程，施作地點位於交通要道，原告為避免造成鄰近地區交通混亂，因而申請夜間施工並獲得工務局之許可，其本身即無違反行政法上義務之故意、過失。而被告未考量原告夜間以挖土機施作工程時，難以避免其音量超出管制區之標準，即率斷原告為故意或過失違反噪音管制法相關規定，未審酌檢測當時現場音量為67.1分貝，僅超出標準2.1 分貝，原告縱有違反噪音管制法之情，亦屬輕微。⒊生命、身體法益及住戶安寧權利之權衡。原告本可堅持向新工處爭取於日間施作，縱盡其維持現場交通安全之義務，亦無法完全保證用路人之安全，若發生交通事故時，輕輒受傷，重輒死亡，實非任何人所欲預見。故本工程雖暫時可能會侵犯現場週邊住戶之安寧權利，惟生命、身體法益之保護應重於前者。是以，被告未遵行噪音管制法第3 條、第9 條、第24條、「臺北市禁止從事妨礙安寧行為之區域範圍及時段」函釋第4 條第2 項、行政罰法第7 條、行政程序法第8 條、第36條、第43條規定，於明顯違反法律明文暨「無期待可能性」法律原則且事實、證據未明之下，誠非適法等情。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

四、被告則以：㈠程序部分：⒈依噪音管制法第24條第3 項規定，除處罰其實際從事行為之自然人外，並對該法人或非法人之負責人處以各該款之罰鍰。查該工程以實際行為人與承造廠商為處罰對象，實屬合法，然因「一事不二罰」原則，故僅告發原告並無違誤。⒉復依噪音管制法第24條第1 項規定，本件告發通知書上註明為「按次計罰」而非「按日連續處罰」，是原告據噪音管制法施行細則第14條規定，以「經限期改善後仍逾噪音管制標準3 分貝以上才予處罰」，然該規定係針對「按日連續處罰」執行方式，非為「按次計罰」，本件應無此規定之適用。次查該施工區域與測量地點同在大度路與立德路交叉口，且前後2 次施工告示牌內容一致為同一工程，並依行政院環保署環署空字第1000096929號函，亦未強制要求須在陳情人指定之生活地點測量，而陳情人檢舉通報時，即已明確指定地點有噪音擾人之情形，是本件被告稽查人員檢測噪音地點符合規定。⒊末查被告稽查人員當時於該工程周界外檢測噪音值結束後，即告知現場負責人員並要求停止施工，以提供背景音量檢測，經修正後音量仍逾噪音管制標準，且該現場人員並未要求重新測量與表示其他意見，乃當場開立告發通知書給予該現場人員，確認無誤並簽收，故被告未違反行政程序法第43條之規定。㈡實體部分：本件原告施工時段係於夜間，即應受夜間管制標準限制，雖原告主張其工程之所以於夜間施作，係以不影響日間交通為前提，縱本於公益，仍應符合夜間噪音管制標準之規定。又原告既為從事電氣工程業者，對其施工機具產生噪音之相關法規，自應知悉並切實遵守，本件原告承作工程施工既疏未進行妥善防制措施，致挖土機產生之噪音音量逾第3 類噪○○○區○○○○○○○段之噪音管制標準，並經被告限期改善而仍未改善完成，被告稽查人員依違規事實舉發，並無違誤。且原告若認其工程有夜間施工之必要，向臺北市政府新工處申請核發夜間道路施工之路證，惟該夜間施工之核准，僅為其可於夜間施工，不受噪音管制法第8 條第1 項第4 款：「其他經主管機關公告之行為」及被告99年2 月2 日府環一字第09930728701 號公告之管制；不因未申請夜間施工核准，於其從事夜間施工行為時，即可被依噪音管制法第8 條第1 項第4 款規定舉發裁處。因工程雖核准夜間施工，其施工音量仍需符合噪音管制法第9 條第1 項第4 款及噪音管制標準第6 條之規定，違反時依第24條第1 項第3 款之規定裁處等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

五、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有被告執行違反噪音管制案件100年7月12日N039965號通知書正本、被告執行違反噪音管制法案件100年5月8日N040080號通知書正本、被告執行違反噪音管制法案件100年7月25日音字第22-100-070055號裁處書影本、臺北市政府100年11月3日府訴字第10002903600號訴願決定影本在卷可稽（原處分卷第19至20頁、第22至23頁、本院卷第25頁、第33至37頁），自堪認為真正。

六、本件爭點為：被告以原告施作系爭工程產生之噪音音量，超過噪音管制標準，違反噪音管制法第9 條第1 項第4 款規定，並依同法第24條第1 項第3 款規定，處原告1 萬,8000 元罰鍰，並依環境教育法第23條第2 款規定，處環境講習2小時，是否合法？本院判斷如下：

㈠、按「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「直轄市及縣（市）主管機關得視轄境內噪音狀況劃定公告各類噪音管制區，並應定期檢討，重新劃定公告之；其管制區之劃分原則、劃定程序及其他應遵行事項之準則，由中央主管機關定之。」、「噪音管制區內之下列場所、工程及設施，所發出之聲音不得超出噪音管制標準：……四、營建工程。……六、其他經主管機關公告之場所、工程及設施。前項各款噪音管制之音量及測定之標準，由中央主管機關定之。」、「違反第9 條第1 項規定，經限期改善仍未符合噪音管制標準者，得依下列規定按次或按日連續處罰，或令其停工、停業或停止使用，至符合噪音管制標準時為止；其為第10條第1 項取得許可證之設施，必要時並得廢止其許可證：……

三、營建工程：處新臺幣18,000元以上18萬元以下罰鍰。……」噪音管制法第2 條、第7 條第1 項、第9 條、第24條第1 項分別定有明文。次按「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1 小時以上8 小時以下之環境講習：……二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5,000 元以上罰鍰。」環境教育法第23條亦有明文。另按「本標準依噪音管制法第9 條第2 項規定訂定之。」、「本標準用詞，定義如下：一、管制區：指噪音管制區劃定作業準則規定之第1類至第4 類噪音管制區。二、音量：以分貝（dB（A ））為單位，括號中A 指在噪音計上A 權位置之測量值。三、背景音量：指除測量音源以外之音量。四、周界：指場所或設施所管理或使用之界線。……五、時段區分：……㈢夜間：第1 、2 類管制區指晚上10時至翌日上午6 時；第3 、4 類管制區指晚上11時至翌日上午7 時。……。六、均能音量：指特定時段內所測得音量之能量平均值。……」、「噪音音量測量應符合下列規定：……四、背景音量之修正：㈠測量場所之背景音量，至少與欲測量音源之音量相差10dB（A ）以上，如相差之數值小於10dB（A ），則依下表修正之。㈡背景音量之修正：L1：指包含背景音量之測量值。L2：指背景音量之測量值。┌───┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┐│L1-L2 │3 │4 │5 │6 │7 │8 │9 │├───┼─┼─┴─┼─┴─┴─┴─┤│修正值│-3│ -2 │ -1 │└───┴─┴───┴───────┘

㈢各場所與設施負責人或現場人員應配合進行背景音量之測量，並應修正背景音量之影響；進行背景音量之測量時，負責人或現場人員無法配合者，即不須修正背景音量，並加以註明。……」「營建工程噪音管制標準值如下：┌──────────┬────────┬────────┐│ 頻率 │20 Hz 至 200 Hz │20 Hz 至 20kHz ││ 時段 │ │ ││ 音量 ├──┬──┬──┼──┬──┬──┤│管制區 │日間│晚間│夜間│日間│晚間│夜間│├────┬─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤│均能音量│第1類 │47 │47 │42 │70 │50 │50 ││（Leq） ├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤│ │第2類 │47 │47 │42 │70 │60 │50 ││ ├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤│ │第3類 │49 │49 │44 │75 │70 │65 ││ ├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤│ │第4類 │49 │49 │44 │80 │70 │65 │├────┼─────┼──┴──┴──┼──┼──┼──┤│最大音量│第1 、2 類│ │100 │80 │70 ││（Lmax）├─────┤ - ├──┼──┼──┤│ │第3 、4 類│ │100 │85 │75 │└────┴─────┴────────┴──┴──┴──┘」「其他經主管機關公告之場所及設施之噪音管制標準值如下：┌─────┬───────────┬───────────┐│ 頻率│20 Hz 至 200 Hz │20 Hz 至 20 kHz ││ 時段 │ │ ││ 音量 ├───┬───┬───┼───┬───┬───┤│管制區 │日 間│晚 間│夜 間│日 間│晚 間│夜 間│├─────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│第1類 │ 35 │ 35 │ 30 │ 55 │ 50 │ 35 │├─────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│第2類 │ 40 │ 35 │ 30 │ 60 │ 55 │ 45 │├─────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│第3類 │ 40 │ 40 │ 35 │ 70 │ 60 │ 50 │├─────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│第4類 │ 40 │ 40 │ 35 │ 80 │ 70 │ 60 │└─────┴───┴───┴───┴───┴───┴───┘」噪音管制標準第1條、第2條、第3條、第6條、第8條第1項亦有明文規定。又違反噪音管制法案件裁罰基準第2點規定：「違反本法規定者，罰鍰額度依附表一所列情事裁處之。」