臺北高等行政法院判決

原告

國盛電氣工程有限公司

代表人

傅恕權（董事）

被告

臺北市政府環境保護局

代表人

吳盛忠（局長）住同上

上列當事人間噪音管制法事件，原告不服臺北市政府中華民國100 年12月29日府訴字第10002903700 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件因屬不服行政機關所為罰鍰及令接受講習處分而涉訟，其罰鍰之金額為新臺幣（下同）1 萬8,000 元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款、第4 款規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕為裁判。原告主張依民國（下同）100 年11月23日修正公布之行政訴訟法第233 條規定，本件應行言詞辯論，始為適法云云，惟該新修正之條文依100 年12月26日司法院院臺廳行一字第1000032864號函核定自101 年9 月6 日施行，即該條文雖經修正公布，但尚未正式施行，是本院仍自得不經言詞辯論，逕為判決。

二、事實概要：被告所屬衛生稽查大隊稽查人員於100 年7 月23日凌晨1 時57分在臺北市○○區○○路574 號前（為第3 ○○○區○○○○○○○○道路施工，產生噪音影響環境安寧，經於該工程周界外測得現場施工挖土機所產生之噪音音量（單位：分貝dB（A ），全頻20Hz至20KHz ，下同）為72.5分貝〔均能音量為72.5分貝，背景音量為62.1分貝，修正後音量為72.5分貝〕，超過臺北市噪音第3 ○○○區○○○○○○○段之管制標準65分貝，乃以100 年7 月23日N040772 號通知書命原告於100 年7 月24日凌晨1 時59分前改善完成。該通知書並當場交由原告會同測量人員李志偉簽名收受。嗣被告復於100 年7 月26日凌晨1 時10分派員前往稽查，於臺北市○○區○○路540 號前（為第3 類管制區）測得系爭工程現場施工挖土機產生之噪音音量為65.4分貝〔均能音量為66.4分貝，背景音量為60.3分貝，修正後音量為65.4分貝〕，仍超過臺北市噪音第3 ○○○區○○○○○○○段之管制標準。被告爰認原告違反噪音管制法第9 條第1 項第4 款規定，乃以100 年7 月26日N040773 號通知書告發，當場交由原告會同測量人員李志偉簽名收受。嗣依噪音管制法第24條第1 項第3 款規定，以100 年8 月2 日音字第22-100-080008 號裁處書，處原告1 萬8,000 元罰鍰，並依環境教育法第23條第2款規定，命接受環境講習2 小時。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈠法律如僅規定物之狀態者，即為狀態責任，其完全以對物之狀態得以負責之觀點，科予責任。本件原告並非違法之行為人，其真正行為人係原告之下包，噪音源為原告提供其施作現場工程之挖土機，被告對原告開罰，自屬當事人錯誤。

㈡依噪音管制法第9 條、第24條規定，執法人員應先通知行為人限期改善，仍未符合噪音管制標準者，再依據同一行為人再為違反之事實予以裁罰。本件原告下包於收到立即改善之第N040773 號通知書時，便於該日期之路證時間內施作完畢，爾後原告再無至測定地點即臺北市○○區○○路540 號前施作工程。況被告稽查人員於100 年7 月23日及26日之測試地點，除時間相差3 天外，地點更相差70公尺以上，依社會經驗及論理法則，此豈係原告前、後行為之連貫？

㈢依行政院環境保護署（下稱環保署）100 年11月18日環署空字第1000096929號函釋（下稱100 年11月18日函釋），被告接受人民陳情時，如為營建工程且為線型工程，其測量地點應選擇陳情人指定生活地點方為妥適。本件系爭工程為臺灣電力股份有限公司（下稱臺電公司）發包之配電管線工程，其需沿管線路徑予以施作，即所謂線型工程，是被告檢測人員應在陳情人指定之地點測量噪音，然被告卻於臺北市○○區○○路574 號前及540 號前實施測量，實違反噪音管制標準等相關規定。

㈣被告自始未將原通知書寄予原告，給予原告陳述意見之機會，現場下包人員當時除要求被告測試人員出示測試數據之噪音源之相片或影片，且要求陪同重新測試，以杜絕爭議外，更強調系爭工程為其承攬，被告於無確切證據之情形下，逕為認定原告為違法行為人，不符論理及經驗法則，違反行政程序法第43條之規定。

㈤系爭工程屬臺電公司管路工程，具公益性質，其施工之時間以日間施工為原則，僅於對交通有重大影響或搶修時，始例外經主管機關核准於夜間施工，又夜間施工支出較日間多出甚多，於夜間施工實出於不得已。原告因公眾有急迫性而於夜間搶修、施工，卻受較嚴苛之規範而違規，原告豈非應拒絕台電公司緊急搶修之請求，待日間再行施工，以避免夜間施工而受罰？原告基於公益所為於日間不屬違規之行為，亦當應適用日間之規範而認為不違規，始符合公平性。

㈥系爭工程獲得核發路證，准許於夜間施工之原因，係因施工地點平日交通繁忙，如於日間施作將有礙交通，故臺北市政府工務局（下稱工務局）方核發夜間施作之路證許可予原告。而於工務局核發許可前，本應會同被告參與核發許可之處分決定，於核發許可前告知原告需遵守噪音管制相關規定，方予核發，然其未通知被告參與即准予原告夜間施作，卻於核發許可後，由被告處以罰鍰，豈非使原告獲得夜間施工之許可後，立即產生違反噪音管制標準之風險。蓋施作工程使用之機具，必產生極大之音量，縱原告採取降低音量之防治措施，以挖土機施作時，仍有75分貝之數值，此由國內環境工程權威臺灣大學名譽教授楊萬發於94年所發表以挖土機為例之資料可知，工程使用之機具依目前最新之防護噪音方法，挖土機本身僅能降低至75分貝左右（量測距離為15公尺以上），仍遠高於本件第3 類管制區之65分貝上限，是縱原告以可降低音量之防制措施予以阻隔，亦超出夜間噪音所制訂之音量。倘一方面准予原告夜間施工，原告因此信賴工務局所為之核發許可於夜間施作工程，卻又使原告於夜間施作工程時必定會製造易超出標準之音量，自難期待原告於此特殊處境下，履行噪音防制義務，自欠缺期待可能性，而可構成人民對公眾事務負擔義務之界限，自難使人民合理期待工務局所核發之路證許可。又被告明知夜間道路施作工程，縱使以人力挖掘，亦會超過法定分貝數之限制，何況係使用挖土機或切割機等機械器具，但被告卻從未阻止工務局核發夜間道路施工之路證，等到原告申請並經核發予以施作時，才據以為噪音汙染而裁處，已違反行政程序法第8 條規定。

㈦依環保署100 年11月18日函釋，如為經主管機關核准於夜間施作之工程，目的事業主觀機關應將核准文件副知被告，予以管理，否則即會發生如本件系爭工程經工務局核發路證許可原告施作工程時，未會同被告參與該核發之處分決定，卻於核發後，再由環保局對原告處以罰鍰，使原告獲得夜間施作工程許可後，立即有違反噪音管制標準之風險。是以，被告所為之裁罰處分，課予原告之義務，難使原告可期待履行，欠缺期待可能性，原處分顯有違法之處。

㈧工務局於核發路證許可原告夜間施作工程時，必知悉施作工程時需使用機械器具輔助施作，且原告施作系爭工程時，並無故意或過失製造超出管制區所訂立之65分貝音量。被告未考量原告夜間以挖土機施作工程時，難以避免其音量超出管制區之標準，即率斷原告為故意或過失違反噪音管制法相關規定，未審酌檢測當時現場音量為65.4分貝，僅超出標準0.4 分貝，原告縱有違反噪音管制法之情，亦屬輕微。是以，被告為原處分時，未一併考量原告於本件工程難以期待其不違反噪音管制法等規定之情，於裁罰時，未予以審究得否以此阻卻原告違反噪音管制法時之主觀上故意、過失，進而阻卻其罪責而屬不罰，而減輕或減免此行政罰之罰責，自有違法之處。

㈨原告亦可堅持爭取於日間施作，然本件施工地點屬非常繁忙之交通要道，若於日間施工，勢必造成交通紊亂。又日間施作時，現場交通不可能全線封閉，必預留至少1 個以上之車道供來往車輛行駛，行經此區域之汽、機車甚至行人，必嚴重爭道，縱盡到現場交通安全之維持義務，亦無法完全保證用路人之安全。系爭工程非一般性固定之營建工程，施作時間往往僅1 個晚上即可完成，雖可能暫時侵犯週邊住戶之安寧權利，但與可預見生命、身體法益之受損情形相較，自屬較輕微。民眾透過民意代表施予台電公司盡速完成民生用電之莫大壓力，原告為此不得不花費更多人力、物力及金錢於晚間施作工程，而每日施作獲利僅不到5,000 元，卻接到動輒1 萬8,000 元至7 萬2,000 元之罰單，違反社會公平正義原則暨信賴保護原則等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

四、被告則以：

㈠原告現場簽收通知書人員均表示為原告員工，並非所述之下包商，被告以實際行為人與承造廠商為處罰對象實屬合法。

㈡本件原處分與被告100 年7 月23日N040772 號舉發通知書所告發者為同一工程，其並非第1 次告發案件，故無限期改善之處分，應採按次裁罰辦理。又環保署100 年11月18日函釋並未強制要求須在陳情人指定之生活地點測量，而陳情人檢舉通報時即已明確指定地點有噪音擾人之情形，且本件告發日期為100 年7 月26日，本於法不溯及既往原則，被告稽查人員檢測噪音地點應符合規定。另依噪音管制法第8 條第4款於98 年1月21日府環一字第09830340401 號公告內容為「臺北市禁止從事妨礙安寧行為之區域範圍及時段」公告事項四：「營建工程於本市第1 至第3 類管制區晚上10時至翌日上午6 時限制從事施工使用動力機械操作致妨礙安寧之行為。但屬下列情形者，不在此限：㈠有危及公共安全、污染及影響民生用水用電……」，原告工程既已被排除於噪音管制法第8 條第4款 之限制，自應依噪音管制法第9 條第1 項第4 款「營建工程」為列管對象。至帶狀工區施工本質上係認定為同一施工工地地點，且其施工特性具多樣、反覆變動且不固定性，更應考量帶狀工區施工工程對工程沿線鄰近之住家環境安寧之影響。

㈢被告稽查人員於現場告發當時即已將通知書給予原告現場施工負責人員確認無誤並簽收，另依現行告發通知書格式所示，正面為測量結果及告發資料，背面即為依行政程序法第102 條於作成行政處分前通知相對人陳述意見書，故本件並無違反行政程序法之虞。被告稽查人員當時於該工程周界外檢測噪音值結束後，即告知現場負責人員，並要求停止施工以供背景音量檢測（檢測音量：66.4分貝，背景音量：60.3分貝），經修正後音量（65.4分貝）仍逾噪音管制標準（65分貝），且該現場人員並未要求重新測量與表示其他意見，故當場開立告發通知書，給予原告現場人員確認無誤並簽收。

㈣臺北市全區為噪音管制區，並劃分為第1 類至第4 類噪音管制區，各類管制區並依日間、晚間或夜間時段，而有不同之音量管制標準，違反者經主管機關限期改善仍未符合噪音管制標準，即得按次或按日連續處罰，本案施工時段於夜間，即應受夜間管制標準限制。原告既為從事電氣工程業者，對其施工機具產生之噪音應遵守之相關法令規定，自應知悉並切實遵守，其承作工程施工既疏未進行妥善防制措施，致挖土機、切割機產生之噪音音量逾第3 類噪○○○區○○○○○○○段之噪音管制標準，並經被告限期改善而仍未改善完成。又噪音防制係指針對機具本身之防音，並非整體施工之防制，被告稽查人員依違規事實舉發，尚無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、兩造之爭點：被告以原告施作系爭工程產生之噪音音量，超過臺北市噪音第3 ○○○區○○○○○○○段之管制標準，違反噪音管制法第9 條第1 項第4 款規定，並依同法第24條第1項 第3 款規定，處原告1 萬8,000 元罰鍰，並依環境教育法第23條第2 款規定，處環境講習2 小時，是否合法？

六、本院之判斷：

㈠按「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「直轄市及縣（市）主管機關得視轄境內噪音狀況劃定公告各類噪音管制區，並應定期檢討，重新劃定公告之；其管制區之劃分原則、劃定程序及其他應遵行事項之準則，由中央主管機關定之。」「噪音管制區內之下列場所、工程及設施，所發出之聲音不得超出噪音管制標準：……四、營建工程。……

六、其他經主管機關公告之場所、工程及設施。前項各款噪音管制之音量及測定之標準，由中央主管機關定之。」「違反第9 條第1 項規定，經限期改善仍未符合噪音管制標準者，得依下列規定按次或按日連續處罰，或令其停工、停業或停止使用，至符合噪音管制標準時為止；其為第10條第1 項取得許可證之設施，必要時並得廢止其許可證：……三、營建工程：處新臺幣18,000元以上18萬元以下罰鍰。……。法人或非法人之場所、工程或設施有第1 項各款情事之一者，除處罰其實際從事行為之自然人外，並對該法人或非法人之負責人處以各該款之罰鍰。」噪音管制法第2 條、第7 條第1 項、第9 條、第24條第1 項及第3 項分別定有明文。次按「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1 小時以上8 小時以下之環境講習：……二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5,000 元以上罰鍰。」環境教育法第23條亦有明文。另按「本標準依噪音管制法第9 條第2 項規定訂定之。」「本標準用詞，定義如下：一、管制區：指噪音管制區劃定作業準則規定之第1 類至第4 類噪音管制區。二、音量：以分貝（dB（A ））為單位，括號中A 指在噪音計上A 權位置之測量值。三、背景音量：指除測量音源以外之音量。四、周界：指場所或設施所管理或使用之界線。……

五、時段區分：……㈡晚間：第1 、2 類管制區指晚上8 時至晚上10時；第3 、4 類管制區指晚上8 時至晚上11時。……。六、均能音量：指特定時段內所測得音量之能量平均值。……」「噪音音量測量應符合下列規定：……四、背景音量之修正：㈠測量場所之背景音量，至少與欲測量音源之音量相差10dB（A ）以上，如相差之數值小於10dB（A ），則依下表修正之。㈡背景音量之修正：L1：指包含背景音量之測量值。L2：指背景音量之測量值。┌───┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┐│L1-L2 │3 │4 │5 │6 │7 │8 │9 │├───┼─┼─┴─┼─┴─┴─┴─┤│修正值│-3│ -2 │ -1 │└───┴─┴───┴───────┘

㈢各場所與設施負責人或現場人員應配合進行背景音量之測量，並應修正背景音量之影響；進行背景音量之測量時，負責人或現場人員無法配合者，即不須修正背景音量，並加以註明。……」「營建工程噪音管制標準值如下：┌──────────┬────────┬────────┐│ 頻率 │20 Hz 至 200 Hz │20 Hz 至 20kHz ││ 時段 │ │ ││ 音量 ├──┬──┬──┼──┬──┬──┤│管制區 │日間│晚間│夜間│日間│晚間│夜間│├────┬─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤│均能音量│第1類 │47 │47 │42 │70 │50 │50 ││（Leq） ├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤│ │第2類 │47 │47 │42 │70 │60 │50 ││ ├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤│ │第3類 │49 │49 │44 │75 │70 │65 ││ ├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤│ │第4類 │49 │49 │44 │80 │70 │65 │├────┼─────┼──┴──┴──┼──┼──┼──┤│最大音量│第1 、2 類│ │100 │80 │70 ││（Lmax）├─────┤ - ├──┼──┼──┤│ │第3 、4 類│ │100 │85 │75 │└────┴─────┴────────┴──┴──┴──┘」「其他經主管機關公告之場所及設施之噪音管制標準值如下：┌─────┬───────────┬───────────┐│ 頻率│20 Hz 至 200 Hz │20 Hz 至 20 kHz ││ 時段 │ │ ││ 音量 ├───┬───┬───┼───┬───┬───┤│管制區 │日 間│晚 間│夜 間│日 間│晚 間│夜 間│├─────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│第1類 │ 35 │ 35 │ 30 │ 55 │ 50 │ 35 │├─────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│第2類 │ 40 │ 35 │ 30 │ 60 │ 55 │ 45 │├─────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│第3類 │ 40 │ 40 │ 35 │ 70 │ 60 │ 50 │├─────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│第4類 │ 40 │ 40 │ 35 │ 80 │ 70 │ 60 │└─────┴───┴───┴───┴───┴───┴───┘」噪音管制標準第1 條、第2 條、第3 條、第6 條、第8 條第1 項亦有明文規定。又違反噪音管制法案件裁罰基準第2點規定：「違反本法規定者，罰鍰額度依附表一所列情事裁處之。」