臺北高等行政法院判決

102年1月24日辯論終結

原告

謝長琛

訴訟代理人

柏有為 律師

訴訟代理人

施旻孝 律師

被告

臺北市政府

代表人

郝龍斌（市長）住同上

訴訟代理人

林辰熹

　　　　　　黃智卿

　　　　　　蔡和成

上列當事人間都市計畫事件，原告不服內政部中華民國101 年7月24日台內訴字第1010050594號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告以民國100 年6 月16日「私有都市計畫公共設施保留地開闢及補償狀況查詢申請書」（下稱系爭申請書），向被告所屬都市發展局（下稱都發局）查詢其所有坐落臺北市○○區○○段○○段85及85-2地號等2 筆土地（下稱系爭土地）之開闢狀況、補償情形及優先受理判斷結果，經被告以100年10月14日府都綜字第10037794800 號函（下稱系爭函）檢附被告所屬工務局公園路燈工程管理處（下稱公園處）100年10月12日北市工公藝字第10035299600 號書函附「都市計畫私有公共設施用地開闢情形、價購補償情形及優先受理判斷結果－用地機關（公園處）查詢表單」覆原告，該表單內容略以：「……開闢情形……■無開闢計畫……是否發現價購資料……■否……是否符合『臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件送出基地為公園、綠地、廣場優先受理判斷基準』……■否。理由：查2 筆申請查復土地……原土地現況係供人車通行使用，查復後即變更地形地貌，刨除地上柏油鋪面、種植栽、設置車阻欄杆，並有周邊住戶反映開闢本保留綠地有影響公眾通行及安全使用之疑慮，本案不符合『臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件送出基地為公園、綠地、廣場優先受理判斷基準』第3 點第2 項之規定，無法列為優先受理容積移轉標的。」原告不服，就系爭函提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

（一）系爭申請書係依據都發局公告「都市計畫容積移轉說明」之網頁資料之制式格式填註，目的在於請求被告核准為都市計畫容積移轉之「送出基地」，故被告對於系爭申請書之函覆結果，即係容積移轉前置作業對於認定「送出基地」所為准駁與否之對外具體決定，核其性質屬於可為撤銷救濟標的之行政處分，而非僅為事實認定結果之轉知。如係事實行為，因提出容積移轉之申請人應為接受土地之所有權人，則原告就無任何救濟機會。

（二）系爭土地之使用分區均為「綠地用地（公共設施用地）」，核與都市計畫法授權訂定之「都市計畫容積移轉實施辦法」第6 條第1 項第3 款規定相符。又系爭85地號土地之登記面積為164.35平方公尺、85之2 地號土地之登記面積為170.87平方公尺，均由原告取得完整所有權，完全符合「臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件」及「臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件送出基地為公園、綠地、廣場優先受理判斷基準」（下稱優先受理判斷基準）有關基地面積、產權狀況之限制。況且，位處系爭土地間，直接臨接之原告所有85之1 地號土地，土地使用分區為「道路用地（公共設施用地）」，現供人車通行之道路使用，亦符合優先受理判斷基準第3 點第1 項第2 款所謂「現況非供道路使用且連接人車可通行之道路……」之規定，被告即負有將系爭土地核定為都市計畫容積移轉「送出基地」之義務。

（三）依被告97年3 月公告實施之「臺北市北投區都市計畫通盤檢討（細部計畫）案」計畫書圖所示，系爭土地劃定為「石牌綠地系統經檢討維持綠地用地」區域，指定功能依後附綠地系統指定之功能詳圖，應為綠地用地之公園道使用。所謂「公園道」，即係「提供行人、腳踏車通行，但不提供車行使用…」。換言之，系爭土地之法定使用目的，僅提供行人、腳踏車通行使用，即已排除鋪設柏油車道，讓動力車輛（機車、汽車）通行或停車使用之用途。原告長年旅居美國，系爭土地先前雖有遭鄰人逕自占用停放汽車情事，惟自原告於99年間依法排除迄今，均在地上種植樹木植栽、草皮為綠化使用，此有現場照片可茲為證（事實上，被告亦肯認，系爭土地之現況確已圍起土地改設草皮與步道）。又原告長年來並委請專人定期維護修剪，故區域內草皮、植栽皆整齊生長，並無放任雜草、蚊蠅叢生情事。由此可知，系爭土地之使用現況既已為綠化使用，並有闢設人行步道供行人、非動力車輛通行，應已完全符合當地都市計畫（細部計畫）、土地使用分區管制規劃之使用目的，並無影響公眾使用及公共安全的問題。

（四）被告認定本案事實狀況不符優先受理判斷基準第3 點第2項所謂「……不妨礙公眾使用及公共安全」之不確定法律概念要件，容有違誤：

⑴觀諸系爭函說明一、所載「依據本府工務局公園路燈工程管理處100 年10月12日北市工公藝字第10035299600號函辦理」、說明二、所載「如對土地開闢、補償情形及優先受理判斷結果有疑問，請逕洽用地機關（即公園處）」等語，被告所屬公園處承辦人員係依己身主觀標準所為認定，尚非委諸專業及獨立行使職權之成員合議機構所作成之判斷。故對於所謂「不妨礙公眾使用及公共安全」、「符合提升都市生活環境品質」等不確定法律概念之判斷，司法機關自應就原處分涵攝事實之合法性、適當性為充分審查，核無將其視為行政機關判斷餘地，採取較低密度審查標準之必要。

⑵又都市計畫之本質即在於「為改善居民生活環境，並促進市、鎮○○街有計畫之均衡發展」（都市計畫法第1條參照），也因此才會實施土地使用分區管制，調適各分區之使用類別、使用強度，達到區域均衡發展之公益性目標。依此而言，系爭土地之所以遭限定用途為綠地用地（公園道），而不讓機車、汽車等動力車輛逕行穿越，足見該綠地用地（公共設施用地）本身之存在，即負有提升當地整體生活環境品質之作用，而這也是系爭土地無法作為一般住宅、商業使用，導致原告財產權遭受特別犧牲之本質性理由。

⑶另就「公共安全」範疇而言，本諸一般經驗法則、論理法則即可得悉，系爭土地現況相較於原先遭他人違法鋪設柏油路面占用停置汽車，或有阻礙消防車輛進出之可能，惟系爭土地既依都市計畫（細部計畫）作為綠地用地（公園道）使用，又豈會對該地之「公共安全」造成負面影響？

⑷被告所屬公園處復曾以100 年2 月21日北市工公藝字第10030438600 號函臺北市消防局、臺北市民政局、臺北市北投區公所等機關，就系爭土地是否有妨礙公眾使用及公共安全（消防救災）之虞表示意見，經臺北市消防局以100 年2 月24日北市消救字第10031210800 號函覆無涉於公共使用及公共安全，並表示於系爭土地上所設置之車阻欄杆並未涉及現行相關消防法令」、臺北市民政局100 年2 月24日北市民區字第10030560900 號函表示非屬權責無法提供意見及臺北市北投區公所100 年2月24日北市投區民字第10030503300 號函函附之當地福興里辦公處100 年2 月23日意見表則表示：「該文林段五小段77、85、85之2 地號等三筆土地原為私人地，因容積移轉現為台北市○○○○○路燈工程管理處所有，里辦公室依里民要求在不妨礙公共安全之前提下，建請拆除設置車阻欄杆供機車通行，以利民眾通行順暢」。爰此可知，除臺北市民政局表示無意見外，臺北市消防局即已函覆系爭土地之使用現況並無礙於公眾使用、公共安全。至於臺北市北投區公所函轉之100 年2 月23日福興里辦公處意見表，因系爭土地目前仍為原告私人所有，且依當地都市計畫（細部計畫）所示，系爭土地規劃為綠地用地（花園道），根本就不可能拆除車阻欄杆，供作機車等動力車輛通行使用。足見福興里民辦公處之表示意見，除誤解產權狀況外，更已悖離當地都市計畫之核定用途，並無參考價值。

⑸綜上可知，系爭土地目前綠化、闢設人行步道之使用現狀，方係符合都市計畫法規之適法狀態，益證被告對於優先受理判斷基準第3 點第2 項所謂「不妨礙公眾使用及公共安全」、「符合提升都市生活環境品質」等不確定法律概念之事實認定，有違反經驗法則、論理法則之重大明顯瑕疵。

（五）依「臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件」第2 點、第3 點第1 項第2 款第2 目及第4 點第1 項第1 款第1 、2目；及優先受理判斷基準第3 點、第4 點等規定，提起本件課予義務訴訟，並聲明：⑴訴願決定、原處分均撤銷。

⑵被告應依原告100 年6 月16日之申請，准許將原告名下臺北市○○區○○段○○段85、85之2 地號土地列為「臺北市容積移轉審查許可條件」之容積移轉送出基地。

三、被告則以：

（一）系爭函僅係告知用地機關依系爭土地現況判斷得否優先作為容積移轉送出基地之認定結果，被告所屬公園處函查詢結果亦載有：「無法列為優先受理容積移轉標的」，尚非容積移轉之申請准駁。系爭函僅為事實認定結果之轉知，非行政程序法92條及行政訴訟法第3 條所稱之行政處分，自無請求撤銷可言。另依「都市計畫容積移轉實施辦法」規定，並無被告應作成認定系爭土地為送出基地之法令依據，原告之請求為不合法。

（二）被告收受原告之查詢申請後，即由用地機關公園處依其職權專業辦理現場會勘認定，公園處於99年5 月20日第1 次會勘系爭土地，即認定其有現況供道路使用情形，認定系爭土地不符合優先受理判斷基準第3 點第1 項規定之「現況非供道路使用」，無法作為優先受理容積移轉標的，並拍攝現場照片作為佐證。原告後續自行改變使用現況，阻止車輛通行，公園處認其有違優先受理判斷基準第3 點第2 項規定之「不妨礙公眾使用及公共安全」，故仍認定其不得作為優先受理容積移轉標的，被告之認定並無不合等語資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、本院之判斷：

（一）按行政訴訟法第5 條規定：「（第1 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」而「依法申請」，係指有依法請求行政機關作為的權利之謂，具體而言，即有請求行政機關作成授益處分之法律上依據。

（二）經查，原告系爭申請書內容略為：「本人為辦理都市計畫容積移轉事宜所需，擬查詢本人所有本市○○區○○段○○段之85、85之2 地號……土地開闢狀況、補償情形、是否有開闢計畫等項資料，茲檢附下列文件各1 份，請查明惠復……。」依其文義，僅係向都發局申請查詢其所有系爭土地私有都市計畫公共設施保留地開闢及補償狀況，並非請求被告准許將系爭土地列為符合優先受理判斷基準之容積移轉送出基地，已與行政訴訟法第5 條「依法申請」之要件不符。又原告據為主張之「臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件」第2 點係規定：「本許可條件在綜合考量健全臺北市（以下簡稱本市）都市發展、提升生活環境品質及都市防救災需求下，依容積移轉實施辦法，由臺北市政府（以下簡稱市○○○○○段選定優先可受理容積移轉之送出基地及接受基地。」第3 點第1 項第2 款第2 目規定：「前點所稱送出基地為下列各款土地：……（二）私有未徵收之公共設施保留地，包括……2.綠地。」第4點第1 項第1 款第1 、2 目規定：「前點第1 項第2 款所稱之私有未徵收之公共設施保留地，應符合下列條件：（一）未開闢公園用地、綠地、廣場：1.該公共設施保留地面積，須小於二公頃以下。2.送出基地申請範圍內之土地所有權人，須全數同意辦理容積移轉。」另優先受理判斷基準第3 點規定：「（第1 項）容積移轉送出基地符合下列要件之一且非坐落本府依水土保持法報奉行政院核定公告之山坡地範圍者，優先受理：（一）現況非供道路使用且緊鄰已開闢都市計畫公園、綠地或廣場者。（二）現況非供道路使用且連接人車可通行之道路，各地號土地相鄰及面積合計達100 平方公尺以上者。（三）屬本府都市計畫公告面積未達100 平方公尺之公園、綠地或廣場，其範圍內全部私有土地一次申請容積移轉者。（第2 項）前項各款土地須經現地勘查，以確認不妨礙公眾使用及公共安全，符合提升都市生活環境品質。」第4 點規定：「容積移轉送出基地範圍內之土地所有權人，須全數同意辦理容積移轉。」經核均非賦予原告有請求被告作成認定系爭土地為容積移轉送出基地之法令依據。是原告此部分主張，自難憑採。

（三）再依原告所提都發局關於都市計畫容積移轉說明之網頁資料所示（見本院卷第85頁），其中「參、容積移轉申請辦理方式三、（二）私有公共設施保留地：辦理程序分為一個送出基地所有權人前置作業階段及四個容積移轉申請作業階段：1.送出基地所有權人前置作業階段：本階段之作業非屬容積移轉之正式申請，其目的係為確認擬作為送出基地土地之開闢情形及是否受領徵收或價購補償。」亦已明載原告系爭申請書並非容積移轉之正式申請。且「都市計畫容積移轉實施辦法」第16條第1 項明定：「容積之移轉，應由接受基地所有權人檢具下列文件，向該管直轄市、縣（市）主管機關申請許可：……。」原告係送出基地之土地所有權人，並非接受基地之土地所有權人，則原告主張其提出系爭申請書後，被告即負有將系爭土地核定為都市計畫容積移轉「送出基地」之義務云云，亦不足採。

（四）又原告於送出基地所有權人前置作業階段查詢結果，縱認符合「臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件」及優先受理判斷基準所規定之容積移轉送出基地，惟參酌「都市計畫容積移轉實施辦法」第17條第1 項規定：「直轄市、縣（市）主管機關受理容積移轉申請案件後，應即審查，經審查不合規定者，駁回其申請；其須補正者，應通知其於15日內補正，屆期未補正或補正不完全者，駁回其申請；符合規定者……。」可知接受基地之土地所有權人申請容積之移轉時，主管機關仍負有審查是否符合該辦法及「臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件」等相關規定之權責，該查詢結果並無構成要件效力，主管機關並無須受查詢結果之拘束。且於接受基地之土地所有權人提出申請後，若經主管機關審查不合規定而遭駁回，送出基地之土地所有權人亦非不得以利害關係人之身分提起行政救濟，原告主張其非接受基地之土地所有權人，日後容積移轉之申請被否准，其將無救濟機會云云，自有誤解。

（五）末查，被告對於系爭土地現況查詢結果，於99年5 月20日第1 次現勘時，係供人車通行使用，不符合優先受理判斷基準第3 點第1 項「現況非供道路使用」之規定。嗣原告自行變更地形地貌，刨除地上柏油鋪面、種植栽、設置車阻欄杆，改變使用現況，阻止車輛通行等情，均有現場照片在卷可憑（見被證9 ），亦為原告所不爭執。則被告系爭函認系爭土地經現況勘查，有影響公眾通行及安全使用之疑慮，不符合優先受理判斷基準第3 點第2 項之規定，亦無違誤。

（六）綜上所述，原告提起本件課予義務訴訟，請求被告應准許將系爭土地列為「臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件」之容積移轉送出基地，於法即屬無據。

五、本件事證已臻明確，原告聲請履勘現場，查明系爭土地符合優先受理判斷基準第3 點第2 項所示「不妨礙公眾使用及公共安全」、「提升都市生活環境品質」等情，本院認核無必要；又兩造其餘主張及陳述，亦於判決結果不生影響，爰不逐一論列，均附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭