臺北高等行政法院判決

103年4 月17日辯論終結

原告

曾建和

原告

曾淑玲

原告

蔡莊月香

原告

祭祀公業竹塹社七姓公

原告

上一原告之

代表人

錢飛椿

原告

李正義

原告

羅博榮

原告

陳榮輝

原告

曾文江

原告

魏婉玲

原告

魏文緣

原告

曾鳳財

原告

曾文上

原告

陳明祿

原告

陳明福

原告

陳明郎

原告

陳榮浩

原告

陳宏杰

原告

陳明仁

原告

陳明煌

原告

陳明男

共同訴訟代理人

黃璿瑛 律師

被告

內政部

代表人

陳威仁

訴訟代理人

鄭思宜

訴訟代理人

林家正

參加人

新竹縣政府

代表人

邱鏡淳

訴訟代理人

許美麗 律師

　王彩又　律師

　張淑美　律師

上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國101 年7月26日院臺訴字第1010137864號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件原告起訴後，被告代表人由李鴻源變更為陳威仁，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：

１、新竹縣政府為辦理新竹生活圈道路系統建設計畫－竹北市30公尺外環道新闢工程（第四期、第五期、第六期），需用新竹縣竹北市○○段○○○○○ ○號等98筆土地，面積4.671669公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，於民國100 年11月2 日以府工養字第1000145465號函報請被告核准。經被告土地徵收審議委員會100 年11月9 日第270 次會議決議通過，以100 年11月10日台內地字第1000223899號函（以下簡稱原處分）核准徵收及一併徵收土地改良物，交由新竹縣政府在100 年11月14日以府地徵字第1000151416號公告，公告期間自100 年11月15日起至100 年12月14日止，同日並以府地徵字第1000151415C號函知各所有權人。

２、原告等所有經核准徵收的土地（詳如附表，以下簡稱系爭土地）在工程用地範圍內，原告不服被告核准徵收的決定，提起訴願，經決定駁回後，針對被告核准徵收土地部分，提起本件行政訴訟。

三、原告主張：

１、公聽會主要目的在於徵收機關陳述徵收事業計畫之公益性、必要性、適當性及合法性，並與土地所有權人溝通了解後，廣納聽取土地所有權人意見，作適當處理。公聽會召開之事由、日期及地點，如僅在土地所在地之公共地方、當地直轄市或縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所及村（里）辦公室之公告處所，並刊登政府公報或新聞紙，依常情土地所有權人及利害關係人根本不可能注意政府公告，且土地所有權人或利害關係人也無訂閱政府公報或新聞報紙，縱然訂閱新聞報紙其所占位置或版面非一望即知，無法充分知悉本件徵收訊息，致無法聽取土地所有權人及利害關係人意見，違反土地徵收條例及施行細則立法目的，被告乃發布申請徵收前需用土地人舉行公聽會與給予所有權人陳述意見機會作業要點（以下簡稱作業要點），使其下級機關遵守。該作業要點非內部之訓示規定。土地徵收是剝奪人民財產權利，須特別嚴格要求遵守程序之合法性、適當性及比例原則，否則徵收程序應為無效。

２、本件徵收程序距公開展覽及說明會之舉行已逾5 年，依被告函釋，應再行舉辦公聽會：

⑴、被告就系爭徵收土地案件初審意見表第一項，即明示本案工程用地雖為參加人85年6 月13日85府建都字第79922 號公告實施變更竹北都市計劃（第二次通盤檢討）案（以下簡稱85年變更竹北都市計劃第二次通盤檢討案），經參加人附具有無妨礙都市計劃證明書，惟仍應依100 年7 月20日函釋規定舉辦公聽會。

⑵、85年變更竹北都市計劃第二次通盤檢討案公布之計畫，除本件系爭之竹北市30公尺外環道新闢工程（第4 期、第5 期、第6 期）外，尚包括第1 期工程（用地係屬縣治三期區段徵收範圍）、94年6 月之第2 期工程及96年8 月間第3 期工程。第2 、3 期工程於土地徵收前，均辦理公聽會，嗣分別向被告申請許可，經被告審議委員會審議許可後徵收。

３、本件協議價購會議僅具形式，無實質意義，違反正當法律程序。依系爭土地取得協議會議紀錄之記載，價購會議只就徵收當期之公告現值加4 成計算宣示價格，被徵收人只有對協議價格接受或不接受之選擇，參加人未提出其他取得方式，也未交涉、說服土地所有權人出售或以其他方式取得土地，僅一昧執意說明本件徵收採一般徵收，對於一般徵收是否為最後手段而非優先手段，對土地所有權人建議以區段徵收，參加人如何處理皆未見於會議紀錄說明理由，本件價購會議顯然流於形式，無實質意義，違反土地徵收條例第11條規範意旨。

４、本件土地徵收審議委員會，未核實審議，審議程序非適法：

⑴、審議委員會審議土地徵收案時，應針對各徵收案件之具體情形，核實審議需用土地人於申請徵收前，是否確實踐行價購會議程序，徵收程序是否合法，是否就土地所有人損害最少方式為之，興辦事業所造成損害與欲達成公益目的是否合乎比例原則。倘未落實僅形式審查，其審議程序，難謂適法。

⑵、本件徵收於「土地徵收案件初審意見表」第二項明載：「本案依新竹縣政府對於公聽會之辦理程序，似未符合本部申請徵收前需用土地人舉行公聽會與給予所有權人陳述意見知會作業要點之規定」，第三項明載：「本件工程徵收之土地計畫書內所檢附之協議價購會議紀錄簽到單之列載約近512 人，惟新竹縣政府僅舉辦1 次用地取得協議會議，且出席開會人數約85人，出席率約為16.6％，依上開函釋意旨，似有未洽」，第四項：「另本案於新竹縣政府申請徵收前，本部即已收到部份土地所有權人之陳情意見，指陳內容略以：新竹縣政府承辦單位於短短5 天舉行3 次密集性協商（公聽），除讓土地所有權人應變不及，尚有作業程序重大瑕疵（如未全數通知土地所有權人、會議通知書有於會議結束後才送達之狀況等意見）」。足見參加人處理本件徵收程序，諸多違法。審議委員會為審議時，應就初審意見表所述內容衡量，詎審議時皆未論述，迅速花費約不到3 分鐘時間審議（開會上午9 點30分、散會中午12點30分，共審議85件案件，平均每一件花費時間不到3 分鐘。）全體無異議通過，形式上審議程序即非適法，該審議程序通過之本件徵收案，不得作為被告行政處分之依據。

５、本件參加人2 次公聽會召開程序，違反被告所頒作業要點，徵收程序有瑕疵：

⑴、參加人未依規定程序，召開公聽會：

①、依作業要點規定，第一次公聽會應紀錄對於開會時土地所有權人及利害關係人之意見，並將紀錄送達，而第二次公聽會應記載第一場公聽會土地所有權人及利害關係人之意見與回應及處理情形。本件參加人於100 年10月12日舉行第一次公聽會，100 年10月14日舉行第二次公聽會，故第二次公聽會時，土地所有權人並未收到第一次公聽會會議記錄，而第二次公聽會紀錄亦無從記載對於第一次公聽會土地所有權人及利害關係人意見之回應及處理。

②、100 年10月14日之第二次公聽會，參加人係100年10月13日郵寄通知，未於7 日前合法送達。而土地所有權人係100 年10月14日收到通知，無從參與第二次公聽會，該通知不合法，徵收程序顯未完成，徵收程序應予撤銷。

⑵、本件徵收的土地所有權人約450名，第一次公聽會僅通知192人，第二次公聽會通知512 人，顯見第二次公聽會中的多數土地所有權人是第一次收到通知參加公聽會，不符作業要點規定。公聽會通知單為書面，依法須經郵寄送達始生效力，被告以公告、刊登新聞紙及登載於新竹縣政府網站，視為合送達，是曲解法令。

６、本件違反土地徵收條例第10條第2 項及土地徵收條例施行細則第10條第1 項第2、5 款規定，徵收程序不合法：

⑴、依土地徵收條例第10條第2 項及土地徵收條例施行細則第10條第1 項第2 、5 款規定可知，土地徵收前公聽會日期須以書面通知土地所有權人，且於第二次公聽會前，將第一次公聽會記錄及土地所有權人及利害關係人陳述意見之回應及處理告知土地所有權人。立法目的在使土地所有權人及利害關係人得知土地徵收作業情形，而得陳述意見。

⑵、參加人辦理第一、二次公聽會時，原告中之曾建和、曾淑玲、蔡莊月香、李正義、曾文江、曾鳳財、曾文上、陳明祿、陳明福、陳明郎、陳榮浩、陳宏杰、陳明仁、陳明煌、陳明男等計15人未收到開會通知，已違反土地徵收條例施行細則第10條第2 項及作業要點第2 條第1 項第2 款規定，並致無法參與公聽會，徵收程序已違法。

⑶、在第二次公聽會前，原告未收到第一次公聽會記錄及土地所有權人及利害關係人陳述意見之回應及處理情形之說明，違反土地徵收程序規定。第二次公聽會100 年10月14日舉行，新竹縣政府於100 年10月5 日通知，然通知當時，尚未召開第一次公聽會，況二次公聽會僅相隔2 天，無從將第一次公聽會紀錄及土地所有權人及利害關係人陳述意見之回應及處理告知土地所有權人，參加人徵收作業程序已違反土地徵收條例及施行細則應於第二次公聽會前通知之規定，徵收程序應是違法。

⑷、原告均未於100 年10月14日前收到第二次公聽會通知，原告中之魏文緣、魏婉玲係100 年10月14日第二次公聽會當天收到第二次公聽會通知。土地取得協調會議須於第二次公聽會開完後，依會議紀錄及土地所有權人陳述意見後，始能召開，新竹縣政府100 年10月13日通知召開，當時尚未召開第二次公聽會，召開會議顯又違法。被告曾以100 年10月31日函要求參加人辦理本件徵收土地需注意作業要點，被告自始即知參加人辦理本件徵收程序違反規定，卻未依作業要點第2條第8 項退回要求參加人補正，顯有疏失。

⑸、本件協議價購會議日期為100 年10月16日，參加人於100 年10月13日始發出書面開會通知，違反土地徵收條例第13條之1 及施行細則第13條應於7 日前通知之規定。協議價購會議原告中之曾建和、曾淑玲、蔡莊月香、祭祀公業竹塹社七姓公（廖秀東代出席）、羅博榮、魏婉玲、魏文緣、曾鳳財、陳榮浩（陳明俊代出席）、陳宏杰（陳明俊代出席）、陳明煌、陳明男等12人出席，惟2 次公聽會、協議價購會議之召開程序皆違反法令規定，系爭土地之徵收亦不合法。

７、參加人主張本件已舉辦說明會，無須舉行公聽會，顯無理由：

⑴、本件徵收之都市計劃為85年公告實施，距本件徵收100 年已逾15年，依被告100 年7 月20日台內地字第1000132057號函釋，應辦理公聽會。

⑵、本件係為辦理竹北市30公尺外環道新闢工程（第四期、第五期、第六期），而徵收竹北市○○段○○○○○ ○號等98筆土地，與參加人所提85年變更竹北都市計劃第二次通盤檢討案之計劃道路，名稱及內容不完全相同，不得以該公告曾公開說明會及展覽，主張本件無須辦理公聽會及說明會。

⑶、本件徵收之土地，與94、96年竹北市○○○○○道路新闢工程所徵收土地之範圍、面積不同，非同一徵收事件，須重新向目的事業主管機關申請許可，在取得許可前，應舉行公聽會。

８、系爭土地之徵收無急迫性，參加人採一般徵收程序處理，故意規避土地徵收條例修法之適用，已損害原告權益：

⑴、被徵收之系爭土地，目前仍未興建道路，參加人於審理中亦自承尚未依徵收用途，著手興建環外道路，足見徵收當時並無急迫情形。參加人為規避101 年1 月1 日修正之土地徵收條例按徵收當期之市價補償地價之規定，罔顧原告權益，執意違法徵收。

⑵、本件徵收採一般徵收方式，然其他與本件相同鄰地之30米環道計劃第一、二、三期徵收，大部分採區段徵收及市地重劃，原告以一般徵收獲得之補償地價遠低於區段徵收及市地重劃之土地所有權人，原告之土地為非都市土地實施開發建設，並無不能區段徵收之事實，參加人故意採一般徵收方式，顯違土地徵收條例第4條第1項第4款規定。

９、聲明求為判決：1 訴願決定及原處分關於原告等20人部分之核准徵收土地處分均撤銷。2 訴訟費用由被告負擔。

四、被告主張：

１、系爭工程用地公聽會辦理情形：

⑴、第一次公聽會通知，參加人除以100 年10月4 日府工養字第1000131790號開會通知單通知各土地所有權人外，並以100年10月4 日府工養字第1000131792號公告、登載於參加人網站，另於100 年10月5 日刊登於聯合報。第二次公聽會通知，參加人除以100 年10月5 日府工養字第1000131865號開會通知單通知各土地所有權人外，並以100 年10月5 日府工養字第1000131866號公告、登載於參加人網站，另於100 年10月6 日刊登於聯合報，合於行為時土地徵收條例施行細則第10條之規定。

⑵、被告的作業要點，未規定需用土地人應以何種方式寄送開會通知，前揭公聽會之召開，業經公告並刊登新聞紙及登載於需用土地人網站，已達廣為周知效果。經通知參加人列席被告土地徵收審議委員會第270 次會議說明案情略以，參加人已依土地徵收條例相關規定舉辦2 次公聽會，均已在7 日前通知所有權人，均已合法送達，在2 次公聽會中，均詳細回復陳述人意見。且陳述意見大部分均希望以區段徵收方式辦理，惟本案為85年都市計畫發布之30公尺計畫道路，非屬區段徵收範圍，依目前都市○○○○○區段徵收辦理。

２、100 年10月16日，參加人與案內所有權人舉辦用地協議價購會議，惟協議不成，已於100 年10月17日以府工養字第10001 36230 號函將協議紀錄通知所有權人，並請所有權人對嗣後依法辦理徵收有意見者，於100 年10月28日前，依行政程序法第105 條規定，以書面向參加人提出事實及法律上意見。當時原告代理人陳明俊及原告曾建和、曾淑玲、李正義、陳明祿、陳明仁、陳明福、陳明煌、陳明郎（代理人陳文漢）等，均於期間內提出陳述意見，主要係主張以區段徵收方式辦理用地取得，參加人對其等所提意見以書面回應處理，已使所有權人達到陳述意見機會。

３、依參加人101 年5 月28日府工養字第1010347073號函說明，本案係85年變更竹北都市計畫（第二次通盤檢討）案所劃定之30米計畫道路，而30米道路第1 期用地係屬縣治一期範圍係區段徵收，第二期部分及第三期非於區段徵收範圍內之計畫道路，均以一般徵收方式辦理，本案為30米計畫道路第4、5 、6 期用地範圍，依計畫為非區段徵收範圍，故依規定以一般徵收方式辦理，無違都市計畫相關規定。

４、土地徵收條例第10條規定需用土地人於事業計畫報經目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會或說明會，旨在使土地所有權人等利害關係人瞭解事業計畫，並使其就土地徵收一事，有陳述意見機會，是需用土地人如於事業計畫報經目的事業主管機關許可前，實際召開公聽會或說明會踐行此一程序，即符合法規範的目的。本件參加人已依規定舉行公聽會，使土地所有權人等利害關係人瞭解事業計畫，並使其就土地徵收一事，有陳述意見之機會。退步言，依2 次的公聽會紀錄，出席者主要是關心徵收補償情形並希望能以區段徵收辦理，原告中之魏文緣、魏婉玲並出席公聽會。而依100 年10月16日協議會議紀錄，原告中之祭祀公業竹塹社七姓公、陳明男、陳明煌、曾建和、曾淑玲、曾鳳財、蔡莊月香、魏文緣、魏婉玲、羅博榮，及陳榮浩、陳宏杰2 人之父親陳明俊等人並出席會議。會中所有權人之意見除表達以區段徵收辦理外，並關心徵收補償情形。原告中之曾建和於會中則主張同意先開通道路，等配套措施出來再配合縣政府做區段徵收。協議會議後，原告陳榮浩、陳宏杰2 人父親陳明俊，及原告中之陳明仁、陳明祿、陳明福、曾建和、陳明郎、陳明煌所提陳述意見，亦主張本案系爭工程用地以區段徵收辦理。因此，參加人2 次公聽會之辦理，若有原告所指瑕疵，應不影響原告陳述意見機會。

５、有關新竹生活圈道路系統建設計畫- 竹北市30米外環道新闢工程，以一般徵收辦理者，前經被告94年6 月20日台內地字第0940061526號函及96年8 月3 日台內地字第0960122648號函核准徵收有案，依最高行政法院96年判字第2077號判決、臺北高等行政法院97年訴更一字第3 號判決意旨，該新竹生活圈道路系統建設計畫- 竹北市30米外環道新闢工程，已於94、96年間依都市計畫以徵收方式辦理用地取得，其興辦事業計畫即已確定，其後所為徵收申請，應無再提出興辦事業許可申請之必要，無需依土地徵收條例第10條規定再舉行公聽會。

６、聲明求為判決：1 原告之訴駁回。2 訴訟費用由原告負擔。

五、參加人表示：

１、本案係85年變更竹北都市計畫（第二次通盤檢討）公布之計畫道路，依臺北高等行政法院判決97年度訴更一字第3 號判決意旨，無再辦理公聽會及說明會必要。參加人為民眾知的權益，於100 年10月5 日、6 日刊登3 大報紙周知召開公聽會，並於100 年10月4 日、100 年10月5 日函請各縣市政府及本縣各鄉（鎮、市）公所及里辦公處張貼召開公聽會公告。參加人100 年10月12日、100 年10月14日2 次公聽會，均依規定於7 日前公告並通知土地所有權人，開會通知單分別於100 年10月4 日、100 年10月5 日寄發。

２、本件徵收無再舉辦公聽會及說明會必要：

⑴、公聽會係為徵求關於興辦土地徵收條例第3條各款所定事業與否之意見所舉行，於興辦之事業已獲目的事業主管機關許可後，自無再舉行前開公聽會之必要。另興辦之事業如經目的事業主管機關許可，其後需用土地人始應就該項事業所須土地其應以徵收取得者，向徵收核准機關提出徵收土地申請，如經一次徵收申請，所須土地即全數取得，自無須再為其他申請行為，惟若未能經一次徵收申請即取得所須土地，而須再行為徵收土地申請者，其後所為徵收申請，亦無再提出興辦事業許可申請之必要（最高行政法院96年度判字第2077號判決意旨參照）。

⑵、系爭道路係參加人於85年公告之變更竹北都市計畫（第二次通盤檢討）公布之計畫道路之一部分，該公布之計畫道路，已依都市計畫法第19條規定公開展覽30天及舉行說明會，且將公開展覽及說明會日期及地點登報周知。又該公布之計畫道路除本件外，尚包括第1 期工程、94年6 月間之第2 期工程及96年8 月間之第3 期工程，分6 期陸續4 次徵收，前3期工程已施工完畢。依前開實務見解，若未能經一次徵收申請即取得所須土地，雖須再向徵收核准機關提出徵收土地申請，但其後所為徵收申請，無再提出興辦事業許可申請必要，應無再舉辦公聽會及說明會之必要。

⑶、竹北市30公尺外環道新闢工程，自89年間起陸續開始各期工程分段徵收、施工，無原告所稱都市計畫發布實施距申請徵收超過5 年問題。退步言，本件已舉行2 次公聽會，縱公聽會程序有些微瑕疵，亦不足影響徵收效力。

３、本件公聽會未違反行為時土地徵收條例施行細則第10條規定：

⑴、行為時之土地徵收條例施行細則第10條僅規定公聽會之舉行，應以公告及刊登公報及新聞紙方式為之，未規定應通知土地所有權人。而施行細則第25條規定應以雙掛號或得收取回執方式為通知之事項，未包含所稱公聽會之舉行，是參加人舉行公聽會，無須對計劃範圍之土地所有權人逐一通知。

⑵、本件公聽會係100 年10月12日及100 年10月14日舉行，依當時土地徵收條例施行細則第10條，並未規定舉行公聽會時，應依土地登記簿所載住所，以書面通知興辦事業計晝範圍內之土地所有權人。故2 次公聽會縱有遺漏部分土地所有權人之書面通知，亦未違反規定。

⑶、作業要點係上級機關對下級機關依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，非直接對外發生法規效力之作業性行政規則，規定目的在規範機關內部運作，屬內部訓示規定。縱認2 次公聽會有漏通知少部分土地所有人之程序違反作業要點規定，仍不影響本件徵收效力。

４、本件協議價購會議，未違反行為時土地徵收條例施行細則第13條規定：

⑴、行為時土地徵收條例施行細則第13條未規定協議會議開會通知，應自最後一次會議之日起，不得少於7 日。

⑵、本件土地徵收方式為一般徵收，參加人於100 年10月7 日對土地所有人寄發通知100 年10月16日辦理協議價購會議。嗣發現漏通知少部分土地所有人，即除祭祀公業竹塹社七姓公、羅博榮、陳榮輝、魏婉玲、魏文緣之外之原告15人，故100 年10月13日就全部土地所有人（含原漏通知之原告中之15人）再行雙掛通知，非參加人故意遲延通知。

⑶、原告未否認100 年10月16日協議價購會議前，均已收到通知，且原告中之曾建和、曾淑玲、蔡莊月香、祭祀公業竹塹社七姓公代理人、羅博榮、魏婉玲、魏文緣、曾鳳財、陳榮浩及陳宏杰之代理人、陳明煌、陳明男計12人出席協議價購會議陳述意見，表達希望以區段徵收方式之意見。參加人既已通知案內土地所有權人，並與土地所有權人協議價購，有關協議價購事項包括地價、地上物等之協議條件、稅法及徵收補償相關規定及達成協議或協議不成之處理，已踐行申請徵收要件。縱認通知協議價購會議函文，與開會日期過於接近而未保留至少7 日，原告既已收受通知，並出席會議表示意見，該等瑕疵亦已補正，且不影響徵收效力。

六、本院的判斷：

１、本件應於徵收前舉行公聽會：

⑴、為維護土地所有權人權益，需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，其事業計畫應依法定程序辦理。土地徵收條例第1 項、第2 項即規定：「需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。」、「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」又都市計畫法第19條第1項規定：「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」由此可知，依都市計畫法第19條第1 項規定所實行之公開展覽及說明會，具有就都市土地之使用計畫、目的用途作說明之功能，已可達成與申請土地徵收前舉行公聽會相同之目的，應可認係土地徵收條例第10條第2 項但書所定之公聽會或說明會，需用土地人如已踐行此一程序者，於為徵收申請前，應無須再舉行公聽會或說明會。

⑵、惟為適應社會經濟發展快速變遷需要，都市計畫法第26條第1項規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3 年內或5 年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」而都市計畫定期通盤檢討實施辦法第13條規定：「都市計畫經通盤檢討必須變更者，應即依照本法所定程序辦理變更；無須變更者，應將檢討結果連同民眾陳情意見於提經該管都市計畫委員會審議通過並層報核定機關備查後，公告週知。」第44條規定：「都市計畫通盤檢討前，辦理機關應將通盤檢討範圍及有關書件公告於各該直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所公告30天，並將公告之日期及地點登報週知，公民或團體得於公告期間，以書面載明姓名、地址，向辦理機關提出意見，供作通盤檢討之參考。」可見，都市計畫主管機關至少於每5 年為都市計畫定期通盤檢討時，亦須踐行書件公告及徵詢意見，以最新之都市發展情形及需要向人民為說明，並聽取人民最新之意見。因此，前述可認屬於土地徵收條例第10條第2項但書所定之公聽會或說明會，應解為以於最近一次通盤檢討期間內（至多為5 年）所為者為限。否則，如果都市計畫主管機關疏未依法於較近期間內為都市計畫通盤檢討之說明及意見徵詢，而以作成時間已久之都市計畫說明會、公聽會代替徵收前應為之說明會、公聽會，自與立法目的相違。據此，本件徵收時之土地徵收條例施行細則第11條第1 項第2款規定：「本條例第10條第2 項但書所稱……；所稱已舉行公聽會或說明會，指下列情形之一：……二、已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者。……」應作限縮解釋，即於申請徵收前5 年內，曾依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者，始得作為代替徵收前應為之公聽會，逾此年限之說明會，不得代替徵收前應為之公聽會，此時需用土地人仍應依土地徵收條例第10條第2 項前段規定，於徵收前舉行公聽會，始符合徵收程序。

⑶、本件參加人係100 年11月2 日擬具徵收計畫書，報請被告同意辦理徵收，而原告所有之系爭土地經參加人85年6 月13日85府建都字第79922 號公告實施變更竹北都市計畫（第2次通盤檢討）案，經都市○○○○道路用地，公開展覽日期自79年7 月6 日至79年8 月4 日，公開說明會日期為79年7 月20日等情，有參加人100 年11月2 日府工養字第1000145465號函、變更都市計畫審核摘要表、85年6 月13日85府建都字第79 922號公告等附於原處分卷可佐，顯已逾5 年以上。依前揭規定意旨，參加人申請徵收系爭土地前，應舉行公聽會，至甚明確。被告以本件無再提出興辦事業許可申請之必要，所為本件無須再舉行公聽會之主張，並不足採。

２、關於參加人於100 年10月12日及100 年10月14日2 次舉行公聽會之爭議：

⑴、本件如事實概要欄所載之事實，有被告100 年11月2 日府工養字第1000145465號函、徵收土地計畫書及圖、被告土地徵收審議委員會100 年11月9 日第270 次會議決議、被告100年11月10日台內地字第1000223899號函附於原處分，以及參加人100 年11月14日府地徵字第1000151416號公告、100 年11月14日府地徵字第1000151415C 號函附於訴願決定卷可佐，為可確認之事實。

⑵、土地徵收是國家因公共事業需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。而徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序，法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等，均應由法律予以明定，俾行政主管機關處理徵收事件及司法機關為適法性審查有所依據。尤其於徵收計畫確定前，應聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用，有司法院釋字第409 號解釋意旨可參。本件徵收時之土地徵收條例施行細則第10條規定：「需用土地人依本條例第10條第2 項規定舉行公聽會，應辦理事項如下：一、於7天前將舉行公聽會之事由、日期及地點公告於需用土地所在地之公共地方、當地直轄市或縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所及村（里）辦公處之公告處所，並刊登政府公報或新聞紙。二、說明興辦事業概況，並聽取土地所有權人及利害關係人之意見。三、對於土地所有權人及利害關係人陳述意見之處理情形作成紀錄，於事業計畫報請目的事業主管機關許可時及徵收案件送由核准徵收機關核准時一併檢附。」被告99年12月29日訂定發布之作業要點第2點規定：「為落實土地徵收條例規定，需用土地人於興辦事業計畫報經許可前，應至少舉行2 場公聽會；必要時，得舉行多場公聽會。舉行公聽會之相關事項如下：（一）公聽會周知：1.應於7 日前張貼公告於需用土地所在地之公共地方、當地直轄市或縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所、村（里）辦公處公告處所，與村（里）住戶之適當公共位置，及需用土地人於其網站上張貼公告；並刊登政府公報或新聞紙。2.依土地登記簿所載住所，以郵寄通知興辦事業計畫範圍內之土地所有權人。（二）公聽會應說明事項如下：1.興辦事業概況及展示相關圖籍。2.事業計畫之公益性、必要性、適當性及合法性。3.第二場公聽會應說明對於第一場公聽會土地所有權人及利害關係人陳述意見之回應及處理情形。

（三）公聽會紀錄應載事項：……8.詳實記載事業計畫之公益性、必要性、適當性及合法性。9.土地所有權人及利害關係人之意見（包括言詞及書面意見），及對其意見之回應與處理情形：……（六）事業計畫報請目的事業主管機關許可及徵收案件送由核准徵收機關核准時，應一併檢附二場公聽會紀錄、土地所有權人及利害關係人之意見及對其意見之回應與處理情形。（七）舉行第2 場公聽會前應備事項如下：1.第一場公聽會之紀錄已公告周知，並已郵寄予陳述意見之土地所有權人及利害關係人。2.對於第一場公聽會土地所有權人及利害關係人之意見均已作明確之回應及處理。（八）公聽會之舉行不符合相關規定者，目的事業主管機關及核准徵收機關應退回請其補正。」第3 點規定：「給予所有權人陳述意見機會，其程序如下：（一）應以書面通知被徵收土地或土地改良物所有權人陳述意見，並記載下列事項。……（二）需用土地人訂定陳述意見期限規定如下：以書面通知者，自通知書送達之次日起，不得少於7 日；以併協議會議開會通知者，應自該會議（如有多次，應以最後一次為準）之日起，不得少於7 日。……（四）需用土地人對於所有權人以書面或言詞陳述之意見，均應以書面回應及處理；於申請徵收土地或土地改良物時，應一併檢附所有權人以書面或言詞陳述之意見，及需用土地人相關之回應、處理之書面資料，並將相關意見及回應、處理情形依序整理，詳實填載於如下表格，供核准徵收機關審核參考，其未檢附者，應退回請其補正。」核係被告本於權責，為要求需用土地人於興辦事業計畫報經許可前舉行公聽會階段，確實踐行宣導及溝通程序，以聽取民眾意見並廣納各界意見，審慎衡酌徵收土地之公益性及必要性，並作成適當之處理，而訂定發布之行政規則，除規範需用土地人在申請徵收前舉行之公聽會應踐行的程序外，也在保障被徵收土地所有權人之參與程序之權利，具有拘束被告及需用土地人之效力，實質上亦對人民發生影響。此作業要點經由行政機關之適用，發生事實之外部效力，具有法律意義，人民應得根據作業要點之外部法律效力請求權利保護。

⑶、再者，行政規則經由行政實務及平等原則產生對外效力。行政規則經由經常之適用，建立規律之行政實務，如無合理之理由，不得對相同之事件，為不同於該行政實務之處理，從而產生行政自我拘束。行政機關在處理個別事件時，如無合理之理由，違背其根據行政規則建立之經常性行政實務，即構成平等原則之違反。

⑷、經查：

①、土地徵收是國家基於公共利益之需，以強制手段取得人民之財產權，因涉及剝奪私人土地權利，是以申請徵收土地或土地改良物應嚴守法定徵收要件，踐行其程序，以確保人民之財產權。

②、觀察本件參加人於就系爭土地申請徵收前所辦理之程序，參加人係100 年10月12日舉行第1 次公聽會，100 年10月14日舉行第2 次公聽會，100 年10月16日舉行用地取得協議會議，嗣100 年10月17日將第1 次公聽會紀錄及第2 次公聽會紀錄分別以府工養字第1000136231號、第1000136232號函寄送各土地所有權人（見原處分卷所附土地徵收計畫書之公聽會紀錄及用地取得協議會議紀錄）。在100 年10月12日至100年10月16日計5 日期間，先後舉行了2 次公聽會，1 次用地取得協議會議，而關於第1 次公聽會及第2 次公聽會對各土地所有權人的開會通知，第1 次公聽會之開會通知係以100年10月4 日府工養字第1000131790號函通知，第2 次公聽會則在尚未舉行第1 次公聽會前之100 年10月5 日以府工養字第1000131865號函通知，2 次公聽會的通知，並係於100 年10 月6日併同寄送各土地所權人（見本院102 年11月18日準備程序時，對公聽會通知之信封外觀的勘驗情節）。足見，本件只是徒具舉行2 次公聽會的形式外觀，不能認為已踐行舉行2 次公聽會之實質，自不符合土地徵收條例第10條第2項要求需用土地人於申請徵收前，應舉行公聽會之規範意旨，被告予以核准，自有違誤。

③、況依作業要點，應舉行之公聽會應於7 日前張貼公告，且第2 場公聽會應說明對於第1場公聽會土地所有權人及利害關係人陳述意見之回應及處理情形；第2 場公聽會紀錄應記載第1 場公聽會土地所有權人及利害關係人之意見與回應及處理情形。參加人對於公聽會之辦理程序，未符合作業要點之規定（見原處分卷所附第2 場公聽會紀錄），被告未退回請參加人補正，所為核准決定，即有可議。

④、此外，依作業要點規定，應舉行之公聽會除應於7 日前張貼公告、於需用土地人網站上張貼公告、刊登政府公報或新聞紙外，尚應依土地登記簿所載住所以郵寄通知興辦事業計畫範圍內之土地所有權人。然本件原告20人中，二次公聽會之開會通知，參加人除依土地登記簿所載住所對羅博榮、魏婉玲、魏文緣、陳榮輝、祭祀公業竹塹社七姓公等5 人郵寄通知外，並未對其餘15名原告郵寄通知乙節，為被告及參加人所不爭執，並有參加人提出之2 次公聽會限時掛號函件執據在卷可稽。於此部分，參加人違反作業要點之規定，至為明確，被告未退回請參加人補正，所為核准決定，亦有違誤。

⑸、從而，本件參加人未實質踐行土地徵收條例第10條第2 項應舉行公聽會之法定程序，已於法有違；而作業要點自100 年1 月1 日即生效，需用土地人依該要點規範之程序舉行公聽會之行政實務，已係必然程序且涉及被徵收土地所有權人程序參與保障之落實。被告於參加人違反作業要點之規定，未予退回補正，反予以核准，亦違反平等原則及行政自我拘束原則。

七、綜上，被告以原處分核准徵收關於原告所有之系爭土地，於法有違，訴願決定未予糾正，即有未合。原告訴請判決如聲明所示，為有理由，應予准許。

八、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。

九、結論，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭