臺北高等行政法院判決

102年4月17日辯論終結

原告

游登良

訴訟代理人

王棟樑 律師

被告

法務部

代表人

曾勇夫

訴訟代理人

張紜瑋

　李易臻

上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中華民國101年11月2日院臺訴字第1010147590號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：被告以原告於民國98年4 月至100 年5 月1 日擔任內政部營建署○○○國家公園管理處（下稱○○○）○○，為公職人員利益衝突迴避法（下稱迴避法）第2 條所定之公職人員，其配偶即訴外人邱媚珍於該段期間為○○○○○○管理站○○兼○○，為同法第3 條第1 款所定關係人。原告明知有利益衝突時，應自行迴避，停止執行該項職務，由職務代理人執行之，以免直接或間接使關係人獲取利益，卻於98年12月及99年12月評打邱媚珍之年終考績為甲等，使邱媚珍可獲得獎金、晉級等利益，違反迴避法第6 條及第10條第1 項規定，依同法第16條、行政罰法第8 條但書、第18條第3 項及第25條等規定，以101 年7 月27日法授廉利益罰字第1010501459號處分書（下稱原處分），對於原告2 次違反行政法上義務之行為，併處罰鍰新臺幣（下同）70萬元。原告不服，提起訴願復經駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張：

㈠伊之官職等為簡任第11職等，屬公職人員財產申報法第2 條第1 項之人員，應由監察院為作成處分機關，被告並無管轄權限。

㈡按迴避法第4 條第3 項所稱「其他人事措施」，應嚴格解釋為與該條項列舉之「任用」、「陞遷」及「調動」等有關公務人員身分任用及職位異動事項相類者，始足當之；而「評定考績」係就公務人員任職期間之表現評定，並非屬前揭條文所稱之「其他人事措施」。又監察院100 年10月24日祕台申貳字第1001833828號函，雖指考績評定事涉獎金之發放與職位之陞遷，屬迴避法第4 條第3 項所稱之利益，惟此一解釋並不符合立法原意；況且，公務員服務法第17條亦未規定「評定考績」屬應予迴避之事項。則原處分認為原告評定其配偶之考績，係就利益衝突事項未予迴避，自屬違誤。

㈢復按迴避法第16條之處罰，應以故意為其責任要件。伊於98年4 月1 日接任○○○處長，係首次任職機關首長，對相關人事及利益迴避法規並不熟悉，且接任之初，即獲人事及政風主管人員告知：依公務人員考績法規定，評定考績乃機關首長法定職責，並無迴避及代理人之規定。故伊對於本件構成迴避法所定迴避義務之基礎事實，即評定配偶之考績為有利益衝突之事由，確非明知，僅係為履行機關首長法定職責，對包含伊配偶在內之所有員工評定考績，並無明知應予迴避而不予迴避之故意，亦無違法性之認識，否則即不會於事後主動向政風單位陳報此事。且伊之配偶邱媚珍任事認真，自78年任職○○○時起，迄至97年度之年終考績均為「甲」等，其中80年度、81年度還被評為「甲A 」等，工作表現獲極高評價，故伊實無甘冒違法受罰之風險，故意評定邱媚珍之考績為甲等之可能，自不該當迴避法第6 條及第10條之規定。是伊既確實不知配偶評定考績應予迴避，即屬情有可原，縱令處以最低額之罰鍰，仍屬輕重失衡，而不符比例原則，故原處分顯屬違法。

㈣並聲明：撤銷訴願決定及原處分。

三、被告抗辯：

㈠原告係向政風機關申報財產，故依公職人員財產申報法規定，應由被告對原告違反迴避法之行為予以裁處。

㈡按被告93年5 月4 日法政字第0930006395號函釋意旨，迴避法第6 條規定「知」有利益衝突或迴避義務，係指知悉「構成公職人員利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」，而非「公職人員利益衝突迴避法之處罰規定」本身。且依公務人員考績法等相關規定，並非所有受考評者均可獲得甲等，需受機關員額比例之限制而有排擠效應，故原告逕自考評其配偶之考績，不論關係人工作表現如何，均足使外界質疑考評結果之公平與公正而產生利益輸送之疑慮，難認原告對其所執行者為有利益衝突之職務情事毫無所悉，是原告明知考評對象邱媚珍為其配偶，得因其作為而使邱媚珍獲取利益而有利益衝突，應自行迴避，卻未自行迴避並停止執行該項職務，使邱媚珍二年度均獲得考列甲等之利益，自有違反迴避法規定之故意。

㈢依公務人員考績法第8 條及第11條第1 項等規定，考績之評定涉及獎金之發放與職等之陞遷，當屬迴避法第4 條所稱之利益，被告96年10月4 日法政決字第0961114152號函釋亦同其旨。另公務員服務法第17條明文規定：公務員執行職務時，遇有涉及本身或家族利害關係，應行迴避；銓敘部97年4月8 日部法二字第0972925451號書函，亦釋明機關首長對其配偶及三親等以內親屬之考績覆核或評擬時應予迴避，並由職務代理人代行職權；又銓敘部94年4 月8 日部銓四字第0944252295號書函及96年9 月21部法二字第0962855576號電子郵件，復分別針對代理首長考評自己之考績與考績委員與受考人有親屬關係等情形，認均應依公務員服務法第17條規定予以迴避。原告雖初任首長，但已久任公務人員，對於公務員相關法規中之迴避義務應有所悉；且以其為機關首長之社會地位，如對職務行為之合法性有所懷疑時，應有主動查詢究明相關法令適用情形之義務與能力，尚難認其違法行為屬無法避免而得免除處罰。被告業已斟酌對原告有利情事而依行政罰法相關規定減輕處罰，原處分並無違法不當。

㈣並聲明：駁回原告之訴。

四、如事實概要欄所載之事實，有○○○考績（成）通知書、原處分書及訴願決定書，附原處分卷及本院卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。

五、經核本件爭點為：被告認原告於98年12月及99年12月評定邱媚珍之年終考績為甲等，違反迴避法第6 條及第10條第1 項規定，依同法第16條規定，以原處分裁處原告罰鍰70萬元，有無違誤？經查：

㈠按迴避法第2 條規定：「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2 條第1 項所定之人員。」第3 條第1 款規定：本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：一、公職人員之配偶…。」第4 條第1 項及第3 項規定：「（第1 項）本法所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益。…（第3 項）非財產上利益，指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構之任用、陞遷、調動及其他人事措施。」第5 條規定：「本法所稱利益衝突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者。」第6 條規定：「公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避。」第10條第1 項第2 款規定：「公職人員知有迴避義務者，應依下列規定辦理：…二、其他公職人員應停止執行該項職務，並由職務代理人執行之。」第16條規定：「違反第10條第1 項規定者，處新臺幣100 萬元以上500萬元以下罰鍰。」

㈡次按迴避法第4 條第3 項就非財產上利益，係採列舉與概括規定併行之方式，除列舉任用、陞遷、調動等人事措施外，因其他有利公職人員或其關係人之相類人事措施難以一一列舉，為免疏漏，另以其他人事措施作概括式規定，實際適用時宜依具體個案斟酌認定，且依迴避法之立法意旨及迴避制度之設計目的，係為建立公職人員利益衝突迴避之規範，避免公職人員運用公權力而獲取私益，以有效遏阻貪污腐化及不當利益輸送。而考績之評定涉及獎金之發放與職等之陞遷，衡諸一般社會通念，即屬所定財產與非財產上利益範疇，業經被告以96年10月4 日法政決字第0961114152號函（下稱被告96年10月4 日函）闡釋甚明。經核上開函釋乃被告為協助下級機關或屬官統一解釋法令而訂頒之解釋性行政規則，旨在闡明法規之原意，無違法律規定及法律保留原則，依司法院釋字第287 號解釋意旨，自迴避法於89年7 月12日公布施行時起即有其適用，則原告主張：構成迴避法第4 條第3項非財產上利益之「其他人事措施」，應嚴格解釋為與該條項列舉之「任用」、「陞遷」及「調動」等有關公務人員身分任用及職位異動事項相類者始足當之，評定考績則不屬之云云，核係其一己之見，且與迴避法避免公職人員運用公權力而獲取私益，以有效遏阻不當利益輸送之立法旨趣不符，尚難採取。

㈢經查，原告於98年4 月1 日至100 年5 月1 日擔任○○○處長，為迴避法第2 條所定之公職人員，其在辦理98年及99年○○○12名各級主管年終考績時，明知當時該處○○○管理站○○兼○○邱媚珍為其配偶，屬迴避法第3 條第1 款所規範之關係人，依該法第6 條及第10條第1 項第2 款規定，於有利益衝突時，應即自行迴避，停止執行處長職務，並由職務代理人執行之，詎原告未迴避執行職務，仍評定邱媚珍98、99年度之年終考績為甲等，使邱媚珍獲有獎金、晉級等利益等情，有公職人員利益衝突迴避法移送裁罰案件證據資料檢核表，及經原告於「直屬及上級長官」欄蓋章之邱媚珍98年、99年公務人員考績表，附原處分卷可稽。則被告認原告評定其配偶98、99年度之年終考績，違反迴避法第6 條及第10條第1 項規定，依同法第16條規定，以原處分裁處原告罰鍰，自無不合。

㈣原告雖主張原處分有本判決事實及理由第二項所載各項違法情事，惟查：

⒈首按迴避法第19條規定：「本法所定之罰鍰，由下列機關為之：一、依公職人員財產申報法第2 條第1 項規定應向監察院申報財產之人員，由監察院為之。二、公職人員之關係人及前款以外之公職人員，由法務部為之。」另公職人員財產申報法第4 條第1 、2 款規定：「受理財產申報之機關（構）如下：一、第2 條…第5 款職務列簡任第12職等或相當簡任第12職等以上各級政府機關首長…之申報機關為監察院。

二、前款所列以外依第2 條第1 項各款規定應申報財產人員之申報機關（構）為申報人所屬機關（構）之政風單位…。」原告於98年4 月1 日至100 年5 月1 日擔任○○○處長時，為簡任第11職等之政府機關首長，有內政部98年3 月18日台內人字第0980048507號令附原處分卷足憑，則依前引公職人員財產申報法第4 條第2 款規定，其應向所屬機關之政風單位申報財產，非向監察院為之，是被告就原告違反迴避法第10條第1 項第2 款規定之行為，依同法第16條規定對原告裁處罰鍰，合於同法第19條第2 款規定，原告主張被告並無作成原處分對其裁罰之權限云云，自無足取。

⒉次按迴避法第6 條所謂公職人員「知」有利益衝突，及第10條所稱公務人員「知」有迴避義務，係指該行為人於執行職務時，認知因其擬行職務之作為或不作為，將直接或間接使本人或其關係人獲取利益，而生利益衝突，故應自行迴避；易言之，行為人若知悉構成迴避法處罰或迴避義務之基礎事實，卻仍執行該項因有利害關係而應行迴避之職務，即屬故意違反前揭2 條文之規定，並不以其對於迴避法就此設有處罰規定亦有認知為必要，蓋依行政罰法第8 條前段規定，違反行政法上義務之人，不得因不知法規而免除行政處罰責任，故法律一經公布施行，人民即有遵守之義務。再按公務員服務法第17條規定：「公務員執行職務時，遇有涉及本身或家族利害關係，應行迴避。」另公務人員考績法第7 條第1項第1 款規定：「年終考績獎懲依左列規定︰一、甲等︰晉本俸一級，並給與一個月俸給總額之一次獎金；已達所敘職等本俸最高俸級或已敘年功俸級者，晉年功俸一級，並給與一個月俸給總額之一次獎金；已敘年功俸最高俸級者，給與二個月俸給總額之一次獎金。」第11條第1 項規定：「各機關參加考績人員任本職等年終考績，具有左列各款情形之一者，取得同官等高一職等之任用資格：一、二年列甲等者。

二、一年列甲等二年列乙等者。」前揭公務員服務法條文早在28年10月23日即公布施行，公務人員考績法規定則於90年6 月20日修正並公布施行，原告既自75年12月17日起即任職公務員（見原處分卷所附公職人員利益衝突迴避法移送裁罰案件證據資料檢核表所載），對於公務員之年終考績列甲等者，將受有上述晉級、獲發獎金及取得更高職等任用資格等財產及非財產上利益，故如有家族成員為其下屬公務員，其因執行職務必須對該家族成員評定考績者，即屬公務員服務法第17條所定涉有利害關係而應予迴避之情形，理當知之甚明。是原告稱其於辦理98年及99年○○○各級主管年終考績時，對上述被告96年10月4 日函，或監察院100 年10月24日祕台申貳字第1001833828號函釋：「考績之評定因涉及獎金之發放與職等之陞遷，屬公職人員利益衝突迴避法第4 條所稱之利益」之意旨，並非知悉一節，即便屬實，惟其仍得藉由任職公務員多年，對前揭公務員服務法規定與考績制度之基本認識，知悉評定配偶之考績係執行有利益衝突之職務，並非法之所許。詎原告未為迴避，仍辦理其配偶邱媚珍98、99 年 之年終考績評定，揆諸前揭說明，自係故意違反迴避法第6 條及第10條所定行政法上義務，其主張不知評定配偶考績係屬違法云云，自非可採。

⒊再查，○○○人事管理員並協辦政風業務之黃揚江於101 年3 月28日至內政部營建署政風室接受訪談時，陳稱：原告於98年間上任（○○○處長）後，曾向伊詢問過應該注意哪些人事上之規定，並於打考績時再次詢問能否評定配偶之考績，伊則回答：人事法令有規定必須迴避部分，目前只有公務人員任用法26條規定迴避任用，及公務人員陞遷法第10條辦理陞遷應行迴避；考績係依公務人員考績法規定，惟公務人員考績法尚無迴避規定；年終考績於每年年終考核其當年1至12月任職期間之成績，管理站○○屬○○○一級主管，其平時考核均由機關首長直接負責，並無規定由他人辦理或有授權之例，至年終考核時當依年度內成績辦理，並覈實核給等第及分數；原告向伊詢問時，伊並不知道評定配偶考績必須迴避之規定，直到100 年11月間接獲營建署政風室電子郵件轉發之監察院祕書長函釋才知道考績之評定亦屬其他人事措施之非財產上利益，應予迴避等語，有訪談紀錄附原處分卷可稽。由黃揚江上開陳述可知，其係○○○主管人事業務之職員，對於迴避法之相關規定並非清楚明瞭，其對原告所詢可否評定配偶考績一事，僅依公務員人事法令規定之內容回答，至於是否違反迴避法之規定，並未為明確答覆。惟原告既知公務員服務法第17條有關公務員對涉及其自身或家族利害關係之職務應予迴避之規定，對於攸關其配偶獎金與陞遷等利益之考績事項，若由其辦理評定，是否違反迴避法之規定，竟未再向上級機關或迴避法主管機關諮詢，或查詢相關法令及解釋以資確認，僅依其任職機關人事管理員上述未臻明確之回覆，即遽認評定配偶考績並未違法，實難謂其對於避免違反利益衝突之迴避規定，已盡一切查證之能事，而得免受處罰。至於原告配偶邱媚珍自任職○○○後，迄至97年度之年終考績均為「甲」等或「甲A 」等，固有○○○考績通知書附本院卷第28至45頁可佐，惟依前所述，迴避法旨在避免公職人員利用職務上之機會，直接或間接使自己或關係人獲取私益，以遏止不當之利益輸送，故只須為該法第2條所定公職人員，於執行職務時，知有同法第5 條所定利益衝突而不迴避，使同法第3 條所定關係人獲有利益者，即違反該法第6 條及第10條第1 項規定，至於同一職務如由他人執行時，該關係人是否仍被認定為具備取得相同利益之資格或能力，要非所問。是原告另以其於評定配偶邱媚珍之考績前，業經任職機關人事管理員告知：公務人員考績法並無迴避及代理人之規定，且邱媚珍之工作表現獲得歷任長官極高評價，其無可能甘冒違法受罰之風險，評定邱媚珍之考績為甲等等情為由，主張其無違反迴避法第6 條及第10條規定之故意，亦難採憑。

㈤末按「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」「（第1 項）裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。…（第3項）依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之二分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之二分之一；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之三分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之三分之一。但法律或自治條例另有規定者，不在此限。」「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」行政罰法第8 條、第18條第1 、3 項及第25條分別規定甚明。原告明知評定配偶考績乃涉及家族利害關係而應予迴避之事項，仍於98年12月及99年12月間2 度評定配偶邱媚珍之年終考績為甲等，致違反迴避法第10條第1 項規定，則被告依同法第16條規定對原告裁處罰鍰，自無不合。又原處分業已審酌原告係主動向政風機構陳報上述違法行為，可非難性較低，故就其2 次違反迴避法第10條第1 項規定之行為，予以減輕處罰（參見原處分理由第四項），所裁處罰鍰數額合計70萬元，經核係在法定罰鍰最低額以下，惟未低於該最低罰鍰額之1/3 ，是其裁量權之行使，合於前引各行政罰法條文規定，亦屬適法。則原告復主張：其不知配偶評定考績應予迴避，乃屬情有可原，原處分所處罰鍰乃輕重失衡，不符比例原則云云，仍無足取。

六、綜上所述，被告以原告於98年12月及99年12月評定其配偶之年終考績為甲等，違反迴避法第6 條及第10條第1 項規定，依同法第16條規定，以原處分合併裁處原告罰鍰70萬元，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭