臺北高等行政法院判決

101年5月8日辯論終結

原告

張茂林

被告

銓敘部

代表人

張哲琛（部長）住同上

訴訟代理人

邱德明

賴威志

　廖郁柔

上列當事人間優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國100 年10月25日100 公審決字第0378號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告前於任職南投縣議會主任期間申請自願退休，前經被告以民國96年6 月20日部退四字第0962817074號函（下稱96年退休核定函）核定自96年7 月3 日退休並支領月退休金，依當時公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保養老給付金額優存要點）第3 點之1 規定，准原告得辦理優惠存款之最高薪額為新臺幣（下同）1,415,615 元。嗣因公保養老給付金額優存要點已於100 年1 月1 日廢止，且同日甫施行之退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法（下稱舊公務人員退休金養老給付優存辦法）復於同年2 月1日廢止，而於當日施行新訂定之退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法（下稱現行公務人員退休金養老給付優存辦法），被告乃以100 年6 月17日部退二字第1003390672號函（下稱原處分）重行核定原告自100 年2 月1 日以後之優惠存款契約期滿日起，得辦理優惠存款金額為1,186,200 元。原告不服，提起復審，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張略以：

㈠原告因信賴被告核定得辦理之優惠存款金額確定為1,415,615 元，故縱使相較於在職時每月平均得領金額減少32,000元，仍願意辦理提前退休，詎料被告以原處分調降原告得辦理優惠存款金額，有違行政處分確定原則。

㈡現職公務人員自100 年7 月1 日起，每月平均薪資調高3 ％，為何卻調降退休公務人員已確定之得辦理優惠存款金額？此消彼長，令人費解，更違反公平正義。

㈢新修正之公務人員退休法應僅對於修法後退休之公務人員始有適用，不應違反法律不溯及既往原則，而對於修正前退休之公務人員一體適用。

㈣調降得辦理優惠存款金額將使退休公務人員心裡極度恐慌，現職公務人員不願提前退休，公務員人力無法良性代謝循環，將造成更多年輕人失業，社會無法安定繁榮。

㈤復審決定雖稱公務人員優惠存款屬政策性福利措施及給付行政範疇云云，惟任何人客觀上皆認為優惠存款係屬公務人員退休金之一部分。原告退休時，被告並未於96年退休核定函中註明優惠存款係屬政策性福利措施及給付行政範疇、可隨主政者個人好惡隨時調整，況有其他退休公務人員之得辦理優惠存款金額係調高而非調降，理由何在？政府為因應高物價而調高現職公務人員待遇，原告何嘗不需面對節節高昇之生活物價壓力？況現職公務人員每年可晉等加薪，將來退休年資亦隨之增加，但原告退休時經核定得領取之金額已確定不會增加，被告何忍假借各種理由調降原告得辦理優惠存款之金額等語。並聲明求為判決原處分及復審決定關於審定原告自100 年2 月1 日以後得辦理優惠存款之金額為1,186,200 元部分均撤銷，被告應作成回復原告得辦理優惠存款金額為1,415,615 元之行政處分。

三、被告答辯略謂：

㈠原告係公務人員退休法第32條第2 項規定兼具退撫新制施行前後任職年資且支（兼）領月退休金人員，其於96年7 月3日退休生效並經核定支領月退休金，退休時敘簡任第十職等年功俸二級710 俸點，年功俸額45,665元，得辦理之優惠存款金額計算如下：

⒈原告經核定退休年資為29年3 月，退撫新制施行前公保年資為15年1 月17日，其於95年2 月15日優惠存款調整方案實施以前，儲存於臺灣銀行股份有限公司（下稱臺灣銀行）之優惠存款金額為1,415,615 元。

⒉第1 階段，依公務人員退休法第32條第3 項第1 款規定，核計其退休所得上限比率為84％〔75％＋（29-25 ）×2％＋1 ％〕。次依舊公務人員退休金養老給付優存辦法，其退撫新舊制月退休金所得為58,925元〔（45,665元×77％＋930 ）＋（45,665元×2 ×25％〕，其優惠存款每月利息最高為17,793元（45,665元×2 ×84％-58,925 元），其得辦理優惠存款之最高金額為1,186,200 元（17,793元×12÷18％）。

⒊第2 階段，依現行公務人員退休金養老給付優存辦法第4條第4 項規定，核計其退休所得上限比率為84％〔80％＋（29-25 ）×1 ％〕，依同條第3 項規定，原告在職實質所得包括：⑴年功俸45,665元；⑵平均技術或專業加給32,150元；⑶以最有利方式計算主管職務加給11,400元；⑷年終工作獎金11,660元〔（年功俸45,665元＋專業加給36,215元＋主管職務加給11,400元）×1.5 ÷12〕，總計在職實質所得為100,872 元（年功俸45,665元＋專業加給36,215元＋主管職務加給11,400元＋年終工作獎金11,660元）。據此，核算原告之公保養老給付可辦理優惠存款之每月利息最高金額為25,810元，得辦理優惠存款之最高金額為1,720,667元（25,810元×12÷18％）。

⒋依公務人員退休金養老給付優存辦法第4 條第1 項及第3項規定，原告之公保養老給付優惠存款金額既不得超過1,720,667 元，亦不得超過1,186,200 元，僅得按1,186,200 元辦理（於1,415,615 元、1,720,667 元及1,186,200元三者取最低者）。

㈡原告所述各節，說明如下：

⒈有關再調整方案是否違反行政處分安定原則及公平正義原則乙節：

⑴按退休公務人員優惠存款制度之產生，係政府基於雇主身分，有鑑於早期公務人員待遇微薄，連帶影響退休實質所得偏低所建立用以照顧退休公務人員退休生活之政策性福利措施（最高行政法院93年度判字第78號判決參照），有其歷史背景；其既屬政策性福利措施，被告基於主管機關之立場，自得本於公務人員退休法之授權意旨，衡酌整體社經環境之變遷，就優惠存款之適用對象與範圍，適度以法規命令調整與限縮，俾更切合公務人員退休法之立法目的，與行政處分安定無涉。

⑵依司法院釋字第485 號解釋意旨，鑑於國家資源有限，社會政策之立法須考量國家經濟財政狀況，依資源有效利用原則，並注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善分配；給付方式及額度規定亦應力求與受益人基本生活需求相當，不得超過達成立法目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。司法院釋字第542 號解釋亦重申社會政策之立法，在目的上須具資源有效利用、妥善分配之正當性，在手段上須有助於目的之達成且屬客觀上所必要，亦即須考量手段與目的間之有效性及合比例性。故被告歷來針對優惠存款措施之調整，實係為符合優惠存款措施建置目的所為之修正，亦合於上開解釋意旨。

⑶為適切保障退休公務人員之優惠存款權益，並回應社會對於優惠存款法制化之期待，100 年1 月1 日施行之公務人員退休法第32條第5 項已增訂優惠存款之法源依據，並於99年11月22日訂定舊公務人員退休金養老給付優存辦法。惟社會各界及輿論認為上開辦法對於公務人員退休法第32條第4 項所定「同等級現職人員待遇」之界定過於寬鬆，造成替代率過高之情形，甚至可能超過退休人員於退休前實際所領現職待遇，而未能落實公務人員退休法第32條之立法意旨。基此，考試院及行政院考量社會公平及國家資源合理分配等事由後，於100 年2月1 日重新訂定現行公務人員退休金養老給付優存辦法，並重新規範「同等級現職人員待遇」，以符合公務人員退休法之精神，99年11月22日發佈之辦法則於同日廢止。

⑷被告依據前揭司法院大法官解釋意旨，考量國家經濟財政狀況及資源有效利用原則，注意公務人員與一般國民間之平等關係，因應客觀情事變化，主動檢討現行公務人員退休所得合理性，進行再調整方案之研議，並訂定公務人員退休金養老給付優存辦法，以兼顧政府對於退休公務人員之生活照顧、對一般國民生活之照顧及現職同等級人員在職所得之衡平，誠符合前揭司法院大法官解釋意旨，自屬正當合理，且為社會公平正義之體現。

⒉至於原告指稱再調整方案違反法律不溯及既往原則乙節：

⑴優惠存款具有持續性、週期性，每1 至2 年即需辦理續存作業，故對於受理優惠存款之金融機構即臺灣銀行而言，凡符合養老給付優惠存款條件之已退休人員及未來退休人員，日後均屬優惠存款存戶，亦將持續辦理續存作業，二者應屬相同事物。

⑵另平等原則係指國家權力對於相同事件應為相同處理，不同事件則為不同處理，除有正當合理事由外，不得為差別待遇。依司法院釋字第211 號及第455 號解釋意旨可知，平等原則對於不具差異性質之案件或無其他特殊立法目的者，自應給予相同處置，甚為明確。

⑶再調整方案對於「已退休人員自退休後至再調整方案實施前已辦妥公保養老給付優惠存款者」，並未要求退休人員繳回再調整前已領取之優惠存款利息，而係向後生效，要無溯及既往之事實。

⑷綜上，基於相同事物應為相同處理之平等原則，若現職公務人員將來退休而辦理養老給付優惠存款，必須適用現行公務人員退休金養老給付優存辦法規定，已退休人員日後若欲辦理優惠存款續存作業，因上開二者既屬相同事物，自應一體適用現行公務人員退休金養老給付優存辦法之規定，當屬無疑。準此，已退休人員適用現行公務人員退休金養老給付優存辦法之規定，僅係依平等原則所為之一體適用，並非溯及既往。

⒊原告稱政府於100 年7 月調整現職公務人員待遇，惟其退休後已無收入，退休所得金額不會再增加乙節：

⑴依公務人員退休法施行細則第31條第5 項規定，原告之月退休金自100 年7 月1 日起，已依調整後待遇支給，應有增加，故原告稱退休所得未來不會再增加乙節，顯非事實。

⑵另依現行公務人員退休金養老給付優存辦法第5 條第1項規定，已退休公務人員之公保優存金額係按99年之待遇標準計算，故原告之公保優存金額仍依100 年待遇調整前之標準計算，不會有「因公務人員調薪而增加其月退休金後，將重新依再調整方案計算其公保優存金額」之情事，亦即此後不再變動，併予敘明。

㈢綜上，原處分及復審決定並無違誤等語。並聲明求為駁回原告之訴。

四、本件爭執要點為被告依據現行公務人員退休金養老給付優存辦法，以原處分重新核定原告得辦理優惠存款之公保養老給付金額，有無違反行政處分安定原則、公平正義原則、法律不溯及既往原則，或其他違法情形？

五、本院判斷如下：

㈠按100 年1 月1 日修正施行之公務人員退休法第32條第1 項、第2 項、第3 項第1 款、第4 項、第5 項分別規定：「（第1 項）退撫新制實施前任職年資，依前條或退撫新制實施前原規定標準核發之一次退休金及退撫新制實施前參加公務人員保險年資所領取之養老給付，得由臺灣銀行股份有限公司辦理優惠存款。（第2 項）兼具退撫新制實施前、後任職年資且支（兼）領月退休金人員，其退休所得如超過最後在職同等級人員現職待遇之一定百分比（以下簡稱退休所得比率上限），在依本法支（兼）領之月退休金不作變動之前提下，應調整其養老給付辦理優惠儲存之金額。（第3 項第1款）前項退休所得以月退休金及公保養老給付優惠存款每月利息計算；現職待遇以本（年功）俸加1 倍計算。退休所得比率上限計算如下：一、支領月退休金人員，核定退休年資25年以下者，以75％為上限；以後每增1 年，上限增加2 ％，最高增至95％。未滿6 個月者，增加1 ％；滿6 個月以上未滿1 年者，以1 年計。（第4 項）前項人員所領退休所得不得高於同等級現職人員待遇。（第5 項）第1 項一次退休金與養老給付優惠存款之適用對象、辦理條件、期限、利率、利息差額補助、金額及前2 項退休所得、現職待遇、百分比訂定之細節等相關事項，由考試院會同行政院以辦法定之。」次按現行公務人員退休金養老給付優存辦法第3 條、第4 條第1 項、第2 項、第3 項、第4 項、第5 條第1 項分別規定：「（第3 條第1 項）依本辦法辦理優惠存款之公務人員所具保險年資及養老給付辦理優惠存款最高月數標準，依附表規定辦理。（同條第2 項）前項辦理優惠存款之公務人員保險年資，滿1 年以上者，未滿1 年之畸零月數不計。但得辦理優惠存款之年資合計未滿1 年者，畸零月數按比例計算優惠存款最高月數，未滿1 個月者，以1 個月計。」「（第4 條第1 項）退休人員兼具退撫新制實施前、後任職年資且支領月退休金者，其每月退休所得不得超過最後在職同等級人員本（年功）俸加1 倍計算之退休所得比率上限及同等級現職人員待遇；超過者，減少其一次性養老給付得辦理優惠存款之金額。（同條第2 項）本法第32條第2 項及第3 項所稱退休所得，指依退休生效時待遇標準計算之月退休金及公保養老給付每月優惠存款利息之合計金額；其中月退休金包含依本法第30條第2 項第2 款支領之月補償金。（同條第3 項）本法第32條第4 項所稱退休所得不得高於同等級現職人員待遇，指退休所得不得超過下列各款給與合計金額之一定百分比；超過者，減少其一次性養老給付得辦理優惠存款之金額：一、退休人員最後在職時，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。二、退休人員就下列標準選擇對其較為有利方式計算之主管職務加給：㈠自最後在職之月起，往前推算36個月，依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之月平均數。㈡曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給合計36個月以上，其退休職等為委任第五職等者，加計定額2 千元主管職務加給，每增加一職等增給5 百元，最高增至簡任第14職等定額為6 千5 百元。但支領主管職務加給合計滿10日以上未滿36個月者，按上開定額之半數加計。三、依退休生效日當年度或前一年度之軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金12分之1之金額。（同條第4 項）前項百分比之計算，核定退休年資25年者，以80％為上限；以後每增1 年，上限增加1 ％，最高增至90％。滿6 個月以上未滿1 年之畸零年資，以1 年計。（同條第5 項）依第1 項及第3 項規定計算得辦理優惠存款之公保養老給付金額（以下簡稱公保優存金額）高於依前條規定計算之公保優存金額者，應按較低金額辦理優惠存款。」「（第5 條第1 項）本辦法施行前已退休人員兼具退撫新制實施前、後任職年資，且支（兼）領月退休金者，於本辦法施行後，應按中華民國99年之待遇標準，依前條規定，重新計算其公保優存金額。」

㈡經查原告前於任職南投縣議會主任期間申辦自動退休，原經被告以96年退休核定函核定自96年7 月3 日退休並支領月退休金，暨適用公保養老給付金額優存要點第3 點之1 規定，准其得辦理優惠存款最高薪額為1,415,615 元，嗣因公保養老給付金額優存要點與舊公務人員退休金養老給付優存辦法相繼於100 年1 月1 日與同年2 月1 日廢止，而現行公務人員退休金養老給付優存辦法則於同年2 月1 日施行，被告乃以原處分重行核定原告自100 年2 月1 日以後之優惠存款契約期滿日起，得辦理優惠存款金額為1,186,200 元，原告不服，提起復審，經決定駁回等情，為兩造所不爭執，並有原告之公務人員退休（職）事實表（見原處分卷第73頁）、被告96年退休核定函（見原處分卷第64至66頁）、原告月退休金證書（見原處分卷第67頁）、公務人員保險養老給付金額優惠存款年資試算表（見原處分卷第44頁）、原告之合理所得計算─再調整方案－第一階段（見原處分卷第65頁）、原告之合理所得計算─再調整方案－第二階段（見原處分卷第66頁）、公保養老給付得辦理優惠存款金額計算單（見原處分卷第67頁）、原處分（見本院卷第10至11頁）、公務人員保障暨培訓委員會100 年10月25日100 公審決字第0378號復審決定（見本院卷第13至16頁）在卷可稽，堪予認定。

㈢原告指摘原處分及復審決定違法，無非以：⒈原告係信賴退休後可領得之金額包括可辦理優惠存款之金額在內始申辦退休，原處分卻於原告退休後調降可辦理優惠存款金額，有違行政處分確定原則；⒉現職公務人員甫於100 年7 月1 日調高薪資3 ％，卻調降退休公務人員得辦理優惠存款金額，違反公平正義；⒊新修正之公務人員退休法對於修法前退休之公務人員應無適用，否則即違反法律不溯及既往原則；⒋調降得辦理優惠存款金額將導致現職公務人員不願提前退休，公務員人力無法良性代謝循環，將造成更多年輕人失業，社會無法安定繁榮；⒌一般退休公務人在客觀上皆認為優惠存款係屬退休金之一部分，被告亦未於96年退休核定函註明優惠存款係屬政策性福利措施及給付行政範疇，可隨主政者個人好惡隨時調整，又為何有部分退休公務人員之得辦理優惠存款金額未調降，反而調高？且政府為因應高物價而調高現職公務人員待遇，原告何嘗不需要面對節節高昇之生活物價壓力？況現職公務人員每年可晉等加薪，將來退休年資亦隨之增加，但原告退休時經核定得領取之金額已確定不會增加，被告實不應假借各種理由調降原告得辦理優惠存款之金額等情詞，為主要論據。

㈣惟按退休公務人員公保養老給付優惠存款制度乃緣於早期公務人員每月待遇微薄，且其支領之一次退休金係以最後在職之月俸額及本人實物代金為基數內涵，造成退休實質所得偏低，政府為照顧退休公務人員生活，乃由被告訂定公保養老給付金額優存要點作為辦理優惠存款之準據，該要點施行後，其後並經多次修訂，核其制度性質實乃政策性福利措施，並非公務人員退休之法定給付項目，被告本於公保優惠存款之業務主管機關地位，自得依其法定職權，適時考量政府財力負擔及各類公務人員待遇類型、整體公益衡平原則及兼顧退休公務人員之實質權益保障等各項因素，於政府補助性支出之資源有效運用及其他實際狀況，就上開公保優惠存款之對象與範圍為必要及限定性之調整與分配（最高行政法院95年度判字第108 號判決意旨參照）。復按給付行政措施，本應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除涉及公共利益之重大事項，須有法律或法律授權之命令為依據外，原有整體性考量之自由形成空間，而非屬法律保留原則之適用範疇（司法院釋字第443 號解釋理由及釋字第614 號解釋文意旨參照）。準此以論，公保養老給付優惠存款本非經法律規定之權益，而係政府在給付公務人員退休法所規定之各項退休待遇外，額外加給之政策性福利措施，政府自得盱衡各時期之國家財政狀況及公務人員待遇實情，而適時予以修正調整，並依權責訂定該制度得適用之對象與範圍，並不因被告於核定公務人員退休時有無告知此事項，而影響其適法性，則被告依據修正後公務人員退休法第32條規定及考試院會同行政院訂定之辦法，重新核定退休公務人員公保養老給付優惠存款額度，原無悖離依法行政原則，原告指摘原處分違反安定性原則、公平正義原則云云，於法難謂有據，委難採取。再者，依前引現行公務人員退休金養老給付優存辦法第5 條第1 項規定，於該辦法施行後，前已退休公務人員兼具退撫新制實施前、後任職年資，且支（兼）領月退休金者，均應重新計算其公保優存金額，係往後發生效力，並非剝奪退休公務人員原已合法取得之優惠存款孳息，自無違反法律不溯及既往原則之處；且具公保養老給付金額優惠存款資格者對尚未發生之優惠存款利息，僅屬主觀期待，本無現實權利可資主張，自無適用信賴保護原則可言。又因退休公務人員與在職公務人員之待遇，本非屬同一事務本質，亦非受相同法令所規範，而政府對於現職公務人員應否調薪乃其政策性考量，是現職公務人員有無享受逐年調升職等及公務人員有無調薪等因素，要難作為退休公務人員優惠存款須否調整之準據，則原告援引上開情況，指摘原處分違法，亦無從憑採。

㈤揆諸前引公務人員退休法第32條第1 項、第2 項、第3 項第1 款、第4 項、第5 項等規定，可見退撫新制實施前任職年資所核發之一次退休金及參加公務人員保險年資所領取之養老給付，固得辦理優惠存款，但其退休所得比率超過上限者，在支（兼）領之月退休金不作變動之前提下，應調整其養老給付辦理優惠儲存之金額，其支領月退休金人員之核定退休年資25年以下者，退休所得比率以75％為上限；以後每增1 年，上限增加2 ％，最高增至95％；未滿6 個月者，增加1 ％；滿6 個月以上未滿1 年者，以1 年計。關於一次退休金與養老給付優惠存款之適用對象、辦理條件、期限、利率、利息差額補助、金額及退休所得、現職待遇、百分比訂定之細節等相關事項，則授權考試院會同行政院以辦法定之。而依考試院會同行政院訂頒之現行公務人員退休金養老給付優存辦法第4 條第1 項、第3 項第1 款及第4 項之規定，退休人員兼具退撫新制實施前、後任職年資且支領月退休金者，其每月退休所得不得超過最後在職同等級人員本（年功）俸加1 倍計算之退休所得比率上限及同等級現職人員待遇；超過者，減少其一次性養老給付得辦理優惠存款之金額；且無主管職務加給之退休人員，其退休所得不得超過最後在職時，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給；而核定退休年資25年者，其退休所得比率以80％為上限；以後每增1年，上限增加1 ％，最高增至90％。滿6 個月以上未滿1 年之畸零年資，以1 年計，而依上開辦法第4 條第1 項及第3項規定計算得辦理公保優存金額高於依同辦法第3 條規定計算之公保優存金額者，應按較低金額辦理優惠存款。是故，原告於96年7 月3 日退休並支領月退休金，係屬新修正公務人員退休法及現行公務人員退休金養老給付優存辦法適用之對象，其退休時敘簡任第10職等年功俸2 級710 俸點，年功俸額45,665元，核定退休年資計29年3 月，其中退撫新制施行前之公保年資為15年1 月又17日，於95年2 月15日優惠存款調整方案實施以前之可辦理優惠存款最高金額為1,415,615 元，則被告於第一階段依公務人員退休法第32條第3 項第1 款規定，核計其退休所得上限比率為84％，再依舊公務人員退休金養老給付優存辦法第4 條第1 項規定，核算其退撫新舊制月退休金所得為58,925元，核算其公保養老給付可辦理優惠存款之每月利息最高金額為17,793元，得辦理優惠存款之最高金額為1,186,200 元。而於第2 階段，依現行公務人員退休金養老給付優存辦法第4 條第4 項規定，核計原告退休所得上限比率為84％，依同條第3 項規定，依其在職實質所得計100,875 元，核算其公保養老給付可辦理優惠存款之每月利息最高金額為25,810元，得辦理優惠存款之最高金額為1,720,667 元；又適用同辦法第4 條第1 項、第3 項及第5 項規定，取較低之1,186,200 元以審定原告得辦理優惠存款之金額，自屬適法有據，核無任何違法之情形。

六、綜上所述，原告上開主張各節，均非可取。從而，原處分認事用法俱無違誤，復審決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分及復審決定，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭