臺北高等行政法院判決

103年8月28日辯論終結

原告

中國電視事業股份有限公司

代表人

林聖芬（董事長）

訴訟代理人

李念祖 律師（兼送達代收人）

訴訟代理人

朱百強 律師

訴訟代理人

劉昌坪 律師

被告

國家通訊傳播委員會

代表人

石世豪（主任委員）

訴訟代理人

魏啟翔 律師

　柯怡安

吳宜倫

上列當事人間廣播電視法事件，原告不服被告中華民國98年6 月29日通傳營字第09841041290 號行政處分，提起行政訴訟，經本院98年度訴字第1714號判決後，經最高行政法院101 年度判字245 號判決發回本院更為審理，經本院再以101 年度訴更一字第66號判決後，最高行政法院復以102 年度判字第256 號判決廢棄，發回本院審理，本院更為判決如下：

主文

事實及理由

一、程序部分：ꆼ原處分包括附款部分係被告經聽證程序作成，依行政程序法第109 條規定，原告不服時，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序，合先敘明。ꆼ按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……ꆼ因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。……」行政訴訟法第111 條第1項、第3 項第3 款定有明文。原告於民國（下同）97年12月26日、98年2 月10日向被告申請董事長、常務董事、董事、監察人及總經理變更許可，被告以98年6 月29日通傳營字第09841041290 號函（下稱原處分）為附附款之許可，原告不服附款部分，起訴時原聲明請求判決：原處分關於附款部分撤銷。本件審理中，因原告已取得被告99年6 月30日核准之電視執照（自99年7 月1 日至105 年6 月30日屆滿），遂於本院103 年8 月28日言詞辯論期日追加訴之聲明為ꆼ先位聲明：原處分關於附款部分撤銷。ꆼ備位聲明：確認原處分之附款部分違法。經被告無異議而為本案之言詞辯論（參見本院卷第579 頁），且本院認其訴之追加不致影響被告防禦，尚屬適當，揆諸前揭規定，原告所為訴之追加，自應准許。

二、事實概要：緣原告為電視事業，因主要法人股東榮麗投資股份有限公司（下稱榮麗公司，持有原告44.5％股權）之主要股東余建新（持有榮麗公司72.98 ％股權）將股權全數讓予旺旺集團之旺旺食品股份有限公司（下稱旺旺公司），榮麗公司改派自然人代表擔任原告董事長、常務董事、董事及監察人職務，新董事會進而決議委任新的總經理人選，乃經勤業眾信會計師事務所代理，於97年12月26日及98年2 月10日分別以勤眾投資0000000 號及0000000 號函向被告申請變更許可。被告認榮麗公司為原告主要法人股東，並持有中天電視股份有限公司（下稱中天電視公司）68.12 ％股權，同屬旺旺集團之蔡合旺事業股份有限公司（下稱蔡合旺公司）持有中國時報文化事業股份有限公司（下稱中時公司）100 ％股權，形成旺旺集團同時跨業經營電子媒體之無線電視台與衛星電視事業及平面媒體之報紙，有影響媒體多元觀點呈現之虞，而分別於98年5 月4 日及5 月8 日舉行預備聽證及聽證，並經被告98年5 月27日第301 次委員會議及98年6 月3日第302 次委員會議決議，爰以原處分附加下列附款：ꆼ原告法人股東之榮麗公司，其指派於原告之法人董事、監察人代表，其兼任中天電視公司之董事、監察人者，應於3 個月內變更之，不得兼任。ꆼ原告應於1 年內設置至少1 名獨立董事。ꆼ原告的部門經理以上之人員，不得兼任中天電視公司之職務。其廣告、業務部門與節目部門均須獨立，應獨自設立自有攝影棚，並不得與中天電視公司有節目聯合招攬之情事。ꆼ原告應在3 個月內成立倫理委員會，且每3 個月定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告。ꆼ原告（主頻、新聞臺、娛樂綜藝臺）各頻道應各自設置獨立節目編審人員，並於3 個月內提出內部流程管控機制之改善計畫。（下稱系爭附款）而為許可，並載明原告如不履行附款，被告得依行政程序法第123 條廢止許可處分。原告不服系爭附款，依行政程序法第109 條提起行政訴訟，經本院98年度訴字第1714號判決駁回其訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院以101 年度判字第245 號判決將該判決廢棄，發回本院更為審理。嗣本院以101 年度訴更一字第66號判決駁回其訴，原告仍不服，復提起上訴，經最高行政法院以102 年度判字第256 號判決廢棄，發回本院更為審理。

三、原告主張略以：ꆼ原告申請變更董監事負責人，並未違反有關媒體所有權及經營權集中化之法律規定，亦無被告所稱媒體集中化導致言論集中化之現象：ꆼ系爭附款乃對憲法第11條基本人權之重大限制，由司法院釋字第364 號及613 號解釋意旨，可知經營廣播電視的權利應受憲法言論自由所保障，此外，德國聯邦憲法法院亦認為廣播電視經營自由係屬言論自由之保障範疇，肯認廣播電視自由是一種主觀的「防禦權」，保障廣播電視經營者不受來自國家或其他社會團體的干預、引導與操縱。此項權利之主體，包括公共廣播電視台、民營廣播電視公司及與節目製作直接相關之工作人員，而其保障內涵，從製作資料之蒐集到播送行為皆涵蓋在內。ꆼ被告主張廣播電視法（下稱廣電法）施行細則第18條、第19條、有線廣播電視法第21條第1 項、第42條第3 項規定乃法律對於媒體所有權集中化所設之管制規定云云，惟查，原告之變更申請完全符合上開規定，況上開規定與本件所涉及之董監事負責人變更無關，此觀最高行政法院於另案中天電視公司判決之發回意旨中，明確指出：「本件在法律形式上，上訴人（即本件原告）係申請董事長、董事及監事變更，並非申請股權轉讓，被上訴人（即本件被告）亦未對（亦無從對）上訴人之「股權轉讓」為何處置。」即明，即便被告將董監事負責人變更視為股權轉讓，惟原告亦無違反現行法律有關媒體所有權及經營權集中化之規定，並無因媒體集中化所導致之言論集中化現象；另被告另援引通訊傳播基本法第1 條、第5 條為作成系爭附款之依據，惟通訊傳播基本法第1 條、第5 條僅係揭示立法目的之抽象條文，非可作為管制手段之法源依據，學者黃銘輝即明確指出：廣電法第1 、13、14條、通訊傳播基本法第1 條、衛星廣播電視法（下稱衛廣法）第1 、13條，僅能說明被告有受理申請並作成處分的權限，看不出被告可以利用作成處分之際進行媒體所有權管制，雖然通訊傳播基本法第1 條與廣電法第1 條提及提升多元化、保障公眾視聽的公益等字眼，但此為立法目的和行政目的的抽象敘述，並非是讓被告進行媒體所有權管制的作用法之授權；另參通訊傳播基本法第16條之立法理由第1 項可知，通訊傳播基本法第16條已明確規定，如被告認為媒體集中化之規定應予以修正，方能促進其所稱之組織及結構多元化，則實質規範須落實於作用法中，而非可直接援引通訊傳播基本法第1 條及第5 條作為限制媒體所有權及經營權之法源依據；且依通訊傳播基本法第16條之規定，被告於法規修正前有解釋法律之權，其前提須係法律適用時發生「牴觸」或「競合」現象，惟被告迄未說明在本件申請案所適用之法律中，究係何一規定與通訊傳播基本法之規定有「牴觸」或「競合」；另被告於95年2 月22日成立，其於98年6 月29日作成系爭附款時，已明顯超過通訊傳播基本法第16條明定之2 年期間，故被告以通訊傳播基本法第16條作為特別授權依據，於法不合。ꆼ被告另主張「廣播電視壟斷防制與多元維護法」草案（下稱廣電壟斷防制法草案）乃我國為落實基本法提升媒體多元化所設之專法云云。惟查，廣電壟斷防制法草案尚在立法院審議中，自不得以草案內容作為限制人民自由權利之依據，又觀廣電壟斷防制法草案第1 條可知，縱使被告為獨立行政機關，亦不得以性質上屬於「行政裁量權」之附款，取代應由立法者決定之相關制度設計，故被告援引廣電壟斷防制法草案加以合理化系爭附款，反證明系爭附款並無法律依據，違反法律保留原則；被告另舉鑑定意見對於蔡衍明個人之質疑及批評，主張本件有言論集中化之現象云云。惟本件法律鑑定人黃銘傑已於其鑑定意見書指出「……倘若公司經營階層判斷如此偏好特定意識型態或政黨之取向，有助於與其他媒體事業相區隔，吸引特定族群的閱視聽，進而增進其廣告收入，則屬於經營判斷範疇，不容外界有置喙餘地。……則縱令媒體事業的節目製作或報導內容偏向特定意識型態或政黨，只要經營階層可以證明其經營符合上開經營判斷法則適用的前提要件，則吾人不能恣意論斷其經營之良窳與對錯。」，可見被告本不得以媒體經營者之意識型態或經營風格為認定媒體集中化之依據，此有悖於不當聯結禁止原則。ꆼ原告係民營電視台而非公共電視台，且無頻道稀少之問題，陳新民大法官於司法院釋字第678 號解釋之協同意見書中明確指出，民營電臺應享有低密度管制之自由，雖然亦受到國家監督，但享有高度的運作及節目自由，國家僅能為一般的合法性監督，不能為目的性及妥當性等監督云云。是以，即便係為促進多元化之目的，亦應由法律加以規定，此種憲法機關間之權力分配原則，不能因被告認為現行制度有所不足，即透過本質上與立法權完全不同之「行政裁量權」加以取代；且並非所有行政處分均可附加附款，被告以行政裁量權之附款限制原告之通訊傳播自由，違反法律保留原則，其在許可董事、監察人身分變更之處分中附加附款，亦違反附款之基本法理及原則；被告將通訊傳播基本法第1 條、第13條，及國家通訊傳播委員會組織法（下稱通傳會組織法）第1 條等出現「多元化」之條文，解釋為本件之授權依據，惟依行政法學者通說見解，行政機關之組織法不得作為行為法之授權依據，且通訊傳播基本法第1 條及通傳會組織法第1 條，僅係揭示各該法律之立法目的，如該等條文可作為被告限制通訊傳播自由之依據，則立法機關又何須於廣電三法中明定對於媒體事業之各項管制標準及管制手段？又通訊傳播基本法第13條並未授權被告可就此等事項自行制訂法規命令。ꆼ媒體集中化是否必然導致多元化之減損，必須依證據認定，被告就此無裁量之空間，惟被告卻僅挑選對其作成附款有利之見解，就有利於原告之部分，未於原處分中說明：ꆼ媒體所有權的多元化並不保證內容的多元，英國通訊辦公室分析電視新聞的內容後發現，主要媒體均以類似篇幅報導重大事件，而且其選定的前三大事件均相同，都是以相同材料與觀點報導相同事件，國外學者研究指出，媒體產權結構對媒體內容多元與否沒有顯著的關聯性，再以美國為例，在西元1934年制訂聯邦通訊傳播法（The Communication Act ）後的70多年間，聯邦通訊委員會皆以考量「促進多元化」為由，進行媒體所有權管制。但90年代以後，聯邦通訊委員會分散媒體所有權便能促成觀點多元化的論述，持續遭受法院質疑，認為其所持的多元化標準太過模糊，經不起司法審查檢驗。法院甚至要求聯邦通訊委員會必須明確定義何謂觀點多元化並證明限制媒體所有權確實可促進更多觀點呈現。ꆼ我國有線電視自82年合法化以來，電視頻道數量從3 台暴增至今近百台，市場開放及產業急速成長提供觀眾更多收視選擇，但市場過度膨脹，資源受到稀釋，造成電視頻道業者製作節目之困境，廣告收益係電視頻道業者之主要收入來源，惟自82年廣電市場開放至89年之7 年間，電視廣告收益成長僅有22％，業者面臨製作成本提升及製作成本無法經由廣告回收之嚴峻挑戰，因此將製作完成之節目提供給其他電視台播出，讓更多閱聽人觀賞，俾使節目製作費用可以回收，故無論戲劇或綜藝類節目，節目互播、重播均屬常態，除原告與中天電視公司外，公共電視、台視、華視、民視、八大、三立及TVBS等電視台亦有此情形，顯見節目互播、重播與電視台之廣告收益、規模大小、是否隸屬於同一集團無涉，更與減損媒體多元化表現無關，被告行使裁量權所依據之事實顯有錯誤；且我國電視產業市場規模太小，在資本主義的媒體業生態下，節目內容多樣性及品質選擇本有先天弱勢，若過度壓抑業者結合，導致媒體規模過小、數量過多，市場將被切割更加細小，反不利於產業發展，在規模經濟下，適當的媒體整合不必然導致媒體多元化受到危害，反讓業者資金充裕，有能力製作更多元、更優質的節目，有利於閱聽大眾。ꆼ系爭附款乃係基於錯誤之事實及違背一般事理之考量所作成，違反比例原則、不當聯結禁止原則及平等原則，自屬違法應予撤銷：ꆼ被告以原告與中天電視公司有節目互、重播情形嚴重、中國時報新聞報導有集中化之現象，作為作成系爭附款之理由，顯係基於錯誤事實及違背一般事理之考量，違反行政程序法第9 條、第36條及第43條、比例原則、平等原則及不當聯結禁止原則：ꆼ被告以原告報導「超級星光大道」節目新聞偏多，而認定本件構成言論集中化，惟「98年3 月14日至28日」之採樣期間，適逢超級星光大道舉辦第四屆總決賽時，該節目於98年3 月13日、3 月20日、3 月27日均為同時段高收視率之節目，原告給予廣泛報導實為正常現象，惟被告分析時卻對節目收視率未予以考量；又被告以中國時報對「光陰的故事」連續劇報導過多，認定有言論集中化之現象，惟「98年2 月1 日至2 月17日」之採樣期間，正好是該劇播出結局時，其收視率高於久居同時段收視率前兩名的民視「娘家」與三立台灣台的「真情滿天下」，該劇被行政院新聞局列為99年度電視節目行銷海外地區公開播送獎勵名單之連續劇類特優獎，因內容優質，於西元2008年首播後廣受好評，又於西元2009年於原告電視台播出（此即被告所稱之節目互播），惟由首播及第2 次播出之收視率比較可發現，首播時之平均收視率約為2 至3 ，第2 次播出時之平均收視率則為3至8 ，較首播時高出兩倍以上，顯然該劇第2 次播出時觀眾更熱烈迴響，因此豈能以原告及中天電視公司互播該劇即認為減損多元化？更甚者，「光陰的故事」於西元2011年第3 度於公共電視台播出，公共電視台非與原告隸屬同一媒體集團，並無任何綜效可言，難謂損害多元化、有害公眾閱聽利益，被告對此情形未加注意及分析，被告作成系爭附款顯基於錯誤之事實，違反行政程序法第9 條對當事人有利及不利一律注意原則。ꆼ況被告認定之集中化與中國時報之新聞報導有關，然系爭附款卻非對中國時報所附加，且平面媒體非屬廣電事業，非廣電法之適用對象，被告若認為中國時報之報導出現集中化現象，卻對原告作成系爭附款，明顯逸脫廣電法之範疇，手段與目的間亦欠缺正當合理之關聯，除違反不當聯結禁止原則外，其所採取之手段亦無法對中國時報達成任何目的，亦已明顯違反比例原則之適當性原則。再者，被告傳播內容處98年4 月20日之研究報告，所統計中國時報對「光陰的故事」及「超級星光大道」之報導，於數量上亦有明顯之錯誤，被告係分別計算標題與報導之數量加以合計，惟區別標題與報導，乃新聞學之基本原則，被告將標題本身單獨視為一則報導，所認定之事實顯然有誤；且中國時報於98年3 月15日亦報導「超級偶像」節目，不僅內文提及節目亦附有節目主持人及香港參賽者的大幅照片，但被告研究報告中卻稱中國時報於「98年3 月14日至28日」對「超級偶像」節目並無任何報導，顯然與事實不符；被告刻意挑選「98年3 月14日至28日」為採樣期間，當時「超級星光大道」正進入總決賽，以蘋果日報為例，同一時期（即98年3 月14日至28日）有關「超級星光大道」之報導共有11則，對於「超級偶像」則無任何報導，蘋果日報與中國時報非隸屬同一集團，惟被告對此情形完全未予分析說明，僅以錯誤數據為認定集中化之依據，其所認定之事實不僅有違證據法則，被告行使裁量權所依據之事實顯有錯誤，違反行政程序法第9 條、第36條及第43條之規定，又被告引用明顯錯誤之資訊任意作成行政判斷，係違反行政程序法第10條行政裁量之界限，則原處分系爭附款明顯違法。ꆼ另被告禁止原告與中天電視台向同一節目供應者購買節目，已嚴重違反公司自治，例如三立集團之收視率與原告加計中天電視公司後幾乎相同，三立集團之廣告營收金額超過原告加計中天電視公司之總額，何以三立集團可與台視、東森戲劇台及公共電視台聯合向同一節目供應者購買節目，被告卻全面禁止原告與中天電視公司為之，此項附款亦明顯違反平等原則及不當聯結禁止原則；此外，現今國內通訊傳播事業競爭激烈，市場已達飽和狀態，業者為節省成本支出，乃採取節目互播之策略，此現象長期且普遍存在，根據被告傳播內容處98年4月20日之研究報告，同一時期台視有11個節目與其他電視台互播、華視亦有3 個節目與其他電視台互播，惟被告對台視及華視並未作成系爭附款，甚至從未認為此損害多元化而作成命其改善之行政指導，顯見被告主張節目互、重播可作為附加本件附款之理由，與事實不符，亦違反平等原則；另最高行政法院102 年度判字第256號判決指出，商業或娛樂資訊，與公共事務資訊不同，消費者主權強度較高（若節目優質，社會大眾感興趣，互播或互相報導頻率高），尚無妨礙多元言論或文化之公益價值。迺被告將節目互、重播作為本件必須附加附款之理由，不僅認定事實明顯有誤，亦違背一般事理之考量，自屬違法甚明。ꆼ復查被告至103 年6 月17日方提出「廣電事業影響力相關監理法規及量測方法之研究」委託研究案，表明欲建立無線電視、廣播電台、有線電視系統經營者、衛星廣播電視事業等影響力之操作性指標及量測方法；至少包括針對收視率、收聽率、所有權及市佔率等項目指標，提出可操作性之調查方式及量化數據方法，上揭操作指標之說明及描述，至少包含指標之定義、目標、數據蒐集方法、數據來源、計算公式、操作限制、分析及解說等內容之描述，且必須提出相關監理措施之具體建議，進而提供確實可行之因應策略。由此可知，被告至今尚無法有效評估「廣電事業之影響力」、「可操作性之調查方式及量化數據方法」、「相關監理措施及確實可行之因應策略」，在此種尚須委託研究之情形下，本件如何認定系爭附款可有效達成其所稱促進多元化之目的，令人無法理解；又監察院前已針對國內頻道之重播情形普遍存在作成調查報告指出，我國有線電視收視費用長期以成批定價方式收取，無法有效反映觀眾收視之需求及頻道市場價值，導致業者為壓低經營成本，以致重播率高，而被告及各地方政府僅於系統收視費率上限審議核減，無助於品質改善，顯見被告長期坐視費率制度日趨惡質化，扭曲媒體自由化生態，確有疏失；又參被告97年度所委託研究之「電視使用行為及滿意度」抽樣調查結果，可知節目之互、重播乃國內各頻道所普遍存在之現象，顯然與媒體集中化無關，非原告與中天電視公司所獨有之現象，被告以此作為作成系爭附款之理由，除係基於錯誤之事實外，亦明顯違反不當聯結禁止原則。ꆼ被告主張其行使裁量權之依據，即原告與中天電視公司之違規次數，特別是節目廣告化之情形較其他電視頻道更為嚴重部分，明顯與事實及證據不符，經逐一核對被告所稱之節目違規情形，亦與其所認之集中化無關，例如，原告固曾因節目異動未依法申報而遭被告處分，惟此與中天電視公司之頻道完全無關，亦與被告所稱之節省費用追求綜效無關，又中天新聞台之違規次數從西元2006年的27件，西元2007年的7 件、西元2008年的3 件，至西元2009年的1 件，不僅沒有增加，反而大幅降低，被告對上開情形均未仔細分析，其所認定之事實亦明顯與卷內證據不符，其逕將所謂違規情形或節目廣告化作為行使所稱裁量權之理由，亦顯然違背一般事理之考量及不當聯結禁止原則，且上開各電視台違規件數之統計資料均為被告事先所清楚掌握之資料，故被告亦明顯違反應依職權調查證據及行政程序法第9 條、第36條之規定，被告將此等違規紀錄亦作為認定集中化或劣質化之理由，除係基於錯誤之事實外，亦顯然違背一般事理之考量及不當聯結禁止原則。ꆼ被告作成系爭附款之程序，違反正當法律程序原則：被告之「獨立」乃係獨立於上級機關在個案中之指揮監督，而非「獨立於國會」，更非有較大之空間可無須遵守法律保留原則；被告引用通傳會組織法第1 條、第3 條、第4 條、第6 條、第7 條、第8 條、第9 條規定，主張其可依據促進多元化之立法目的作成系爭附款云云，自不足採。而被告以基本法及組織法之概括條款作成系爭附款，再以法院應尊重獨立行政機關為由主張應對系爭附款進行低密度審查，顯然違背法律明確性原則及權力相互制衡之憲法基本原則。又被告以本件曾經進行聽證程序為由，欲合理化其可以抽象之立法目的限制原告之通訊傳播自由，此更屬對於憲法上人權保障之認知有誤；即便就聽證會之鑑定意見而言，被告亦未對有利於原告之部分一律注意，如被告以「收視率」、「閱報率」為本件之計算依據，且於附款中強迫原告必須投入鉅額資金設置自有攝影棚，此均已違反鑑定人之鑑定意見。且被告將中國時報之平面報導列入是否作成系爭附款之重要考量因素，卻未通知中國時報參與聽證會議表示意見，此自難謂符合正當法律程序之基本要求；另被告雖曾於98年5 月8 日舉行聽證，但本件關鍵的3 份鑑定報告並沒有任何一份於聽證前事先提供予原告，原告未能知悉鑑定內容而事先準備，無法在聽證會中有效攻擊與防禦。被告作成系爭附款顯不符合正當法律程序之要求。另由國內研究論文亦指出，被告進行諮詢程序的時間相當短暫，聽證會前的資料準備工作不足，間接導致聽證會上的對話討論流於各說各話，最後進行決策的時間太過倉促，僅僅1 次的聽證會無法就爭點形成共識，使得聽證會聽取各界意見的意義與功能無從發揮，僅單純資訊公開，並未在適當時機提供所需的資訊，無法顧及原告之實質參與權利是否受到充分保障。ꆼ原告就個別附款之違法情形說明如下：ꆼ有關董監事及經理以上人員不得兼任，及須設置獨立董事部分：查公共電視、台視、華視、民視、東森、八大、TVBS之董監事及經理以上人員並無兼任，何以其節目互播及重播情形反較原告及中天電視公司更多？系爭附款僅係禁止兼任，如何達成被告所稱之促進多元化之目的？被告雖主張台視公司亦曾於99年11月1 日申請董監事負責人變更案中承諾日後將會配合辦理，惟被告並未對台視公司賦予任何強制性之法律效果，此與本件係以附款課予原告負擔，且以保留廢止權為手段之情形顯然不同。最高行政法院於兩次發回意旨中，均明確指出被告不僅允許台視公司與飛凡傳播公司兼任董事、監察人之比例可達3 分之1 ，並可持續固定維持兼任比例，其亦未要求台視公司須設置獨立董事，顯然對原告及其他電視台為不同之差別待遇，違反平等原則。ꆼ有關須設立自有攝影棚及不得向同一節目供應者購買節目部分：原告與中天電視公司可向同一節目供應商購買不同節目，而分別於各自頻道播出，如係基於促進多元化目的，至多僅得要求購買節目後應於不同頻道播出，何以得要求不得向同一節目供應商購買節目？其邏輯難以理解；且不同電視台向同一節目製作公司購買節目後，於各自頻道播出，本為常態，公共電視、台視、華視、民視、八大、三立及TVBS電視台均有此情形，被告僅禁止原告及中天電視公司為之，顯欠缺正當目的而違反比例原則、不當聯結禁止原則、平等原則。況禁止聯播將使節目製作廠商承擔更多風險，而減少新節目製作業者加入市場競爭之機會。美國聯邦第7 巡迴法院於Schurz Communications,Inc.v.FCC 乙案中即曾指出，如果禁止購買聯播權，電視網購買節目時將支付較少價金，反而對外部節目製作業者不利。節目製作是風險極高之行業，如同盲目挖掘油井一般。將聯播權售予電視網，可以將風險分散給規模較大，也較能承擔之業者。如此一來，就會不斷地有新的投資進入節目製作市場，從而提供更優質之節目給獨立電視台。如聯播權不受到限制，尚未成熟的節目製作公司，將可與電視網共同分擔製作節目的風險，便可強化節目內容產業，並增加節目的多樣性，故被告之禁止不僅無助於促進多元化，且將使節目製作廠商須承擔更多的風險，因此減少新節目製作業者加入市場競爭之機會，反不利於公共利益，故系爭附款亦有違手段應有助於目的達成之比例原則。ꆼ有關廣告、業務部門與節目部門須獨立部分：最高行政法院於發回意旨中已指出，現今國內通訊傳播事業（包括有線、無線及衛星廣播電視台）其市場似已達飽和狀態，業者為節省成本支出，乃採取彼此間節目互相播出之策略，命設立節目部門須獨立，勢將增加業者之營業成本，反有礙公平與自由競爭，且節目收視率與廣告營收金額通常成正比，縱使將廣告、業務及節目部門拆分，部門之間也會對節目內容有所討論，基於營利導向及業績需求，公司內部各部門本難真正獨立，且文化出自人的素質，縱令部門可以獨立亦不能確保會發展出多元文化（節目、新聞與言論多元），其間並無絕對的因果關係；學者黃銘輝亦指出廣告與業務的運作無疑是商業電視台存續的命脈，若對之設限太嚴，對於當事人併購媒體的初衷，藉媒體的結合來整併媒體的經營以增進經濟效益，無異大打折扣；又縱使其與促進競爭此一目標沾上邊，但按公平交易法第19條就廠商不公平競爭行為的禁止規定應足以處理，故此一附款的必要性著實可疑。只要節目收視率比同一時段其他節目高，廣告主即會願意購買時段播出廣告，無論任何電視公司皆是如此，此與電視台之廣告、業務與節目部門是否獨立無關。被告如欲追求多元化，亦應係針對「節目部門」而為，原處分謂此項附款係為「避免對其他競爭媒體之交易機會產生排擠效果」、「基於維護產業競爭秩序之精神」，惟維護市場公平競爭的環境似應委諸公平交易法的規範功能，已逸出通訊傳播基本法與廣電法的立法目的。ꆼ有關要求成立倫理委員會、提出內部流程管控機制之改善計畫及設置獨立編審人員部分：系爭附款要求原告須提出內部流程管控機制之改善計畫，卻未告知原管控機制疏失不足之處何在？應如何改善始能符合要求？要求原告須成立倫理委員會，應係認為原告原公司運作制度無法有效達成促進多元化之目的，但卻未具體說明倫理委員會之組成人員及審議方式為何，例如倫理委員會之成員是否應有觀眾代表？其年齡層及性別是否應予考慮？比例為何？倫理委員會之成員究應以何種標準判斷是否多元化？均未見被告於附款中為任何說明，有違明確性原則。至被告雖主張倘原告未履行系爭附款，其將受公平合理原則及比例原則之拘束，而以行政執行法所規定之處怠金方式命原告履行，不會驟然廢棄原處分云云。惟查，行政處分於相對人不履行時均可移送行政執行，惟處分本身仍應遵守明確性原則，如依被告之邏輯，行政處分豈非均得以將來執行時須遵守公平合理原則及比例原則，而可無須遵守明確性原則？況且，被告並未說明單獨附款本身，如何依行政執行法之規定強制執行？且無論如何，被告最終仍可對於原處分行使廢止權，故被告自有義務應具體說明附款之內容，方符合明確性原則；另被告主張無論「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業評鑑作業要點」（下稱評鑑作業要點）及「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業換照作業要點」（下稱換照作業要點），均有要求業者須設立倫理委員會云云。惟查上開2 作業要點均係於101 年3 月6 日始修正公布，時間均在98年6 月29日原處分附款作成後，不得作為合理化系爭附款之理由；又將系爭附款4 與廣電壟斷防制法草案規定對照以觀，上開草案明定倫理委員會之性質係「新聞倫理委員會」，組成人員為「學者專家、公民團體代表與該事業所屬人員」，審議內容為「節目與廣告所涉新聞倫理及製播規範等事項」，姑不論即便係廣電壟斷防制法草案，僅係要求設立「新聞倫理委員會」，而非要求娛樂台及綜合台亦須成立「倫理委員會」，但至少其就「新聞倫理委員會」之「組成人員」及「審議事項」均加以明定，反足證被告以附款要求原告設立倫理委員會，卻未具體說明倫理委員會之性質、組成人員及審議事項，已違反行政行為明確性原則；且學者黃銘輝亦指出，倫理委員會的設置，按被告的說法，係一種提高媒體「問責性」（accountability，或譯「可課責性」）的內部自律機制，然而關於倫理委員會的組成、職掌與運作方式，現行法制以及被告均未有清楚的指示，除了當事人可能難以遵循外，一旦屆時當事人不履行此一負擔，被告也缺乏強制執行的標準；再者，考量到倫理委員會未來的影響力，理論上並有超脫本件所關注的「多元」「在地」等行政目的的可能，若然，則此一附款的「手段與目的」關聯性將進一步被稀釋。綜上，此兩點附款雖非與前述的行政目的完全無關，但不可否認其個案的相關性和必要性均較為薄弱，宜否列入本次處分附款內容，值得存疑；無論董事、經理人、獨立編審人員或倫理委員會，均設置於公司之下，渠等對於公司均負有善良管理人之注意義務，如其認為共同播出某一節目有助於公司營收，對於股東更有利，是否須因被告之促進多元化目的而不得作成此種決定？獨立編審人員之獨立究何所指？其執行職務是否可獨立於董事長或總經理之指揮監督？倫理委員會之意見對原告有無強制拘束力？如有則是否表示董事會或總經理應服從倫理委員會之決議？則最終應由何人對公司經營負成敗之責？如此是否符合公司法之公司治理原則？均未見被告為任何說明，則單純附加系爭附款如何有效達成促進多元化之目的？實令人難以理解。系爭附款已違反法律保留原則、法律明確性原則、比例原則、不當聯結禁止原則、平等原則及行政行為明確性原則。ꆼ本件係於原告申請董監事負責人變更時遭被告附加系爭附款，負責人變更與執照到期申請換照係屬不同之案件。於舊照期間，原告雖具有尚未到期而仍為有效之執照，但被告仍於原告申請變更董監事負責人時附加系爭附款，顯見系爭附款乃係針對董監事負責人變更所附加，與原告事後因執照到期而重新申請並取得新的執照無關。根據被告於歷次書狀及開庭時之一貫主張，其所稱之為促進多元化而有對原告附加各項附款之必要性，均未改變，且被告始終主張其所為之附款可達成所稱促進多元化之目的，因此殊難想像被告所要求履行之各項負擔（作為及不作為義務），其真意僅係要求原告於舊照期間配合履行即可。次查原處分及系爭附款均係以原告為主體，非以原告所屬頻道為主體，且系爭附款本身並未附加任何解除條件或期限，再加以被告於本件言詞辯論程序時，雖經原告多次請求說明，仍不願意明確答覆系爭附款是否僅於舊照期間內有效，或原告於取得新照後倘不履行系爭附款，其是否可根據附款而行使廢止權等情，亦可證明被告之真意確係要求原告必須持續履行系爭附款，而不能以已換照為由即拒絕履行。參照司法院釋字第546 號解釋意旨：「……所謂被侵害之權利或利益，經審議或審判結果，無從補救或無法回復者，並不包括依國家制度設計，性質上屬於重複發生之權利或法律上利益，人民因參與或分享，得反覆行使之情形。……人民之被選舉權，既為憲法所保障，且性質上得反覆行使。若該項選舉制度繼續存在，則審議或審判結果對其參與另次選舉成為候選人資格之權利仍具實益，並非無權利保護之必要者可比，此類訴訟相關法院自應予以受理……」則依相同之法理，原告之廣電自由、經營權及財產權均受憲法所保障，無論股權轉讓或負責人變更均屬於性質上依法律制度設計可反覆行使之權利，因此非無權利保護之必要。是則即便於舊照期間，系爭附款業已增加法律所無之作為及不作為義務，侵害原告之廣電自由、經營權、財產權，且無論換照或申請人變更皆係依法律制度得反覆行使之法律上權利，因此，於舊照期間而言，原告仍有權利遭受侵害及限制，自有訴訟之實益等語。ꆼ聲明請求判決：ꆼ先位聲明：原處分關於附款部分撤銷。ꆼ備位聲明：確認原處分之附款部分違法。ꆼ訴訟費用由被告負擔。

四、被告抗辯略以：ꆼ我國現行法律已賦予被告之獨立機關裁量權限，及原處分為追求文化多元目的而附加附款之法令授權依據，且原處分作成前已賦予原告可得充分陳述意見之程序保障：ꆼ被告具有法定獨立機關之性質，且法律上有管制領域特殊性之連結及立法特別授權，法院對原處分所為之附款應採尊重模式。通訊傳播基本法第1 條、第3 條第1 項、第5條、第16條，通傳會組織法第1 條、第3 條、第4 條、第6 條、第7 條、第8 條、第9 條規定，均已明揭立法院以法律特設被告之立法目的及職權範圍，乃包含「多元文化均衡發展」與「傳播競爭秩序之維護」等任務，且進一步明文賦予被告得於傳播法規（如廣電法、衛廣法等）修正施行前，就與廣電法所揭諸之規定牴觸者，由被告依通訊傳播基本法之原則為法律之解釋及適用。是可謂被告在解釋適用傳播法規時，其性質有如立法者特別明文授權之代理人，可得發揮鈞院依職權囑託國立臺灣大學法律學院葉俊榮教授就「法院對獨立機關行政行為之司法審查密度」所為鑑定意見書中所稱之「行政立法作用」，依上開鑑定意見書肯認之「要達到單一資訊傳播業者言論亦多元的政策目標，則有必要介入媒體經營的內部組織與決策流程」、「在媒體經營者之內部組織經營不應受到一般權利保障的前提下，法律保留原則與法律可預見性的要求，應可適度放寬，而以獨立機關的多元專業性及決策程序的公開與說理補足其正當性」、「尤其是職司多元價值維護的獨立機關，當作成准駁處分之際，往往必需考慮管制上的公共價值，而在准駁之外搭配相關決策配件，方能使准駁決策周延，反應多元專業論辯的程序的需求。此一行政處分決定的內部彈性處理，法院固然也有審查的空間，但前述法院對獨立機關決策的尊重，也應包括此等決策套裝的整體考量在內」等，足為鈞院審理參採。ꆼ本件系爭附款所追求之多元文化維護與促進，乃立法者於92年制定通訊傳播基本法設立被告所賦予之任務，非如原告所稱欠缺法律授權依據；而通訊傳播基本法第16條規定，即為立法者賦予被告以維護促進多元文化解釋適用傳播法律之特別授權。且原處分以附款介入媒體經營之內部組織與決策流程，促進多元文化之維護，有其適當性及必要性；原處分之性質乃形成處分，且為裁量處分，依法得附加附款；蓋依廣電法第14條第1 項規定，廣播電視事業係屬「特許事業」，其負責人之變更為應經許可事項，是類此廣播電視等特許事業負責人之變更，被告依法自有裁量權利。且本件被告以添加附款之方式，在有所保留之限制下予以許可，不僅可為避免因本件負責人變更之許可，致公共利益及閱聽眾權益受到重大影響，並且可達維護言論市場多元化、媒體市場公平競爭之目的。故系爭許可處分之性質既為裁量處分，被告自得依據行政程序法第93條第1 項及第94條規定，作成附附款之許可處分。ꆼ本件既有朝媒體組織集中化、減損競爭、參與、分權及制衡等多元文化表現之重大負面效應存在，基於前開立法之特別授權，被告於原處分內附加促進「維持市場公平競爭」、「避免言論集中」、「保障內容多元化」之各附款，介入媒體經營之內部組織與決策流程，有其適當性及必要性。查廣電法因立法較早，其雖就廣播電視事業之負責人變更規定應經主管機關裁量許可，但該法就其該許可審查有關經營權實質移轉所涉文化多元、媒體集中等因素並無直接之明文規定，是立法院92年通過通訊傳播基本法，揭諸「提升多元文化」、「促進多元文化均衡發展」等原則，使被告藉由上開法規間重疊、複數適用，並按基本法優先於普通法、新法優先於舊法進行比較及解釋，發揮規範功能。因此，原處分有通訊傳播基本法第16條「得依本法原則（含多元文化之促進及維護等原則）為法律之解釋及適用；其有競合者，亦同」之適用，應無疑義。ꆼ中國時報雖非原處分之申請人，但聽證會上不論原告或其關係企業中天電視公司出席人員其發言時亦多有代表集團發言或為集團之整體經營內容提出陳述，自難謂聽證會未予原告所屬媒體集團有充分陳述意見之機會。又查聽證會鑑定人之書面鑑定報告，乃鑑定人於言詞報告同時提出，兩造均係一同聽取鑑定人之意見，實則，法規並未規定鑑定人報告必須於聽證會前先送原告表示意見；反而是聽證會於98年5 月8 日舉行後，至98年6 月29日原處分作成前，有相當時日供原告申請閱卷。況原告及中天電視公司復已於會後之98年5 月13日提出「案情詢答說明回覆」完整陳述意見。自前揭事實經過，顯見原處分作成前已賦予原告可得充分陳述意見之程序保障。ꆼ原告主張媒體所有權多元化並不會保證內容多元；壟斷寡占的傳媒亦有能力營造多元資訊流通的環境；少數集中但強大的媒體恐怕更有利於監督政府機能的發揮；在規模經濟下，媒體整合並不必然導致多元化受到危害，反而可以讓業者有更充裕的資金，製作更多元且更優質的節目，對於視聽大眾權益更有利云云。惟查：ꆼ本件經聽證程序所呈現之資料、觀察及各界意見，顯示本件不同於一般媒體併購，確有於個案附加附款之必要。根據AGB Nielsen 西元2008年每分鐘平均收視率的統計，自中視中天結合後，中視與中天家族頻道合計有4 個頻道（中視主頻、中天娛樂台、中天新聞台、中天綜合台，不包括中視數位副頻中視新聞台及綜藝台），其每分鐘年平均收視率是1.4 ％，約等於每小時平均觀眾達1,760 萬人次，高居現有電視頻道家族收視觀眾市場第1 位。此外，再以西元2007年的廣告市場營收金額為例，中視中天結合後的營收為29.5億元，較排名首位之三立家族的30.5億元而言，營收居第2 位。綜合上述市場實際數據可知，混合結合後之原告所屬電視媒體集團每小時節目播出可觸及之觀眾數量，將達臺灣地區的4 分之3 人口強，若再將中時報系（西元2007年廣告營收達21.5億元）廣告營收金額與本件混合結合後之營收合併計算，將達51億元，已係臺灣地區跨媒體（報紙及電視）廣告營收排名第1 ，本件將成為臺灣跨媒體第1 集團之事實相當明顯，其對跨媒體市場公平競爭可能導致之不利影響，自有進行規範之必要。且使兩家電視公司董監事、總經理、副總經理與各部門經理等中高階層主管人員獨立分開，不得兼任另一媒體職務，目的乃在預防跨媒體中高層主管人員之決策行為，利用市場優勢地位，產生不利於公平競爭之情事，並避免言論集中化問題出現；本件申請時所適用之96年7 月13日廣電法施行細則第18條、第19條之規定，用意在避免國內新聞紙及無線電視等媒體股東持股集中，藉由媒體所有權分散、媒體內外結構多元，用以保障文化多元及媒體多元，原告為無線電視事業，其股權轉讓本應受前開所有權分散、結構多元之限制，然原告之主要持股結構乃經由法人多層控股，使得其股權之轉讓，甚至其經營權之移轉僅須經由上層法人股東持股變動即可達成，原告主張符合廣電法施行細則第18條、第19條而不必向被告提出股權轉讓之申請，無異是迴避了廣電法施行細則第18條、第19條限制新聞紙及無線電視等媒體股東持股集中之規範。本件聽證會專家鑑定意見，均認本件雖僅係申請負責人變更，但其非單純之負責人變更而已，而是涉及根本性的股權和經營權之轉移，應受實質審查，維護相關媒體法令保障文化多元及媒體多元之價值。ꆼ「文化多元」或「媒體多元」本身乃在追求媒體之公共性，亦即強調媒體之參與、競爭、分權及制衡，亦即經由媒體組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由空間，而非僅是原告所窄化或側重之節目內容（優質或受觀眾歡迎）而已。原處分所欲追求之文化多元、媒體多元實寓有民主憲政下分權制衡及言論自由之憲法價值，原告主張少數集中、強大之媒體反而有利於監督政府機能的發揮，且可製作更多元且更優質的節目云云，非僅不合相關立法之意旨，更無異曲解文化多元之概念；依被告傳播內容處98年4 月20日研究報告，中視公司（主頻）與中天娛樂台互播節目之情形可知，在5 個互播節目中，合計於中視（主頻）播出21小時，卻在中天娛樂台播出達44小時，後者互播或重播為前者之2.09倍，特別是中天娛樂台（週五）有41.7％（10小時）聯播中視公司節目，週六、週日更高達66.7％（16小時）聯播中視節目，顯見中天娛樂台於主要觀眾收視時段，均以重播中視節目為主，形同僅屬中視頻道之「播映機器」，難謂為獨立頻道。顯示本件跨媒體所有權集中，對文化多元價值、媒體多元有減損之虞的負面效應與疑慮，無從排除。故有附加系爭附款，用以追求其媒體內、外部組織多元及專業獨立，避免因媒體控制力集中而產生弊病。ꆼ另查原告對新聞紙報導則數之爭執，乃是針對卷內被告傳播內容處98年4 月20日「媒體集團化與內容多元化之關聯性研究- 以中時、中視、中天『超級星光大道』報導內容為例」研究報告。惟該研究報告之觀察標的是：「中國時報針對同集團內之『超級星光大道』節目與非屬同集團內之『超級偶像』等同質性節目之報導情形」，而其「研究分析」則呈現：中國時報在該研究區間（98年3 月14日至3 月28日）中，共有13則報導同集團之電視節目「超級星光大道」，而對同屬歌唱選秀節目的非同一媒體集團之「超級偶像」總決賽為差別待遇，其報導比重明顯失衡，上開研究報告即是以「中國時報針對同集團之電視節目」為主要觀察目標，至於其他平面媒體，如自由時報、聯合報之報導量僅係作為對照參考，雖未將蘋果日報納入比較或統計，惟蘋果日報本非該報告觀察之標的，自無必要納入，且同一集團之中國時報，則對該同集團電視節目則是採用當日報紙之「A1要聞（頭版）」及「A5焦點新聞（整個半版）」之方式使其高度曝光，且使用諸如：「中視《超級星光大道》前年開播至今兩年餘，在不景氣中，旺人也旺財！」之報導內文予以介紹，其正面吹捧之報導手法甚為明顯，自報導之「內容」比較觀察，顯見「平面與電子跨媒體集團經營，對於閱聽眾接收內容的多元化造成影響」之實證現象，與前開研究報告之結論不謀而合；自卷內原告所屬集團中視公司與中天電視公司之違規次數予以統計觀察，2 家電視公司98年（累計5 個月）累計核處紀錄達13件，其中有9 件係因「節目廣告化」而受核處之案件，又累積違規紀錄更已超過96年、97年之全年紀錄（分別為12件）。自該「節目廣告化」之現象，益徵原告所屬媒體集團有因跨媒體經營而強調所謂「綜效」，使節目專業製作及經營情形朝劣質化方向擺盪之虞。原告僅將部分頻道之違規次數割裂觀察，而不論全貌，亦無可取。若因跨媒體經營強調所謂「綜效」以節省經營成本，卻犧牲頻道、節目多樣性，甚至使節目專業製作及經營情形朝劣質化方向擺盪，自有於原告所屬集團跨媒體經營案件審議中兼顧「保障內容多元化」公共利益之必要性。又日後若有其他廣播電視事業有與本件原告同一或類似程度之集中化情形，被告基於平等原則亦將對之為相同或類似待遇，或為通案式之規範要求，但不能因此即謂原處分於作成時有悖平等原則。ꆼ被告就最高行政法院102 年度判字第256 號判決之發回意旨，陳述意見如下：ꆼ媒體集中現象產生所致多元性減損結果，有無實證資料？ꆼ按通訊傳播基本法93年1 月7 日公布施行前，88年3 月18日修正廣電法施行細則第18條、第19條及88年2 月3日修正有線廣播電視法第21條第1 項、第42條第3 項之規定，嗣於93年1 月7 日公布施行之通訊傳播基本法第1 條、第5 條之規定，可知通訊傳播基本法施行前，於個別之媒體法律，立法上即是存有肯認及追求媒體多元（所有權分散、組織結構多元、內容觀點多元）之價值，於通訊傳播基本法施行後，更經由該基本法之性質，明揭媒體之多元文化價值，立法者並經由通訊傳播基本法第16條之立法特別授權規定，授權被告依廣電法所揭示含文化多元在內之各項原則，在相關媒體法律發生牴觸或競合時，均得依通訊傳播基本法原則為法之解釋及適用；又按司法院釋字第613 號解釋理由書之意旨及陳大法官春生於司法院釋字第689 號解釋協同意見書中表示，應確保言論市場多元化而採取適當之大眾媒體集中排除原則，以盡可能在私的廣電領域裡廣範圍地達到且保護言論同比重之多元化；另總統府就「公民與政治權利國際公約」與「經濟社會文化權利國際公約」所提出之國家人權報告書亦指明：財團以雄厚資金及各種方式不斷擴大媒體版圖，將嚴重導致媒體所有權集中化的不良後果。綜上可知，立法者以法律明文特設並授權獨立機關即被告行使包含「促進多元文化均衡發展」與「確保通訊傳播市場公平有效競爭」等職權，使被告在立法者特別授權下，積極經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊有遭受壟斷之虞，並確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域（即確保言論市場多元化），採取適當之大眾媒體集中排除原則，盡可能在私的廣電領域裏廣範圍地達到且保護言論同比重之多元化，故媒體多元乃通訊傳播基本法所肯認追求之法律價值，非單純之事實認定問題。ꆼ被告於98年5 月8 日就本件申請召開聽證會，參加該聽證會各政府機構代表、專家鑑定人、學者及公民團體之意見，整體而言咸認本件在本質上係跨媒體與實質控制權移轉之案件，而非僅單純之董監事變更申請案。其中鑑定人黃銘傑與鑑定人莊春發鑑定意見書均指出，本件結合對市場公平競爭可能產生之不利影響，再根據收視率之統計、每小時平均觀眾人數、廣告收益等因素判斷，本件併購案將成為台灣跨媒體第1 集團之事實相當明顯，原告所屬媒體集團亦自承：「中時媒體集團是臺灣『最大』的媒體集團，也是『唯一』擁有網路、報紙、電視、廣告等不同平臺的媒體集團，營運範圍包括網路、報紙、電視、出版、旅遊、廣告、活動等，因應數位匯流的世界趨勢，目前朝向數位化多媒體方向經營。目前中時媒體集團包括『中國時報』、『工商時報』、『時報周刊』、『愛女生』、『時報資訊』、『中時電子報』、『中天電視』、『中國電視』、『商訊出版』、『時藝多媒體』、『時報國際』、『時報文教基金會』、『艾普羅民意調查』、『時報旅行社』」，更足認本件有「最大」、「唯一」、「掌握無線頻道頻譜資源」等特徵下之跨媒體收購現象；綜合鑑定人黃銘傑、莊春發、羅世宏、陳世敏、瞿海源及其他公民團體代表或關係人之意見及相關資料，均呈現媒體集團化或其併購、收購行為，確有導致「媒體多元」減損之疑慮存在而無法排除，可謂與前開通訊傳播基本法等媒體法律，及大

權利國際公約」與「經濟社會文化權利國際公約」所提國家人權報告書等所肯認追求之「媒體多元」價值相悖。故有經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊有遭受壟斷之虞之必要，藉以維護「媒體多元」之法律價值。ꆼ本件源於原告及中天電視公司之法人股東榮麗公司，其控制股東余建新將其股份讓與旺旺集團之旺旺公司。此外，由余建新擁有之中時公司之股權，亦讓與同屬旺旺集團之蔡合旺公司，又榮麗公司改派其擔任原告及中天電視公司之董監事代表，原告於97年12月23日召開第14屆第20次及第21次董事會議，會中決議經全體出席董事同意推選林聖芬及林皞維為該公司常務董事、饒聖雄擔任總經理，並於同日並召開第14屆第3 次常務董事會議，決議經出席常務董事全體同意推舉林聖芬為董事長。後原告於98年1 月10日向經濟部完成公司變更登記，並分別由勤業眾信會計師事務所代理於97年12月26日及98年2 月10日以勤眾投資0000000 號及0000000 號函向被告申請董事長、常務董事、董事、監察人及總經理變更，上開跨媒體所有權併購現象，對文化多元價值、媒體多元確有減損之虞，有採行預防措施之必要。ꆼ本件既有前開報紙、雜誌、無線電視台與衛星廣播電視頻道等之跨媒體產權併購特徵，且其上層單一持股人及其家族擁有較多絕對股權控制，均係事實，在此一事實下，減損前開「媒體多元」價值之疑慮確係存在而無法排除，是被告於原處分內添加系爭附款，自「媒體內、外部組織結構多元」之面向，經各項媒體內外部組織結構及作業程序之設計（手段），達到追求及維護「媒體多元」之法律價值（目的）；附款ꆼ之目的性考量為經由2 媒體之公司董監事組成人員參與之多元性，追求媒體外部結構之多元；附款ꆼ之目的性考量為經由設置該獨立董事之獨立性、外部性及專業性，於董事會中對原告公司事務為獨立判斷與提供客觀意見，以期發揮原告公司董事會內部獨立平衡、相互批評與制衡之內部治理功能，追求媒體內部結構之多元；附款ꆼ之目的性考量為經由2 媒體經營管理階層人員參與之多元性、部門及其節目招攬行為之獨立性，另經獨自設立自有攝影棚以確保原告此一取得國家無線頻譜特許之無線電視業者按其原有營運計畫從事節目設置製播而維護其運作獨立性，藉此追求媒體內、外部結構之多元；附款ꆼ之目的性考量為經由設置倫理委員會並引進外部人員參與，追求媒體內部組織結構之多元；附款ꆼ之目的性考量為經由各頻道設置獨立編審人員及流程，追求媒體內部組織結構之多元；其手段與目的之間，具有合理關聯。符合裁量處分有法律或事實障礙或疑慮確實存在而無法排除時，行政機關運用行政處分之附款機制，使行政處分彈性、效率及顧慮申請人利益，可發揮符合比例原則及個案正義之要求。ꆼ關於是否對「所有媒體」均通案要求設立獨立董事？原告為取得國家頻譜特許之無線電視事業，自不能與一般衛星廣播電視事業相比。國內其他無線電視事業如台視公司（與原告均擁有無線頻道）縱便無本件卷內之「唯一」、「最大」跨媒體特徵，亦已配合被告政策方向，於該公司99年11月1 日申請董監事等負責人變更案，以書面承諾於該公司累積虧損彌補後、上櫃掛牌前將設立2 席獨立董事，限縮其董監事兼任於一定比例內，及維持經理人員之獨立性，又台視公司跨媒體版圖亦無從與原告所屬旺旺中時媒體集團可相提並論。是被告考量每一個案情形（例如跨媒體情形及媒體性質等），藉諸不同之行政措施及管制密度，追求避免媒體集中之政策目標，以資符合比例原則，亦無不符最高行政法院發回意旨指摘之公平原則。ꆼ關於附款ꆼ設立自有攝影棚，節目部門須獨立，不得與中天電視公司有節目聯合招攬，與改善「節目互播」而達到所謂「節目多元化」有無正當合理之關聯？能否助於該目的（節目互播、節目多元化）之達成（比例原則）？系爭附款乃在追求媒體多元、組織結構多元之價值，多元文化之政策設計及檢視指標，亦即在於媒體之組織結構，以及媒體之內容表現。而媒體之組織結構是否能達到競爭、參與、分權及制衡之多元文化表現，更是首要攸關。系爭附款經由要求媒體經營管理階層人員之獨立性、組織決策及參與方式之獨立性、人員多樣及專業獨立維護，與達到「文化多元」、「促進通訊傳播健全發展，維護國民權利」，具備正當合理關聯；又關於獨自設立自有攝影棚乙節，乃在於確保原告此一取得國家無線頻譜特許之無線電視業者按其原有營運計畫從事節目設置製播，不致因新經營者可能有前述鑑定意見所指業務掛帥、集團綜效考量而不設置自有攝影棚。蓋攝影棚運作非僅硬體設備，亦涉原告營運相關設施與人員配置等內部組織運作，均與原告獨立營運息息相關，故系爭附款於要求原告節目部獨立性（獨立於廣告、業務部門）之外，並要求其獨自設立攝影棚以維護其運作獨立性，達到媒體組織多元、避免集中之目的，並避免其與混和結合後之其他事業就重要設備及交易內容互惠交換、重組，亦是避免與其他媒體為不公平競爭之措施。最高行政法院102 年度判字第256 號判決發回意旨，未解原告係取得國家無線頻譜之特許，絕不能以單純營利事業視之，而必須著眼其無線平台之公共性；且正因文化出自人的素質，而不能保證、期待媒體投資者或經營者均有一定之素質，為能避免媒體投資者或經營者對其權力（利）予以濫用，有必要經由多元組織結構之制度設計，促進媒體內、外部之競爭、參與、分權及制衡，始能用以維護可得產出、發展、尊重多元文化之媒體基礎組織結構。ꆼ關於其他電視台間亦有「節目互播」，何以系爭附款可達到「節目多元化」之目的？單對原告與中天電視公司設此負擔，是否違反平等原則？除所謂節目互播外，有無其他違反文化多元（例如言論有集中傾向）的實證基礎？多元文化不容窄化曲解為原告所謂的「節目（內容）多元化」，「節目互播」乃原處分參酌聽證會鑑定人引據之參考指標之一，並非用以論證本件有媒體組織集中化之唯一論據，原告卷內所引「節目互播數量及時間」或卷內研究報告內有關節目互播之觀察與統計，僅作為對原告所屬中時媒體集團於跨媒體混合結合後為節省成本、節目互播、相互促銷綜效的觀察指標之一。除此之外，卷內尚有聽證過程所呈現之原告所屬媒體集團化之組織及持股資料，例如原告持股結構所呈現之控制股東情形、原告相關媒體事業之高度連結等面向，各項實證特徵均一再指向原告所屬旺旺中時媒體集團化之媒體結構多元減損的負面效應及疑慮不能排除。原告將節目互播之單一觀察指標自其他之觀察指標予以割裂，並率爾充作原處分系爭附款之目的，殊有不當；查台視、三立、華視等電視台並非同一媒體集團，縱有部分節目互播，但此乃競爭關係下各電視台間藉由資金、演員及劇本搭配之非長期合作，且彼等均非同一集團，而是存在競爭關係，此與原告所屬媒體集團化之情形大不相同，實無從比擬；再者商業或娛樂資訊，雖非新聞報導資訊，但仍為一般觀眾所接收，亦屬公共事務資訊之一環。當原告經由商業或娛樂資訊，對其所屬旺旺中時集團所屬企業、商品或服務為拉抬之有利報導，仍為濫用原告此一取得國家無線頻譜特許之公共平台，仍不應容許；節目或娛樂活動資訊縱認其非屬最高行政法院所認之「公共事務資訊」，然該商業或娛樂資訊均有拉抬、擴張其集團媒體整體影響力之實質效果，仍與避免媒體集中、促進文化多元之「公益價值」攸關。ꆼ關於附款ꆼ、ꆼ之內容是否不明確？ꆼ附款ꆼ設置倫理委員會之內容明確：本項附款於處分書理由欄即具體闡明該倫理委員會之設置，乃基於媒體社會責任的落實，依賴自律、他律與法律三律的共管。倫理委員會設置機制為內部問責制度之體現，其意義著重在媒體自律面之要求，且觀眾與社會才是電視臺的主體，因此建構一個以觀眾立場思考的電視臺內部機制或部門，以回應觀眾的意見，此乃公共參與電視問責的重要精神，原處分書於理由欄已將倫理委員會之設置組織及審議方式（由電視台以自律方式為之）、倫理委員會之運作內容（回應觀眾的意見、定期開會檢視自身的節目內容、將檢討報告公開於申請人網站以接受社會監督，使本件申請人之董事長、董事及監察人變更後重視其應擔負之公共利益任務等），業已敘明綦詳。實則原告已按原處分意旨進行倫理委員會之設置及自律運作事實，職司媒體之自律工作，此由原告倫理委員會組織章程及網頁公告會議紀錄等資料可稽，且其他媒體如中天電視公司、壹傳媒電視廣播股份有限公司亦設置倫理委員會辦理媒體自律事項之事實，均益證系爭附款乃電視媒體業者依其媒體專業知識可得預見並可得遵循履行者，又被告現行評鑑作業要點及換照作業要點，於媒體內控機制之建立及執行方面，亦有「倫理委員會」之規範，其內如「組織層級、擬聘成員涵括之學經歷背景、組織條例及運作方式」等項目，亦係本諸媒體自律之制度本意，規劃由各衛星廣播電視事業自律辦理，可供參採，並無原告臨訟指摘之不明確情事。ꆼ附款ꆼ獨立設置節目編審人員等之內容亦為明確：附款ꆼ乃為維護媒體之專業獨立判斷，故要求原告各頻道均應獨立設置節目編審人員，是而，原告當就其原營運計畫內無法明確呈現各頻道編審人員獨立性進行檢討，據此提出編審人員獨立設置後之流程管控機制，則系爭附款後段延續前段內容，要求原告就此提出改善計畫，自無不明確。ꆼ原處分系爭附款之規範立意及內容，與立法院近期廣電壟斷防制法草案方向一致，參酌立法院審查會通過廣電壟斷防制法草案條文第1 條、第14條規定，可知被告依通訊傳播基本法第16條第2 項規定之特別授權，於法律修訂過渡時期，為維護媒體內、外部多元等目的而附加系爭附款，乃符合立法者修法所考量之公共利益內容；又廣電壟斷防制法草案乃原處分作成後始產生，不影響原處分當時作成之基礎，由該草案第12條、第15條之規定可知，現今立法方向亦認確保廣播電視事業內部多元之「內部多元」措施，亦為達到防制媒體壟斷、促進文化多元性之適當方法，且無線電視、新聞台及全國性新聞紙等在媒體多元維護上確實具有特別重要性。綜上，原處分為追求文化多元、維護傳播公平有效競爭，以促進通訊傳播健全發展而附加系爭附款，有法律授權為依據，且有必要，並無原告指摘之違法情事。ꆼ系爭附款係針對舊照部分所為，於舊照期間業經原告悉數履行，事後原告曾另外申請變更負責人，亦曾重新提出營運計畫申請獲得新的營運執照，因此，原告無就舊照時期之系爭附款主張撤銷或受確認判決之訴訟利益。ꆼ聲明請求判決：ꆼ原告之訴駁回。ꆼ訴訟費用由原告負擔。

五、本件如事實概要欄所載之事實，有原告申請書即勤業眾信會計師事務所97年12月26日勤眾投資0000000 號函及98年2 月10日勤眾投資0000000 號函、相關機關函查資料、被告98年4 月10日第294 次委員會議紀錄、被告98年4 月17日通傳營字第09841025620 號公告及其附件、被告98年5 月4 日通傳營字第09841030860 號公告、被告98年4 月29日通傳營字第09841029640 號函、原告與中天電視公司98年5 月8 日聽證紀錄、聽證會之案情報告、聽證會之案情詢答說明回覆、被告98年5 月27日第301 次委員會議紀錄、被告98年6 月3 日第302 次委員會議紀錄、原處分等附卷可參（參見原處分卷ꆼ第1 至170 頁）；又原告原經核准核發之電視執照（執照號碼為00000000）有效期間自93年7 月1 日起至99年6 月30日止，嗣該電視執照已屆期，經向被告申請換發，經被告核准換發之電視執照（執照號碼為00000000、00000000、）有效期間自99年7 月1 日起至105 年6 月30日止，目前係適用換發後之新的電視執照，新的電視執照並沒有附加如本件系爭附款乙節，為兩造所不爭，且有上揭電視執照影本附卷可按（參見本院卷第560 、562 、563 頁），自堪信為真正。被告抗辯原告並沒有提起本件撤銷訴訟及確認訴訟之實益，是本件爭點在於：原處分作成後，被告另又依原告之各項申請作成許可原告變更董事長、董事與監察人之處分，原告就系爭附款提起本件先位聲明撤銷訴訟是否仍有權利保護必要？備位聲明確認訴訟有無確認利益？被告作成原處分關於附加附款部分是否適法有據？

六、本院對於先位聲明之判斷：ꆼ按人民以中央或地方官署之處分違法損害其權利為理由，依行政訴訟請求救濟者，須其處分之效果仍在繼續之中，若其效果已不存在，即不具備行政訴訟之要件，業經改制前行政法院著有23年判字第5 號、27年判字第28號、30年判字第16號判例及司法院釋字第213 號解釋在案。又提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，故又稱為訴之利益。倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益，司法院釋字第546 號解釋有明文。次按提起撤銷訴訟之要件，以行政處分經撤銷後，其規範效力有回復之可能為前提要件，倘當事人所主張之被侵害權益，縱經撤銷原處分亦無從補救，或已無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無從藉由撤銷訴訟予以救濟，該撤銷訴訟自屬欠缺權利保護必要，是如行政處分規範效力已因法律上或事實上理由消滅者，原告之訴，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，其起訴在法律上為無理由，應以判決駁回之。ꆼ次按「（第1 項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。（第2 項）前項所稱之附款如下︰ꆼ期限。ꆼ條件。ꆼ負擔。ꆼ保留行政處分之廢止權。ꆼ保留負擔之事後附加或變更。」「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……ꆼ原處分機關保留行政處分之廢止權者。ꆼ附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。……」行政程序法第93條、第94條、第123 條第2、3款定有明文。ꆼ又按「為因應科技匯流，促進通訊傳播健全發展，維護國民權利，保障消費者利益，提升多元文化，特制定本法。」「通訊傳播應維護人性尊嚴、尊重弱勢權益、促進多元文化均衡發展。」「（第1 項）政府應於通訊傳播委員會成立後2年內，依本法所揭示原則，修正通訊傳播相關法規。（第2項）前項法規修正施行前，其與本法規定牴觸者，通訊傳播委員會得依本法原則為法律之解釋及適用；其有競合者，亦同。」通訊傳播基本法第1 條、第5 條、第16條定有明文。復按「為促進廣播、電視事業之健全發展，維護媒體專業自主，保障公眾視聽權益，增進公共利益與福祉，特制定本法。」「本法用辭釋義如左……ꆼ稱廣播、電視事業者，指經營廣播電台與電視電台之事業。」「廣播、電視事業之主管機關為國家通訊傳播委員會，獨立超然行使職權。」「廣播、電視事業使用之電波頻率，為國家所有，由交通部會同主管機關規劃支配。」「廣播或電視執照，有效期間為6 年，期滿應申請換發。」「主管機關審查申請換發廣播或電視執照案件時，應審酌左列事項：ꆼ營運計畫執行情形、頻率運用績效評鑑結果及未來之營運計畫。ꆼ財務狀況。ꆼ電臺發射機及天線地點是否與核准者相符。ꆼ營運是否符合特定族群或服務區域民眾需求。ꆼ依本法受獎懲之紀錄及足以影響電臺營運之事項。」「廣播、電視事業之組織及其負責人與從業人員之資格，應符合主管機關之規定。」「廣播、電視事業之停播，股權之轉讓，變更名稱或負責人，應經主管機關許可。」本件申請時廣電法（95年6 月14日修正）第1 條、第2 條第4 款、第3 條第1 項、第4 條第1 項、第12條第1 項、第12條之1 第1 項、第13條、第14條第1 項定有明文。再按「廣播、電視事業股份之轉讓申請時，受讓人如為自然人，應檢具過戶申請書、受讓人個人基本資料調查表、受讓人之全戶戶籍謄本，向本會申請許可。受讓人有左列情形之一者，不予許可：ꆼ非中華民國國民。ꆼ國內無設籍、無住所。ꆼ配偶、直系血親、直系姻親或二親等以內血親關係之股份所有人，其持股總數超過該事業之總股數百分之50。ꆼ新聞紙、無線電視或無線廣播事業之股東持股達各該事業總股數百分之10以上。」「（第1 項）前條股份轉讓申請時，受讓人如為法人，應檢具過戶申請書、受讓法人之登記資料，向本會申請許可。受讓人有左列情形之一者，不予許可：ꆼ未依中華民國法律設立登記。ꆼ國內無營業所或事務所。ꆼ新聞紙、無線電視或無線廣播事業之股東持股或與其相關企業共同持股達各該事業總股數百分之50以上。（第2 項）前項第3 款所稱相關企業，係指經營廣播、電視事業之股東所擔任董事或監察人之企業或其投資所占股權百分之20以上之企業。」廣電法施行細則第18條、第19條亦定有明文。ꆼ末按「廣播電視之電波頻率為有限性之公共資源，為免被壟斷與獨佔，國家應制定法律，使主管機關對於開放電波頻率之規劃與分配，能依公平合理之原則審慎決定，藉此謀求廣播電視之均衡發展，民眾亦得有更多利用媒體之機會」（司法院釋字第364 號解釋理由參照）。又由於通訊傳播媒體是形成公共意見之媒介與平台，在自由民主憲政國家，具有監督包括總統、行政、立法、司法、考試與監察等所有行使公權力之國家機關，以及監督以贏取執政權、影響國家政策為目的之政黨之公共功能。鑑於媒體此項功能，憲法第11條所保障之言論自由，其內容包括通訊傳播自由，亦即經營或使用廣播、電視與其他通訊傳播網路等設施，以取得資訊及發表言論之自由，其意義，非僅止於消極防止國家公權力之侵害，尚進一步積極課予立法者立法義務，經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域（參照司法院釋字第613 號解釋理由）。是上開廣電法所規定廣播或電視經營之申請，許可營運後，6 年期限屆滿換照之申請，其許可並非一般性人民行為禁止之解除，而是給予申請人特別之利益。主管機關並非原則上應予許可，而是應依相關法律規定（含立法目的）予以裁量是否許可申請。又申請書及營運計畫內容於獲得許可後有變更，或廣播電視事業執照所載內容變更時，該事業應向主管機關申請變更，由主管機關依相關法律規定裁量是否許可申請，始能貫徹經營許可之目的。依上開廣電法第14條第1 項規定，被告既有許可變更與否之權限，且參諸前揭所述，廣播電視之電波頻率為有限性之公共資源，故基於公益性目的，被告對於作成許可變更與否之行政處分，自有裁量權。又廣電法第14條第1 項既規定廣播、電視事業變更負責人應經主管機關許可，亦規定「股權之轉讓」須經被告同意，則縱原告之股份未直接轉移，但其背後的母控股公司股權轉移，對原告而言，即生股權移動之效果，是在如本案經營權轉換的情況下所為的負責人變更，其實質上生股權移轉之效果，是被告就本案視為股權轉讓案件予以審查，自有裁量權限，性質上係屬裁量處分，而附加附款方式而為處分，為行政程序法第93條第1 項所容許，核無不合。ꆼ查參諸卷附原告於本件申請時經被告核發尚屬有效期間之電視執照，事業類別為民營電視電臺，執照有效期限為93年7月1 日至99年6 月30日，有該電視執照附卷可稽（參見本院卷第560 頁）。又本件被告就原告申請董事長、常務董事、董事、監察人及總經理之變更，經被告於98年6 月29日以原處分載明依廣電法第13條、第14條第1 項及行政程序法第93條及第94條規定為附附款之許可。其許可內容為「許可申請人法人股東榮麗投資股份有限公司常務董事代表人由余建新、章晶變更為林聖芬、林皞雄；董事代表人林聖芬、胡鴻仁、吳根成變更為蔡致中、楊立民、施養昇，董事長由余建新變更為林聖芬；監察人代表人由曹昇加、趙健變更為吳根成、何國華及總經理由鄭家鐘變更為饒聖雄。」附款為：ꆼ原告法人股東榮麗公司，其指派於原告之法人董事、監察人代表，其兼任中天電視公司之董事、監察人者，應於3 個月內變更之，不得兼任。ꆼ原告應於1 年內設置至少1 名獨立董事。ꆼ原告的部門經理以上之人員，不得兼任中天電視公司之職務。其廣告、業務部門與節目部門均須獨立，應獨立設立自有攝影棚，並不得與中天電視公司有節目聯合招攬之情事。ꆼ原告應在3 個月內成立倫理委員會，且每3 個月定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告。ꆼ原告（主頻、新聞臺、娛樂綜藝臺）各頻道應各自設置獨立節目編審人員，並於3 個月內提出內部流程管控機制之改善計畫。且於原處分內明載原告如不履行上開附款，被告依行政程序法第123 條規定，得依職權廢止原處分等情，此有原處分在卷可按（參見原處分卷ꆼ第163 至170 頁）。依上開附款之內容，係被告結合於原處分，對原告所設定之作為或不作為義務，性質上為負擔，此外，原處分中明載原告如未履行上開附款，被告得依職權廢止原處分，則屬廢止權保留之附款。上開附款對於原處分許可原告董事長、常務董事、董事、監察人及總經理之變更及其電視執照之效力並無影響，僅在原告未履行上開負擔時，被告固得依行政程序法第123 條第2 、3款規定廢止原處分，然其效果亦僅止於廢止原處分而不及於其他。ꆼ再查，被告於98年6 月29日作成附有系爭附款之原處分後，原告經依勤業眾信會計師事務所98年7 月6 日勤眾投資0000000 號代理申請，經被告以98年9 月10日通傳營字第09841062860 號函許可原告改選董事為法人董事榮麗公司指派代表人林聖芬、鄭優、楊立民、施養昇、胡雪珠、劉益宏及王嶠奇、法人董事晟達投資股份有限公司指派代表人呂百倉及法人董事正聲廣播股份有限公司所指派代表人李永貴，林聖芬並當選為常務董事及董事長、鄭優及呂百倉並當選為常務董事；監察人為法人監察人德慶盛投資股份有限公司指派代表人何國華、蔡紹淳及吳根成；又經勤眾信會計師事務所98年8 月3 日勤眾投資0000000 號代理申請，經被告以98年9 月17日通傳營字第09841063080 號函許可原告申請總經理由饒聖雄變更為吳戈卿；復經勤業眾信聯合會計師事務所100 年1 月6 日勤投00000000號函申請，經被告以100 年3 月1 日通傳營字第10041008050 號函許可原告申請總經理由吳戈卿變更為李泰臨代理；再經原告100 年4 月1 日勤投第10004006號函申請，經被告以100 年5 月27日通傳營字第10041027160 號函許可原告董事由李永貴變更為劉本善，監察人由何國華變更為蔡紹方；又經原告委由資誠聯合會計師事務所100 年9 月1 日資稅字第11006135號函申請，經被告以100 年12月16日通傳營字第10041078130 號函許可原告選任謝天仁、陳永清為獨立董事；又經原告委由資誠聯合會計師事務所101 年6 月28日資稅字第12004095號、8 月9 日資稅字第12004095-1號函申請，經被告以101 年9 月12日通傳傳播字第10100314540 號函許可原告改選董事為神旺投資股份有限公司指派代表人林聖芬、施養昇、胡雪珠、劉益宏、王嶠奇、晟達投資股份有限公司指派代表人呂百倉、正聲廣播股份有限公司指派代表人劉本善、獨立董事謝天仁、陳永清，林聖芬並選任為董事長。監察人為樂川股份有限公司指派代表人蔡紹方、蔡紹淳及吳根成；復經原告委由資誠聯合會計師事務所102 年3 月18日資稅字第13001522號函申請，經被告以102 年4 月19日通傳傳播字第10200128070 號函許可原告法人股東神旺投資股份有限公司原指派代表人施養昇解任董事職務，改派平秀琳；又經原告委由資誠聯合會計師事務所102 年10月11日資稅字第13007204號、10月24日資稅字第13007204-1號函申請，經被告以102 年11月6 日通傳傳播字第10200519990 號函許可原告總經理由李泰臨變更為郭人杰代理；再經原告以102 年11月15日中視總財字第102001206 號函申請，經被告以102 年12月11日通傳傳播字第10200592820號函許可原告法人股東神旺投資股份有限公司原指派代表人劉益宏解任董事職務，改派顧超等情，有上揭函文附卷可按（參見本院卷第564 至572 頁）。又原告之電視執照迭經於99年間及101 年間申請換照，經被告核准換照，執照有效期自99年7 月1 日起至105 年6 月30日止，有原告提出之營運計畫書節本及被告換發之執照號碼為00000000及00000000電視執照在卷可稽（參見本院卷第561 至563 頁）。是依上可知，原告原有電視執照於本件訴訟進行中之99年間早已屆期，另經原告提出營運計畫書申請換照，且原告於本件原處分後，迭經多次申請董事長、董事、總經理、監察人等變更，經被告分別准許在案，況於本件訴訟進行中，原告亦經另提出營運計畫書，向被告申請並取得1 張新的電視執照，則本件原處分之規制效果早已不存在。按原告不履行原處分之系爭附款，至多僅導致原處分遭廢止，惟被告既已新作成上開無任何附款即許可變更並換發執照之行政處分，且其原處分准許關於股權之轉讓、負責人之變更等事項，亦均另案再申請變更如上。而被告所為上揭核准換發電視執照及准許變更負責人、股轉之轉讓等，均係新的行政處分，且該等行政處分獨立存在，且有存續力，已非原處分效力所及，則系爭附款僅係被告結合於原處分，對原告所設定之作為或不作為義務所設之負擔，其規制效力僅在於如原告未履行時，被告得依職權廢止原處分。是以原處分之規制效力既已不存在，本件被告自無從再以原告未履行系爭附款為由而廢止原處分。再者，原告已履行系爭附款之全部內容，此經被告陳明在卷，亦為原告所不爭（參見本院卷第531 頁），則被告亦無從據以廢止原處分。退萬步言，縱使原處分遭廢止，基於原告已另行申請換發電視執照、另行申請變更董事長、董事、總經理、監察人等之行政處分之存續力，亦不致對於原告現存獲准變更事項及電視執照之行政處分發生影響。則原告主張被告仍可因其日後不履行系爭附款而廢止原處分，故有撤銷系爭附款之必要云云，實無可採。是原告訴請撤銷原處分所附之系爭附款，並無權利保護必要，其訴為無理由，應予駁回。

七、本院對於備位聲明之判斷：ꆼ按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6 條第1 項定有明文。依上開規定可知，對於已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分，固非不得於符合處分確認違法訴訟之要件時提起之。惟按處分違法確認訴訟，性質上亦屬確認訴訟，提起此種訴訟仍須具備確認利益，始為合法。因此，必須原告提起此種訴訟所主張權利或法律上利益之受損害，並不隨同行政處分效力之消滅而同時喪失，且原告有利用處分違法確認訴訟請求權利保護必要情形，始有確認利益。ꆼ本件原告最初提起的訴訟即現在的先位聲明，係請求撤銷原處分關於附款部分，原即非典型的撤銷訴訟所欲保護並救濟的程序標的。對於行政處分之附款，能否單獨訴請撤銷，則以實體法上該附款與行政處分是否具可分性而定。就系爭附款究竟是立於授益處分之外的一個獨立的行政處分，抑或不具獨立性，而構成主行政處分之一部，或許會因為觀察的面向不同，而有不同之看法，惟本院是採取寬鬆標準同意將系爭附款當作是一個獨立的行政處分來處理，是本院於審查原告先位聲明時，並未以其不是獨立的行政處分即認不合於撤銷訴訟之實體判決要件。然而，不可否認的是系爭附款，仍然與其他的「一般的」「典型的」行政處分有其本質上之差異，亦即在於系爭附款對於授與相對人利益的主行政處分的「附屬性」上面，易言之，當主行政處分不生效力時，系爭附款不生效力，主行政處分失其效力時，系爭附款亦失其效力，此即前述何以原告先位聲明於起訴時，並不被認為欠缺實體判決要件，何以在言詞辯論終結前（其實是在原告嗣於原處分之後，迭自98年7 月6 日起基於新的申請，取得新的行政處分之際) ，被認為欠缺權利保護必要的理由。基於同此法理，對於一個真正的獨立的行政處分所提起的撤銷訴訟，因該行政處分已執行而無回復原狀可能或已消滅，固可在一定要件下，依行政訴訟法第6 條第1 項之規定轉換為繼續確認違法訴訟，然而，對於仍具附屬性質的系爭附款而言，該主行政處分（授益行政處分）之效力如已消滅，其所附附款規制之效力自隨同消滅，如原處分機關過去不曾，未來也不會援用該已失效力之附款廢止原處分，則該附款違法與否之認定，已無必要與實效，不能認為有轉換為附款確認違法訴訟之權利保護必要。ꆼ查本件原告備位聲明即係請求確認原處分之附款部分為違法，惟按系爭附款之內容，性質上為負擔及廢止權保留，該附款並非期限或條件，對於原處分許可原告董事長、常務董事、董事、監察人及總經理之變更之效力，不生影響，僅在原告未履行上開負擔時，被告得據以廢止原處分，業如前述。經查，被告作成附有系爭附款之原處分後，原告隨即改選董事長、常務董事、董事、監察人及總經理等，並向被告申請變更；又原告電視執照於本件訴訟期間因屆期，經原告提出營運計畫書向被告申請換照亦獲准，電視執照有效期限自99年7 月1 日起至105 年6 月30日止，並未附加任何附款。況原告嗣經多次申請變更董事長、常務董事、董事、監察人及總經理，茲經被告於最近幾次之許可函文（被告100 年12月16日通傳營字第10041078130 號函、被告101 年9 月12日通傳傳播字第10100314540 號函、被告102 年4 月19日通傳傳播字第10200128070 號函、被告102 年11月6 日通傳傳播字第10200519990 號函、被告102 年12月11日通傳傳播字第10200592820 號函，參見本院卷第568 至572 頁），均未附加任何附款即予准許原告之申請。是原處分及系爭附款規制的效力已因新的處分作成而早已同時消滅，無論原告有無履行系爭附款，被告過去不曾，未來也不會以系爭附款未履行為由，廢止附有系爭附款之原處分，遑論據以廢止後續諸多根本未附附款的許可處分。參諸原告每一個申請案，均係獨立之申請案，被告應就個案斟酌是否適法為准否之決定，且被告所為決定係就原告之另案申請所為，核與本件原處分亦屬無涉。本案原處分之規制效力既已不存在，而系爭附款既附隨原處分之負擔而存在，自與原告以後其他之申請案件無涉。況並無證據顯示，被告有就同類事件反覆以系爭附款為負擔之行政處分之疑慮，而得認原告有受確認判決之法律上利益。是依前開之說明，原告並無利用處分違法確認訴訟請求法院提供權利保護必要之可言，則原告並無即受確認判決之法律上利益，其備位聲明確認訴訟，自屬於法不合。

八、綜上，原告先位聲明撤銷訴訟，係欠缺權利保護必要之要件，備位聲明確認訴訟，亦難認有即受確認判決之法律上利益，其訴與法均有未合，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭